突發公共衛生事件中信息公開與隱私權保護的沖突與協調

彭琦媛

（華東政法大學，上海200042）

突發公共衛生事件的通常含義是指在一個較大范圍的行政領域，突然發生造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。由于突發衛生公共事件具有極大的破壞性，所以政府承擔起的任務和職責在應急管理方面可以說是至關重要，尤其是政府作為社會上大多數信息的掌握者，在信息公開問題上需要賦予足夠重視。當突發公共事件來臨時，為了緩解大眾恐慌，治理謠言，滿足公民在知情權方面的需求，政府在相關信息的收集與公開這一整個過程中，也比常態更顯得緊迫與關鍵。

然而矛盾和利益沖突無處不在，政府為了保障大多數人的生命健康，維護公共利益，有的情況下需公開一些主體的個人信息，甚至包括隱私內容，隨之爭議四起。例如此次發生的新冠病毒，有的地方政府結合當地治理觀念以及疫情發展情況，披露了患者或疑似患者的詳細個人信息，尤其是包括患者居住小區及入院前的行動軌跡，質疑聲開始圍繞患者信息是否要公布以及公布程度應如何，個人信息的披露是否會以侵犯個人的隱私權為代價等一系列問題展開。通常來看，公民在公法領域的知情權與私法上保護的隱私權很容易形成對立沖突的狀態，尤其是在突發公共衛生事件中，往往引發的是公民生命健康權以及社會公共利益與個人隱私權的博弈，再加上如今處于信息化時代，傳播媒介的多樣化與快捷化更是助推了矛盾的升級。在此情況下，政府該如何協調兩者關系?如果為了公共利益需要對低位階權利進行克減，又該如何把握權利限制的“度”?

一、突發公共衛生事件中政府信息公開與隱私權的學理分析

（一）政府信息公開的含義及法律根據

明確政府信息公開的含義，是確定信息公開的主體、范圍、以及程度的前提。它主要指行政機關在行使國家行政管理職權的過程中，按照法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。廣義上的政府信息不僅僅是公開政府本身的事務，還包括政府收集和掌握的其他信息。

在突發公共衛生事件中，政府對信息進行公開有一定的法律法規依據。2019年新頒布的《政府信息公開條例》中第十九條規定對于涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉的信息，政府應當主動公開;第二十條進一步指出主動公開的信息包含突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況。此外，法律對此也有相關規定，例如《傳染病防治法》規定國家建立傳染病疫情信息公布制度。在《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》規定人民政府衛生行政部門應當及時通報和公布本行政區域內的突發公共衛生事件和傳染病疫情。突發公共衛生事件和傳染病疫情發布內容包括：突發公共衛生事件和傳染病疫情性質、原因；發生地及范圍；發病、傷亡及涉及的人員范圍；處理措施和控制情況；發生地的解除。

通過有關的法律法規規范可以發現，我國對于突發公共衛生事件的應急處理體系雖然建立較為緩慢，很多法律規范是在公共衛生突發事件下催生的，到如今也已建立起從中央到地方各級政府縱向式的法律規范體系，其中的信息公布制度也形成了大致的框架。

（二）隱私權屬性及范圍的新認知

隱私權通常來說是指自然人享有與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權，是我國憲法賦予個人的一項基本人格權。然而，隱私權的具體含義其實是可調整的，在不同環境下，其范圍和屬性也會有所延展。傳統意義上的隱私權被賦予更多的私權屬性，因為該權利的功能是致力于讓個人對自身利益進行保護，例如在私人生活與私人信息領域防止受到他人窺視與侵擾。然而隨著信息數據化步伐的加快，隱私權的范圍和屬性發生了相應的變化，主要表現在：第一，隱私權不受絕對保護，出于公共利益目的，可對其進行限制和克減；第二，隱私的范圍不限于個人想要保密的信息，還包括信息進行整合后能夠識別個人的數據；第三，隱私權不僅可以對抗第三人，還可以防御國家對信息的不當利用和公開。

