水生態(tài)治理長效機制探析

邱 燁

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容。黨的十八屆三中全會以來，生態(tài)文明建設在構建中國特色現代化國家治理體系的大格局中進行。黨的十九屆四中全會強調生態(tài)文明制度體系在中國特色社會主義制度和國家治理體系中的重要地位［1］。水生態(tài)文明作為生態(tài)文明的重要組成和基礎保障，近年來中央及地方加強重視，通過持續(xù)創(chuàng)新、積極行動、著力強化水生態(tài)治理，并開展了一系列試點，如河湖管護體制機制創(chuàng)新試點（2015-2017年）、水生態(tài)文明城市建設試點（2013-2018年）。試點成效顯著，為各地水生態(tài)治理提供經驗的同時，也引出試點后長效機制構建這一深刻的問題。

二、水生態(tài)治理長效機制的基礎內容

（一）以政府主導下的多方協(xié)同為主體基礎

生態(tài)文明的建設具有公共性，體現在成果的公共性和主體的公共參與性［2］。水生態(tài)治理作為生態(tài)文明的重要組成和基礎保障，也具有上述性質。

成果的公共性指水生態(tài)治理效果的社會和外部效益顯著即公益性強，表現在群體的全方位受益性。這意味著相應地應由國家“公權”的代表即政府來行使管理權，同時，政府可以切實發(fā)揮出社會管理職能的整體優(yōu)勢，統(tǒng)一行動力量，保障所有群體整體和長遠利益的實現。因此應以政府為主導。其次，按照權責對等的原則，由于建設成果的公共性，勢必需要調動市場、社會等所有主體的積極性和主動性，形成公共治理結構，構建政府主導下的多方協(xié)同主體。

（二）以權責的明晰為運行基礎

水資源往往具有跨區(qū)甚至跨國性，水體的流動，更是突顯了這一特性。而政府的屬地管理原則，使河流的上下游、左右岸可能分屬不同的管轄范圍。因此，在長期的治水實踐中，一直有“九龍治水”的說法，即多條龍治水，結果沒有龍去管行云布雨之事。同時，上下游、左右岸也容易出現權責、義務和結果不對等的情況。顯現出水資源跨區(qū)域性下屬地行政監(jiān)管的區(qū)域性局限。于是，為突破局限，保障水生態(tài)治理的長效運行，必須要統(tǒng)籌、協(xié)調和明晰有關各方的權限、責任和能力。

（三）以技術與制度的融合為路徑基礎

水生態(tài)治理涉及水文學、水資源、水環(huán)境、水法律等方面，其中包括水循環(huán)理論、水資源高效利用理論、河湖健康理論、水市場理論等一系列理論知識［3］。也因此，在其管護方面不僅需要法律法規(guī)和行政體系的支撐，技術和標準體系的支持也不可或缺。所以，對于水生態(tài)的治理，要將技術與制度相融合，并以此為途徑基礎，達到治水目標。

三、水生態(tài)治理長效機制的運行設置

水生態(tài)治理長效機制是一個長效機制體系，主要由約束機制、激勵機制、協(xié)同機制、監(jiān)督機制有機結合形成。只有每個二級機制正常且有效地運行，進行自耦和聯(lián)動，并與主體和內外部環(huán)境良性互動，才能保證水生態(tài)治理長效機制整體功能的實現，真正發(fā)揮長效機制的作用。為了對此復雜現象進行分析和研究，本文對其盡量進行靜態(tài)和簡單化的整體處理，從而使研究成為可能，處理結果可圖示如下：

圖1 水生態(tài)治理長效機制運行系統(tǒng)示意圖

（一）協(xié)同機制

水生態(tài)治理長效機制是以政府主導下的多方協(xié)同為主體基礎，因此協(xié)同機制是其關鍵。水生態(tài)治理的協(xié)同機制指的是在協(xié)同治理理論的基礎上，政府主導下，如何調動社會各方力量，以保障水生態(tài)治理整體功能的實現，支撐著水生態(tài)治理長效機制的開展和運行。主要包括政府之間的協(xié)同，企業(yè)、公民等各主體自身的協(xié)同、政府與各主體之間的協(xié)同。協(xié)同機制側重于主體之間的合作行動方式，協(xié)同各方有一個共同的目標是運行的基礎，協(xié)同各方信息的暢通是其關鍵。

