公眾參與：轉型期中國政府公信力提升的基本途徑

嵇道虎，周定財

（江蘇師范大學哲學與公共管理學院，江蘇 徐州221116）

隨著智能化時代的到來，國家與國家之間的聯系越來越密切，競爭也愈發激烈。而現代國家之間的競爭，已經不僅僅是經濟、技術以及文化方面的競爭，國家政府之間的競爭更能決定著一個國家綜合競爭的成敗。黨的十八屆三中全會提出，要“堅持把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]作為深化改革的總目標。可見，關于政府的自身建設受到黨中央的高度重視。而建設一個高效政府的重要參考要素就是其公信力的建設。十八屆三中全會同時提出的“增強政府公信力和執行力”就是國家對繼續深化政府改革提出的著重點。

一、公眾參與與政府公信力的邏輯關聯

俞可平教授認為，所謂公眾參與，“就是公眾試圖影響政府制定以及參與社會公共生活治理的一切有關活動”[2]。這里俞可平教授指向的一切活動，范圍廣泛。但在具體的社會生活中，能給公眾帶來直接感知的，往往只是與其利益密切相關的參與活動。而蔡定劍教授提出的，公眾參與是決策者與受決策影響的受眾不斷進行溝通和協商對話，遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。在這里，他指出公眾參與的概念排除了選舉，不包括公民或集體單方為個人或群體利益或表達意見而采取的行動，如信訪、維權行動和集體申訴等，也不包括如游行示威、罷工等街頭行動，因為這不是一個互動決策的過程[3]。這里他將公眾信訪等活動與公眾參與剝離，而是在現實過程中，很容易出現公眾積極，決策者敷衍的情況，但如果將信訪等必須性的合法性公眾活動剝離出公眾參與，那么公眾參與的范圍又顯得狹窄。隨著社會利益多元化，公眾參與的層級發生變化，不同的公眾參與的層級是不同的。具體可分為三個層面：第一是國家層面立法及選舉的公眾參與，如立法、聽證等；第二是政府基層層面，就是政府部門在進行政府層面的決策過程中的公眾參與；第三個層面是具體的社會治理中的公眾參與，包括環境治理、社區安全治理等。相較于第一層面而言，第二及第三層面的。公眾參與與公眾的利益相關性更強，更加貼近于公眾。鑒于此，本文重點討論的就是在這兩個層面的公眾參與與政府公信力建設的關系。公眾參與的具體作用形式，可分為五個方面：信息參與、知情權參與、監督參與、決策參與與執行參與，不同的作用形式給公眾帶來的感知與效用是不同的。我們認為，公眾參與就是在法律允許范圍內，除決策者之外的一切利益相關者或者利益不相關但是對決策投入關注的人，通過各種渠道進入社會治理場域，或明或暗，通過言語、行為或物質影響決策者決策制定、決策執行及監督的全過程。在這個過程中，無論是協商還是拉鋸博弈，這都是公眾參與所呈現的正常形態。

所謂政府公信力就是社會公眾對政府的信任度。而我國政府公信力的建設可以追溯到最初建黨時期的信仰認同，歷經戰爭時期的民族責任，建國時期的物質提升，強國時期的民族自信，到深化改革時代政府的執政理念、模式、績效等，這是我國政府公信力的發展歷程。政府公信力具有著雙主體性：政府、社會公眾。所以關于政府公信力的建設也是雙主體建設模式，公眾和政府的共同參與才能完成政府公信力的提升。公眾層面其取決于公眾知情權、管理責任感、民主獲得感的多少，政府層面其取決于政府決策科學性、政策執行力的高低等。

公眾參與與政府公信力之間存在著天然的邏輯聯系，具體表現為：

（一）鼓勵公眾參與，提升公眾事務知情權

知情權參與作為公眾參與的一種作用形式，只要是指公眾通過合法渠道了解、獲取政府及社會信息的權利，在這里主要特指公眾從官方（政府）獲取信息的自由與權利。公眾只有最大限度地了解相關的信息，才能在正式的政治參與或非政治參與過程中有效投入精力，這是公眾一切政治活動的前提。而通過公眾知情權的提升，增強公眾對政府決策信息、決策過程等全面的了解，即使公眾沒有后續的政治參與，也會幫助公眾從過去對決策者、執行者的責備，轉為了解困難與阻礙之后的換位思考，減輕公眾對政府的批評，緩解政府執政的現實壓力。所以鼓勵公眾積極地進行社會治理參與，提升其事務知情權，通過這樣的換位思考，減輕公眾對政府的批評，可以有效幫助政府提升公信力。