在如今的突發公共衛生事件中，我們需要把隱私保護問題放在大數據背景下進行討論才能更好保障公民在隱私上所享有的利益。出于管控公共衛生事件，維護社會秩序的目的，政府有時需要對個人信息進行收集和利用，主要是患者的個人信息，然而隨著各類新媒體的介入以及信息渠道的多樣化發展，以及處于突發公共衛生事件下的民眾慌亂恐懼心理，個人信息必然快速廣泛傳播，其中的隱私部分也將面臨被深入挖掘并被非法利用的危險。此時，就需要政府對沖突的利益進行理性衡量，對個人隱私的范圍和屬性以新的視角來界定，對其范圍有較為精確的認識和劃分。

二、突發公共衛生事件中信息公開與隱私權沖突表現

（一）公民知情權與個人隱私權相沖突

在公權利范疇中，知情權指向的對象主要是公民需要了解、獲取的官方信息，權利存在的目的是讓公眾能夠監督公權力的行使，民主地參與政治生活，政府及時有效地公開信息成為其重要的職責活動。

而當突發公共衛生事件發生時，人們對于與事件相關的信息極為渴求，知情權范圍呈現擴大化態勢，政府及時全面地收集信息并公開也顯得尤為重要。在此次的新冠肺炎中，政府發布的防控活動情況以及與疫情相關的信息都成為了大眾關注的焦點，其中也包括患者的疾病情況以及活動軌跡。但作為患者來講，他們不希望自己的個人隱私被公開，甚至出現隱瞞的情況。因為個人隱私部分一旦公開，自己的日常活動不僅會受到限制，還可能會受到偏見和歧視。因此，突發公共衛生事件中代表不同利益的權利之間便產生了沖突。

（二）個人信息知情權與隱私權相沖突

由于利益多元化，國家政府及其部門組織收集信息過程中，難免會與民眾之間自身保護產生一定的矛盾和摩擦。但我們所不能忽視的是，在個人之間，權利沖突也同樣存在。無論是之前非典的爆發還是此次新冠肺炎的出現，都對部分人的生命健康帶來了極大損害，從宏觀角度來看，我們可以將事件下的自然人群體分為兩類，一類是健康群體，另一類是患病或者疑似病例群體。由于健康群體未受到疫情的影響，因此生活狀態與常態下相差不大，但出于自身保護，其對事件情況以及被染上疾病的患者格外關注，知情權在此情況下所指向的客體范圍更有針對性和具體性，甚至產生擴張性。而作為另一方患病或疑似病例的群體，出于認識和解決公共衛生事件的需要以及對其他健康群體的生命保護，個人隱私權有時需要受到一定限制，但這種限制并不是每個患者或疑似病例的人所能接受的，這時沖突就會在兩個群體間產生，直接表現為健康個體的信息知情權和患病或可能患病個體的隱私權相博弈。

三、信息公開與隱私權保護沖突成因

（一）利益沖突為根本原因

利益是指人們通過一定的手段、途徑使自己在物質領域或者精神領域上獲得自己所想所需的事物。在社會中，利益根據異同可大致分為兩種趨勢，一種是當自身利益與其他個人、群體相同或相似時，彼此之間就會產生越來越強烈的吸引力與認同感，這種情況下，主體之間的容納度會相應增加，矛盾和摩擦就會減少。另一種則是不同主體之間利益截然相反，有限的社會資源顯得異常寶貴，人們開始呈現對立狀態，之間不斷產生摩擦和碰撞。權利的存在正是為了賦予權利主體能夠實現和保護自身利益，因此權利沖突的實質就是利益的沖突。

處于突發公共衛生事件的環境中，人們的利益對峙很快就能突顯出來。對于渴望信息公開，積極行使知情權的主體來說，其利益表現在能夠維護自身的生命安全。這類利益主體會想方設法去了解病毒傷害程度以及病毒攜帶者的信息，從而讓自己置身于安全的環境中防止受到感染。政府實則是受這些利益群體的委托，去搜集和公開發布信息。因此真正利益的享有者是這些健康人群。而另一方強調隱私權的主體主要是傳染病患者或者疑似患者，他們的利益則是能夠守住生活中的一片寧靜，不被閑言碎語所煩擾，更不希望受到異樣的眼光，因此極力維護自己的隱私不被泄露。因此，利益追求的多樣性往往會導致當一方知情權得到擴大時，另一方隱私權則相應減少，反之亦然。突發公共衛生事件的特殊性讓這兩種權利此消彼長的關系顯得尤為突出。