（二）約束機制

水生態(tài)治理的約束機制是其長效機制的保障。該機制用經法定程序制定頒布并執(zhí)行的一系列法律法規(guī)、規(guī)章制度、標準手段，規(guī)范著水生態(tài)治理相關主體在進行有關活動時的行為，保證著水生態(tài)治理的有序開展。主要包括水法律政策約束、行政管理約束如生態(tài)問責、相關者自律約束。

（三）激勵機制

機制實現良性運轉需要存在積極主體發(fā)揮“動力源”作用促使制度正常運行。而如何在水生態(tài)治理中通過影響這些組織和個體的需求或動機以達到引導他們行為的目的，充分調動他們保護水資源的積極性和創(chuàng)造性，以保證水生態(tài)治理順利進行，就需要水生態(tài)治理的激勵機制。激勵機制主要通過精神激勵和物質激勵為整個水生態(tài)治理長效機制提供可持續(xù)的自動運轉動力。

（四）監(jiān)督機制

監(jiān)督機制是規(guī)范政府職能、企業(yè)和公民行為的重要手段，同時也是提高環(huán)境決策民主化與透明度的重要途徑，因此是水生態(tài)治理長效機制的必要條件。該機制是指在水生態(tài)治理中，通過監(jiān)督政府、企業(yè)、公民等主體的行為，保障各方監(jiān)督權益，實現水生態(tài)治理的有效執(zhí)行。主要包括黨政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督等。

四、探析水生態(tài)治理長效機制的構建

（一）充分發(fā)揮主體能動作用

構建水生態(tài)治理的長效機制，必須充分發(fā)揮水生態(tài)治理各主體的能動作用：政府的主導作用、市場的配置作用、社會的主力作用，夯實水生態(tài)治理長效機制的主體基礎。

1．政府的主導作用。

水利部印發(fā)的《關于加強河湖管理工作的指導意見》中就提出要建立政府主導、水利牽頭、有關部門配合的協(xié)同執(zhí)法機制，形成執(zhí)法合力。其主導作用可發(fā)揮在以下五個方面：第一，資金投入方面，加大財政支持。第二，技術人才方面，不斷地引進、研究和開發(fā)相關水生態(tài)治理技術，不斷地吸引、培育和造就一支水生態(tài)治理的全方位人才隊伍。實施技術、人才內部培養(yǎng)和外部引進相結合策略。第三，激勵懲罰方面，對水生態(tài)治理工作有出色貢獻的企業(yè)和個人進行物質和精神上的獎勵，如財政補貼、稅收優(yōu)惠、表彰評比等；對非法排污的企業(yè)等，建立黑名單、進行整頓或關停。第四，監(jiān)督管理方面，結合縣政府統(tǒng)一安排，由負責部門牽頭，相關部門協(xié)同，各有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)為責任主體，突出水污染等專項整治。第五，加大對水生態(tài)治理的宣傳教育，拓寬市場和社會主體參與水生態(tài)治理的渠道，對相關信息進行透明公開，使全社會真正形成愛水、護水、管水的良好生態(tài)氛圍。

2．市場的配置作用。

水利部印發(fā)的《關于加強河湖管理工作的指導意見》中還提出應積極引入市場機制，只要是適合市場、社會組織承擔的工程維護、河道疏浚、水域保潔、岸線綠化等管護任務，可采用合同、委托等方式向社會進行購買，讓其承擔一部分的公共服務[4]。

如今，多地已將河道保潔統(tǒng)一打包、采用公開招標的合同外包模式。但僅僅購買保潔公共服務還不夠，應在有資金保障、有社會主體承接等條件的支撐下，擴大政府購買公共服務范圍。同時，健全水資源的有償使用，占用水域補償制度，排污權、水權交易等來實現水生態(tài)治理的長效化，充分利用市場這只“看不見的手”來實現資源的最優(yōu)配置。