（二）培育公共精神，提升公眾管理責任感

管理責任感是指公眾在參與社會治理過程中，以一種主人翁的自覺意識和思想覺悟對社會、對他人做出貢獻。公眾就其個體生活來說是獨立的，但是一旦融入社會，整個社會環境將會全面影響個體的生活，其價值觀、世界觀都會變化，孤立的個體在社會中是不存在的。而一個人責任感的強弱是其在政治生活中參與積極性的表現，責任感強，積極性高；責任感弱，積極性低。在當前社會存在著一種社會冷漠與“政治冷漠”的現象[4]，“跌倒老人扶不扶”“見義勇為敢不敢”等等一系列事件，都是社會公眾缺乏責任感的種種表現，而通過積極鼓勵公眾進行政治生活與其他方面的參與，以一種主人翁精神將他們與社會相連接。一個對社會管理有著積極參與性的公眾，其責任感意識必然是強烈的，一個對社會管理責任感強烈的公眾，所體現的必然是對法律、政府及管理者的信任，正是因為這種信任，他們的參與將不再是一種權利，更應當是一種義務。所以公眾參與，可以培育其公共精神和主人翁意識，提升其社會管理責任感，進而推動政府公信力的建設。

（三）賦予公眾權利，提升公眾民主獲得感

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上指出，讓改革成果為人民所享，要讓人民群眾更有獲得感[5]。“獲得感”不是固定的，而是多元的而且是變化的，我們既要提升公眾物質上的獲得感，也要提升公眾精神上的獲得感。而民主獲得感則是指公眾在具體的政治生活中，通過積極參與政策制定、社會治理等活動，通過協商、咨詢等民主方式，達到對于民主價值的追求，對民主有一種獲得感[6]。民主是任何一個現代政府都放在其價值觀的核心領域的目標。在黨的十八大提出的社會主義核心價值觀中，富強、民主、文明、和諧是國家層面的價值目標，民主政治的建設是與國家經濟、文化的發展同等重要的。一個民眾民主獲得感高的國家，其對于政府的信任度也是高的，只有這樣公眾才有民主政治生活的機會。所以鼓勵公眾參與，就是在賦予公眾公共權利，更充分利用公共權利的公眾，其民主獲得感更強，政府公信力也就越高。

（四）豐富決策信息，提升領導決策科學性

領導決策科學性是與政府公信力息息相關的。領導決策科學，就意味著決策實施的結果更能達到公眾的期望，一個能滿足公眾期望的政府是值得公眾信任的。隨著工業的發展、經濟的提升，人類社會在環境、公共衛生方面面臨著巨大的挑戰。對我國而言，不僅面臨環境、公共衛生的挑戰，城鄉發展、規劃、基層發展治理都對政府的治理能力提出了挑戰，所以政府決策者、管理者在制定決策與社會治理的過程中，如何做出科學決策、如何做出戰略性決策對于政府形象與公信力而言，是至關重要的。在具體的環境治理、公共衛生提升、基層發展治理過程中，公眾的積極參與，可以為政府決策者提供更多真實有效的信息，這些信息不僅能夠提高決策者的決策質量[7]，也在表達著公眾的訴求。所以積極鼓勵公共參與，豐富決策信息，提升領導決策科學性，可以推動政府公信力的建設。

（五）公眾參與支持，提升政府政策執行力

政府政策執行力的高低，決定政策最終的效果，進而影響公眾對政府的信任程度。而政府政策執行力的高低主要由兩個要素決定：內部環境與外部環境，這也就是政府政策的執行環境[8]。其內部環境主要由其決策者的決策能力（包含利用先進互聯網技術進行決策的能力）、激勵措施以及執行者的執行能力組成；外部環境主要是公眾給予的信息、經驗、反饋、評估以及行動支持等組成[9]。無論是內部環境還是外部環境，都離不開公眾參與，所以說有效的公眾參與所提供的資源、所營造的政策執行環境，是決定政府政策執行力高低的關鍵。所以鼓勵公眾積極參與，可以有效提升政府政策執行力，進而推動政府公信力建設，這是一個循環互動推進的過程。

二、當前公眾參與低效的現實制約因素

（一）公眾參與渠道的單向性

隨著智能化時代的到來，公眾參與渠道與方式發生了巨大的變革，相較于傳統的信訪、聽證等參與渠道，政府部門利用先進的舉措如官網、微信公眾號、政務微博等豐富了公眾參與的渠道與形式。但是參與渠道的多元化，并不代表參與渠道的雙向性。現階段雖然公眾參與渠道多元化，可是在具體的實踐中，屢屢出現參與渠道的單向封閉現象。以信訪和12345熱線為例，近年來，隨著城鄉規劃、棚改、土地政策的推進，涉及民生的項目越來越多，不可避免地出現信訪數量的急劇上升，公眾通過信訪向政府進行監督與表達訴求，但是基層政府沒有相應的舉措來及時解決問題，公眾的信訪報告往往被束之高閣；而通過12345熱線反映情況，接線員態度良好，但是結束之后，公眾很少能夠得到12345熱線的后續回應。