（二）相關法律制度不夠完善

法律規定的越明確，人們對于自己的行為以及后果都會有更為精確的認識。但現階段，我國對于突發公共衛生事件中的信息公開制度以及隱私權保護都不夠詳細和完善。

一方面體現在信息公開問題上。雖然2019年新修訂的《政府信息公開條例》對于政府信息公開與否以及范圍、程序都進一步明確規定，但是對公開的信息規定還是稍顯模糊和籠統，在實際操作中，行政機關可以進行自由裁量的空間還是較大。此外，修改的條例中與以往一樣，沒有將突發事件中的信息公開與常態下的信息公開相區別出來，由于突發事件中的政府信息公開缺乏特別規定，因此在條例中只適用于常規信息公開，無法滿足突發公共衛生事件的特殊要求。實際上，我國對于突發事件領域出臺的相關法律和條例較多，尤其是突發公共衛生事件，包括《中華人民共和國食品衛生法》《突發公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》等等。令人遺憾的是，這些法律法規在信息公開這一塊規定的標準不一，對于信息公開的范圍界限是什么，可公布的種類有哪些，公布的主體以及程序如何都沒有具體和統一規定。此外，由于在突發公共衛生事件上缺少系統性和專門性規定，且立法之間存在一定的交叉和競合問題，這就導致在實踐操作中缺乏具體的可操作的工作分配機制，整個工作體系不具有協調統一性，從而在實踐層面上產生許多難題和困惑。

另一方面體現在對隱私權的保護上。雖然我國越來越重視對公民個人隱私的保護，許多的法律法規以及相應的司法解釋也都有規定，但是通常只具備原則性，缺乏系統且明確的規定。我國《民法總則》第一百一十條是關于個人信息保護的規定，實則也是在保障公民的隱私權。但該條款沒有對個人信息和隱私進行具體區分以及明確內涵。《民法典》（草案）同樣對兩者的客體范圍相混淆。就突發公共衛生事件這一范圍而言，我國對于傳染病病毒患者這類群體的隱私權保護明文規定少之又少，對個人隱私的保護首先規定在《傳染病防治法》第十二條，“……疾病預防控制機構、醫療機構不得泄露涉及個人隱私的有關信息、資料”。同樣，該法條對于個人隱私的規定過于簡單，對隱私的范圍沒有明確說明。此外，該法條的適用存在一定的滯后性。隨著信息網絡時代的發展，個人隱私不同于傳統的隱私信息，法律應當對隱私內容做詳細區分，以及泄露的手段和途徑要明文規定。因此，面對突發公共衛生事件的發生，個人隱私的保護力度還是微乎其微，難以尋求法律的強力支撐。

（三）新媒體時代的挑戰和沖擊

隨著互聯網以及科學技術的發展，我國開始步入新媒體時代。所謂的新媒體，實際上是繼廣播、電視等傳統媒體逐步發展起來的一種新的多樣化的媒體形態。如今我們都包圍在手機和網絡等信息暢流的媒體環境中，這也意味著國家在信息管理層面難度越來越大。在傳統的信息時代中，政府信息流程比較單一化，一般是呈現“地方到中央再到地方”的模式，也就是由地方政府收集信息向中央匯報，中央再根據實際情況和需要選擇性地向各級地方政府公布信息，由于這種單線模式下的信息流通是被國家權威機構所獨占，因此信息的公開公布都是可控制的。但是在新媒體時代，網絡技術所支撐的電子政務公開不斷發展和擴大，信息獲取手段和途徑不斷增多，政府對信息管控范圍越來越小。當突發公共衛生事件襲來時，個人信息甚至個人隱私傳播速度和范圍都是意想不到的。公眾輿論在短時間內就能夠形成強大的力量，不再和以前一樣會通過量變緩慢積累，而是極快地由量變發生質變，并形成一個不可逆的過程。一旦政府出現了不作為或者亂作為的態度，公眾不僅知情權容易受到侵犯，隱私權還面臨威脅，在這種情況下矛盾將會一觸即發。因此新媒體時代的到來，對政府的信息收集和公開都帶了新的沖擊和挑戰，人們對于隱私的保護也比以往要顯得更謹慎更警惕，這時信息公開和隱私權的矛盾將不斷升級。