3．公眾的主力作用。

水生態(tài)治理是一項長期、復雜而又艱巨的任務，是造福全體人民和子孫萬代的偉大事業(yè)，只有廣泛動員社會公眾共同參與，讓他們不斷從水生態(tài)治理中得到實惠，充分發(fā)揮他們的作用，才能使水生態(tài)治理成為每一個人的自覺行動，使水生態(tài)治理長效化變成現實。

在當前要充分發(fā)揮公眾的主力作用，首先政府要保障和落實好公眾的水生態(tài)權利，包括知情權、參與權和利益表達權。可通過公開各項水生態(tài)治理信息，定期發(fā)布相關的信息公告；健全完善社會水生態(tài)利益表達機制，暢通人民群眾的生態(tài)利益表達權渠道等方式。其次公眾要牢固樹立綠色發(fā)展的理念，并將此內化于心，外化于行，從自身做起，從身邊的小事做起，從現在做起，真正形成愛水、護水、管水的環(huán)境保護意識，并持續(xù)用切實的行動參與到水生態(tài)治理中來。

4．各主體協(xié)同發(fā)揮1+1＞2效應。

各主體都掌握著一定的知識、信息和資源，有自身不可替代的優(yōu)勢，能推進水生態(tài)治理。但各主體也存在著一系列的問題，如政府的錯位越位缺位、市場的不健全與失靈、社會組織的發(fā)育不足和公民素質的相對滯后等［5］。因此，須著重各主體之間的協(xié)同。政府可利用政策、資金等加快社會力量的培育，并優(yōu)化權責體系，塑造協(xié)同關系，支持各主體建構共同遵守的制約機制如責任共擔和信任等機制，并用法律法規(guī)進行明確，以此夯實相互信任和共同認可的行動規(guī)則基礎。同時注重各主體間的相互平等對待和互動依賴，從而更好地進行協(xié)商談判和資源交換，形成政府主導下的多方協(xié)同的水生態(tài)治理主體，進而在集體行動中推進水生態(tài)文明建設，構建多方主體的協(xié)同治理模式，從而實現1+1＞2的協(xié)同治理效應。

以水利建設融資為例，可以建立水利投資基金，變水利資產為水利資本。逐步構建起政府投入為主導、全社會共同參與的多元化水利投入增長機制。既要增加政府投入，又要踴躍拿下上級的項目，整合涉水建設資金；既要利用好“過橋資金”及抵押貸款優(yōu)惠政策，又要激發(fā)市場潛力，鼓勵和支持社會資本進入，調動市場和社會主體參與的積極主動性，形成全社會的強大合力。

（二）健全水生態(tài)治理保障體系

1．明晰權責體系。

水生態(tài)治理長效機制以政府主導下的多方協(xié)同為主體基礎，其中包括政府之間的協(xié)同，企業(yè)、公民等各主體自身的協(xié)同、政府與各主體之間的協(xié)同。一旦涉及多個主體時，明晰的權責體系可謂是走出責任和考核困境，取得協(xié)同效應，進而取得水生態(tài)治理長期效應的保障基礎。

首先對于政府內部，形成黨政領導帶領，水利、農業(yè)等部門牽頭，有關部門配合的協(xié)同機制。并實行黨政領導負總責，牽頭部門負主責，有關部門負次責的全覆蓋責任體系。同時推行地方政府相關部門水權力清單、水責任清單制度，即將其行使的水行政職權連同設定根據、承擔主體、具體內容、實施程序和對應責任等列成清單并對外公開，接受全社會的監(jiān)督。對于挑戰(zhàn)中所提的日常監(jiān)督管理職責，因其要求監(jiān)管的覆蓋性廣、細微性高、執(zhí)行性頻、處理性快，所以應主要由基層的管理單位負責。

其次對于多方主體，將政府、市場和社會等主體通過水生態(tài)治理協(xié)同機制進行聯(lián)合，肯定其中政府對于資源和價值有著權威分配的權力，認可其他主體的優(yōu)勢和作用，并不斷增強各自優(yōu)勢和提升協(xié)同能力。同時，科學合理地分配相關權，給予各治理主體相應的決策、管理和監(jiān)督等職能，保障其在各自擅長的地方能夠發(fā)揮實質性作用，保證公共利益。