（二）政府政務信息的封閉性

政務信息公開制度的建設，是政府透明性建設的著重點。公眾的利益需求創造了政府，政府的存在價值就在于滿足社會公眾的需求，包括物質層面的，也包括精神層面的需求。而政府滿足社會公眾需要的決策過程、實施過程等都應當為公眾所了解。政府的部門架構、詳細的規章制度、預算開支、人員任命以及涉及公眾切身利益的基層治理等信息都應當公開和便于公眾查詢。但是在具體的實踐過程中，因為國務院規定“涉及國家機密或公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的政府信息，不屬于公開范圍”[10]，所以一些地方政府，濫用影響“社會穩定”的信息范圍規定，不公開、不透明，或者公開與透明不具有及時性，使一些虛假信息或謠言擾亂社會秩序，公眾的知情權與監督權也無法保障，影響公眾參與的積極性。

（三）官員政務管理的官僚性

所謂政務管理的官僚性，是指政府官員，在基層社會治理與發展中，在與民關系上脫離群眾，神秘莫測；在政策決策上，不調查，不研究，瞎決策；在個人性格上，獨斷專行，狂妄自大，作風粗暴；在具體事務上，追求形式主義，不真抓實干，弄虛作假；在權責對等上，專權推責，抱著多做多錯，少做少錯的心理。簡政放權的政治改革潮流下，基層領導對基層社會治理與發展起著首要作用，而某些地方政府官員，官僚性十足，嚴重破壞了基層政治生態與黨內政治生態[11]，導致社會貧富差距擴大，社會秩序不穩定，公眾不滿情緒累積，近來的“曹園”事件等就是基層官僚管理的典型。政務管理官僚性，必然導致公眾意見得不到表達，公眾訴求得不到滿足，政府內部、政民之間的關系得不到良性發展，最終導致公眾參與機制崩壞，嚴重傷害公眾參與積極性。

（四）公眾對政府成就與問題感知差異性

感知是指人腦對外在信息及其他客觀事物的感覺和知覺過程。而公眾對政府成就感知，是指公眾對政府在社會發展中取得成就的知覺過程，也就是一種因政府努力，公眾生活水平提高的獲得感，包括物質獲得感與精神獲得感；問題感知是指公眾對政府在社會發展中因主客觀條件的阻礙，導致政府在社會管理中出現的各種不穩定因素的知覺過程。改革開放四十多年來，我國綜合國力躍居世界第二，民眾的物質生活水平與文化教育水平大大提升，改革取得的成就在一個個不斷更新的體驗中得到展現，但是隨著深化改革的繼續推進，我國迎來了轉型的陣痛期，面對著經濟下行壓力的增大，畢業生就業率、基礎教育、征地拆遷、高房價與公眾醫療等社會問題突出。中央層面，通過一系列的改革，推進國家整體前進，但是在具體的實踐中，地方政府行政壓力加大，公眾對于社會問題的感知比對國家成就的感知要更強，造成了公眾對基層政府的責備、抱怨心理增加。并且在日常政府工作中，基層領導者對于政績追求高于滿足公眾需求任務要求，對于政績不斷造勢，對于問題不斷回避、掩飾，限制公眾討論等，更造成了公眾的反感。這種對成就與問題的感知差異，導致公眾在社會治理過程中，參與積極性不高。

三、轉型期提升中國政府公信力的路徑

政府公信力與公眾參與是一個國家建設良性政治環境不可或缺的因素，它們互相促進，為政府的存在和運行提供合法性。政府行使公共權力的合法性來自公眾的認可和支持，所以，政府的合法性基礎實際上就是公眾的認可和支持，最終轉變為信任。而支持與認可不是一成不變的，隨著社會的運轉，基于政府績效的好壞、公眾切身的感知，支持與認可也在不斷變化，所以保持公眾支持的連續性，保障政府公信力的長久強效性，政府就必須主動建立完善的公眾參與機制，以良性的公眾參與，推動政府公信力建設。

（一）轉變政府管理理念，推動管理理念人本化

以人為本的管理理念，就是將人的全面而自由的發展作為政府管理首要任務的理念，以人為本是科學發展觀的核心內涵。黨的十九大報告提出的“堅持以人民為中心”，是習近平新時代中國特色社會主義思想的價值旨向[12]。而某些基層官員的官僚性執政、管理，忽視了公眾的切身需求，一味以政績為先，形式主義嚴重。所以必須推動轉變政府管理理念，樹立以人為本的管理思想。首先，嚴格考察選用干部，在基層干部選拔上，設立嚴格的選拔制度，對被選拔干部進行全面的考察，并且進行符合時代需求的執政理念的培訓。其次，做好公眾對基層一把手的評估。干部好不好，公眾的心中總是有桿秤的，利用好公眾參與渠道，定期做關于領導者的評價工作，不但幫助領導者積極改進，而且通過政府回應，幫助公眾了解領導工作。最后，樹立人本理念。長期以來，我國對基層官員評價主要以經濟發展水平為主，雖然早就提出環境、醫療、健康等問題，但是地方關注較少，這些問題有時涉及公眾的切身利益，所以地方政府的行政理念應當從過去的以經濟職能為主轉變為經濟發展、公共健康、環境保護、社會保障均衡發展的人性化發展理念。只有這樣，才能增強公眾的獲得感、幸福感和安全感，從而提升公眾對政府的信任。