2．完善管理體系。

水生態(tài)治理的管理體系，包括管理能力體系和管理制度體系。其中管理制度體系的完善，既包括創(chuàng)新管理制度的提出，也包括對已有創(chuàng)新管理制度的改進。

管理能力體系方面，要提高各主體決策咨詢、制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等能力，政府尤其要提升自身管理能力，同時為其它主體的能力提升提供必要的支持。并通過信息化管理平臺引進等打造現代管理能力體系。

管理制度體系方面。首先，在制定和執(zhí)行稅收、財政等政策時，兼顧水生態(tài)治理，改變以往先污染后治理的局面。其次，換個角度思考“河長制”的權力集中屬性，決策理論提到公共管理中權力越集中統(tǒng)一，責任就越明確，權力主體間的破壞性競爭和摩擦就越小，資源保護效果就越好［6］。所以，應秉承“河長制”統(tǒng)一管理的思想，充分尊重江河湖泊的特征。以流域為單位建立統(tǒng)一的管理機構，制定統(tǒng)一的規(guī)劃，進行全局的分配，使得河湖的關系與效用更加明晰，并做好相關的協(xié)作布局。這也將減輕因河長隨黨政領導人變化而不斷更迭所引起的水生態(tài)治理連貫性不足的影響。最后，在明晰權責基礎上，完善考核和評價制度。引入多元考評主體如獨立的第三方評價機構、社會公眾等；完善考評指標體系，加入公眾滿意度和認同感等指標；多樣考核形式，并建立正式的信息公開和監(jiān)督平臺使考評信息公開透明并受到社會監(jiān)督。

3．科學技術體系。

水生態(tài)治理具有較強的專業(yè)和技術性，涉及水文學、水資源、水環(huán)境等方面，也因此，要發(fā)揮資金、人才和科技的保障作用，利用相關技術，科學制定水生態(tài)治理的技術和標準體系，為水生態(tài)治理提供專業(yè)性支撐。

在水域岸線劃定和管護方面，可利用衛(wèi)星遙感技術進行河道、水域岸線確權劃界工作，并劃定河道岸線及河岸生態(tài)保護藍線。在水生態(tài)修復方面，可利用水土流失綜合整治先進技術等，制定水生態(tài)修復技術標準體系。在水污染防治方面，可利用潔水技術和綜合防治技術，制定水污染防治技術標準體系。在水治理方面，可利用生活垃圾處理實用和水環(huán)境監(jiān)控預警等技術，制定涉水工程建設、河湖健康等技術標準體系[7]。在水資源保護方面，可利用節(jié)水和水資源監(jiān)測監(jiān)控技術，制定水資源合理分配與保護技術標準體系。在執(zhí)法監(jiān)督方面，引入現代化信息與智能技術，確保水生態(tài)治理的技術體系發(fā)揮現實效力。

4．健全法規(guī)體系。

水生態(tài)治理法規(guī)體系是在法律層面上對水生態(tài)治理的主要內容和相關規(guī)范予以明確，即提供法律依據，如明確水生態(tài)治理的權責劃定等，是國家和地方對水生態(tài)治理進行有效約束與控制的重要手段，更是水生態(tài)治理長效機制的根本保障。因此，必須加快相關法律法規(guī)的制定和實施。

首先，制定出完整而系統(tǒng)的水生態(tài)治理相關法律法規(guī)，確保水生態(tài)治理有法可依。第一，在相關法律法規(guī)中將黨政領導負總責，牽頭部門負主責，有關部門負次責的協(xié)同權責模式以法律的形式固定下來，并用法律法規(guī)加強對河長權力的監(jiān)督與約束。同時細化地方政府履行水生態(tài)治理責任、績效考核和問責方面的法規(guī)。如出臺《水生態(tài)治理目標責任制考核評價條例》，構建整套考核評價指標體系和程序方法，明確未達到相關目標標準時誰該承擔責任以及承擔怎樣的責任。第二，法律法規(guī)應對市場、社會等主體的水生態(tài)治理權責進行明確，并健全信任協(xié)同關系和良性互動協(xié)同過程的法律法規(guī)，讓各方主體在水生態(tài)治理中平等享有實質性的話語權和參與權，促成政府主導下的多方協(xié)同治理格局。其次，要提高各主體的監(jiān)督和自覺行動能力來提升水生態(tài)治理的執(zhí)行成效，并通過水利、環(huán)保、住建等部門的行政執(zhí)法和公安、法院的協(xié)同聯(lián)動，切實發(fā)揮水生態(tài)治理法規(guī)體系的現實效力，確保水生態(tài)治理有法必依，違法必究。

（三）有機統(tǒng)一四大機制

1．建立健全四大機制。

運轉協(xié)同機制，重視政府間責任明晰下的協(xié)同配合，強調政府與各主體間相互平等的協(xié)同互動，在信任認可的基礎上，明確河清水美的共同目標，暢通各方信息傳遞渠道。以約束機制實現對水生態(tài)治理的嚴格管理，完善法律法規(guī)，以立法及行政手段，強制實施水生態(tài)治理，加強問責，使水生態(tài)治理長效機制有法可依；遵循誰污染水誰治理，并強調企業(yè)的自律，不在禁養(yǎng)區(qū)內養(yǎng)殖生豬，主動規(guī)范排污。充分利用激勵機制，關注各領域、各方面的水生態(tài)治理行為，對有突出貢獻的企業(yè)、團體或個人，加大對其精神和物質上的激勵，如財政補貼、稅收優(yōu)惠、表彰評比等。切實發(fā)揮監(jiān)督機制的作用，實行全面充分的水生態(tài)監(jiān)督，加強政府、公眾、媒體等各方的監(jiān)督功能，使破壞水環(huán)境的行為無處可逃，從而實現全社會的水生態(tài)文明建設。

2．聯(lián)動協(xié)調四大機制。

聯(lián)動協(xié)調四大機制，有賴于各主體：政府、企業(yè)、社會組織、公民個人的積極參與并充分發(fā)揮能動作用，依賴于權責、管理、技術、法規(guī)等體系的堅實保障。

協(xié)同機制是水生態(tài)治理長效機制的關鍵，但當有關主體消極參與，相關權責不明晰時，協(xié)同機制的運轉將受到阻礙。約束機制包括外在和內在約束，是自律和他律的統(tǒng)一，是順利進行水生態(tài)治理的好保障[8]。但當利益驅使時，有些人會選擇鋌而走險，敢冒踐踏道德和法律的風險。激勵機制是水生態(tài)治理的動力源，能有效吸引社會各主體參與到水生態(tài)治理中來，但有人對此也無動于衷。監(jiān)督機制是水生態(tài)治理的必要條件，但當有人不作為時，該作用將會面臨減效甚至失效。因此，必須聯(lián)動協(xié)調四大機制，將四大機制有機統(tǒng)一起來，使其既能發(fā)揮各自自身的優(yōu)勢，又能彌補彼此存在的不足。

五、結語

水生態(tài)文明作為生態(tài)文明的重要組成和基礎保障，構建其治理的長效機制意義深遠。水生態(tài)治理長效機制蘊含著協(xié)同治理理論、機制理論和生態(tài)理論等，主要以政府主導下的多方協(xié)同為主體基礎、以明晰權責為運行基礎、以技術和制度的融合為路徑基礎，并有機統(tǒng)一四大二級機制——協(xié)同機制、約束機制、激勵機制和監(jiān)督機制進行運轉。因此，構建水生態(tài)治理長效機制需要充分發(fā)揮水生態(tài)治理各主體——政府、市場、公眾的能動作用，并形成以政府主導下的多方協(xié)同主體。同時，構建由權責體系、管理體系、技術體系、法規(guī)體系等構成的多方主體協(xié)同參與、權利與責任明晰、技術與制度融合、約束與激勵并重、完整而系統(tǒng)的，具有法制化、規(guī)范化和技術性特點的水生態(tài)治理保障體系。最后通過建立健全并有機統(tǒng)一水生態(tài)治理的四大機制將整個長效機制運轉起來。