（二）改革公眾參與渠道，推動參與渠道雙向化

公眾參與是一個連續的雙向的交換意見過程，是一個不斷協商與博弈的過程，但是有些地方政府公眾參與渠道的單向性，導致公眾意見無法得到表達，訴求無法得到有效滿足，公眾抱怨情緒累積，政府公信力下降，影響政府整體形象。所以必須建設雙向化的公眾參與渠道，形成一個沒有終點的循環式的公眾參與機制[13]。建設良性參與機制，首先，在領導層面，要確定公眾參與的政府責任人，通過責任人對公眾參與現狀進行負責，不定期進行環節考察，對公眾參與的全過程進行監督推進；其次，提升基層人員的工作能力，基層工作人員作為公眾參與的第一接觸者，他們的工作態度、工作能力直接決定了公眾參與的有序進程，積極通過各類培訓提升他們的日常業務技能及應急處理能力；最后，多渠道運用。隨著信息智能化時代、大數據時代的到來，公眾參與渠道更加多元化，參與效率更加高效化，政府作為公眾參與的主導者，應當將傳統的公眾參與模式與網絡時代相結合，創新參與模式，完善公眾的知情權、信息、決策參與，調動公眾積極性。

（三）轉變政府政務模式，推動政務工作公開化

政務信息公開，是建設法治政府、透明政府、服務型政府的重要一環，也是公眾參與的前提條件。如果沒有信息公開，公眾參與就沒有指向性和基本保障，公眾的資源支持力度、監督力度減小，政府“尋租”機會增大，政府就會遭遇信任危機。所以必須建設政務公開常態化機制，首先，設置好公開限度。《政府信息公開條例》中，對于政府信息公開的規定，給了基層政府很大的緩沖余地，同時也造成基層政府鉆空，在信息公開上投機取巧。所以在具體信息公開之前，政府應當盡可能細化公開范圍，不斷擴大公開范圍。其次，建設政務公開評估機制。針對政府的信息公開，確立評估主體（上級政府與公眾），評估對象（政府），評估指標（信息及時性、信息質量性、公眾切身性）。最后，創新信息公開渠道。互聯網的快速發展，促進了公眾參與的多元化、高效化、便捷化，同時也為政府信息的公開提供了多元化的平臺，保障公眾在信息爆炸時代能夠有效了解政務信息。通過建設“互聯網+政務公開”模式[14]，利用好微信、微博等平臺，同時不斷建設好自身的門戶網站。

（四）轉變政府工作作風，推動公眾感知常態化

公眾的客觀感知是其進行理性參與的先決條件。如果對政府的成就和問題，沒有客觀真實的感知，那么公眾在參與一系列政府活動中，就存在盲目性。所以必須轉變政府的工作作風，推動公眾感知常態化。首先，問題常態化，功績義務化。任何一個國家的政府，無論取得成就多大，其現實管理必然存在問題，這是一個常態現象。在日常管理中，政府領導者應當勇于暴露問題，而不是掩飾問題，對于客觀問題應當讓公眾感知常態化，這樣才能保證一旦出現問題，不至于引起公眾聲討；促進社會發展是每一個地方領導者的義務與職責，在執政過程中不要過度宣揚政績自身化，應該促進公眾對問題與成就感知常態化。其次，拓寬公眾公共討論空間[15]。隨著互聯網交流平臺的發展，公眾的討論打破了空間的限制，公眾隨時可以進行大范圍的平行討論，網絡社會問題近年來爆發出來，基層政府治理過程中，對于一些涉及自身管理問題的公眾討論，往往以禁止或限制來影響公眾的關注，這樣只會導致公眾反感政府，影響其公信力。所以政府工作中除卻影響國家安全條例的討論，應該積極拓寬公眾討論空間，并且在社會輿論中以引導取代禁止，推動公眾參與。

總之，公眾參與與政府公信力是互生共存的，二者互相促進，互相影響。隨著社會的復雜化發展，政府面臨的社會問題也越來越復雜。面對著這樣的形勢，一個具有強行政能力的政府是解決問題的關鍵。政府公信力又是政府行政能力的直接體現，所以提升政府公信力是新時代政府建設的關鍵，通過良性的公眾參與，對于提升政府公信力來說是其至關重要的一環。●