四、協調突發公共衛生事件中信息公開與隱私權保護關系的有關建議

事實上，政府掌握著全社會百分之七八十的信息，擁有著龐大的數據資源，無論是此次的新冠肺炎還是以后可能再次發生的突發公共衛生事件，國家行政機關所要做的是正確合理行使職權，讓信息公開制度不再成為隱私權保護的阻力。筆者認為，協調突發公共衛生事件中信息公開與隱私權保護的關系可以從法律制度和實踐操作上進行改善：

（一）完善相關的法律制度

一是在信息公開方面逐漸完善《條例》以及相關法律法規的規定。公開范圍的大小、詳細程度以及信息公開制度的實施情況可以說主要是由信息公開立法階段的高低決定的。《條例》一直是政府在信息公開問題上重要的法律依據，但由于其僅僅是行政法規，效力層級較低，因此難以發揮其應有的作用和功效。此外，突發公共事件是屬于非常態化的現象，但《條例》沒有將突發公共事件信息公開這一特殊情況單獨涉獵。因此，為了加強《條例》的規范性與實用性，一方面條例本身要提高層級，上升至法律，另一方面要對突發公共事件這一領域的信息公開單獨列出，做到有法可依。

此外，硬生生的法律條文與實際操作是有差距的，如果只有條文規范但缺乏有效的操作規范，也是空談。特別是面臨不同的公共衛生事件，每起疫情的發生緣由、傳染方式，擴散速度、危害后果都不一樣。因此，在《條例》以及《突發事件應對法》等相關法律法規中可以納入關于一些有關特殊情況下信息公開的司法解釋，從而增強法律規范的可實施性，避免法律上一旦出現空白就產生無法可依的情況，也能細化和清晰信息公開范圍及內容。

二是對于隱私權法律法規也要全方位保護。由于隱私權保護的法律規范還存在許多死角，因此何謂隱私權以及隱私權在當今社會中的范圍到底該如何界定仍是存有爭議與疑問，這也導致實踐中政府一面臨問題往往不知所措。在法律規定的問題上，我們可以把目光投向美國進行借鑒和學習。美國在公民隱私權的保護這一問題上做得較為出眾，其不僅提供了充分的法律依據，還同時根據時代發展的特點不斷改進和完善，因此整體上頒布的專門性法律不占少數，例如《信息自由法》《隱私法》《隱私保護法》等等。之后，為了滿足信息時代所帶來的電子隱私通信隱私方面的需求，美國又頒布了《電子通訊隱私法》《電話消費者保護法》《兒童網上隱私保護法》等法律，因此我國也應當抓緊出臺關于保護隱私權的專門性法律。這類專門性法律應當含有的內容不僅要包括一般情況下權利的具體含義、內容，公布、利用的目的和途徑以及侵權責任等等，還要規定特殊情況下隱私權的知曉和利用的具體問題。例如美國頒布的《保護可識別的個人衛生信息隱私的標準》中對受保護的可識別的個人衛生信息進行了具體的規定，其中包括定義、具體內容，并對其進行詳細的分類以及采取不同的保護和限制辦法。這樣一來，在面對突發公共衛生事件時，政府就能根據法律規定衡量自己的行為，做到有法可依，對患者或疑似患者群體的隱私范圍更加明確，從而合理劃分利用和公布隱私的界限，減少侵權的可能性。

（二）信息公布要建立在科學基礎之上

法律的實施必須與科學緊密結合。不同于常態下的信息公開，在突發公共衛生事件中，政府信息公開不僅僅是維護公民的知情權，監督政府的行政工作，在大眾生命健康面臨危險的形勢下，還要讓大家對疫情的屬性和特征有個全面認知，懂得如何科學防范從而維護自身安全，因此公開的內容往往涉獵到衛生領域，具有專業性。在此情況下，政府信息公開要做到有效性、針對性，就首先要建立在科學分析和研究之上。例如在此次發生的新冠病毒感染的肺炎中，各地政府面對新型疫情的爆發，開始公布的內容是疑似或確診病例發病時間、收治信息等基本情況，后來展開科學研究，進行醫學調查后發現該病毒是一種新型病毒，具有人傳人的危險，傳播途徑較多，且病毒潛伏期時間較長，隨著患病人數的爆發，有的政府開始根據本地疫情發展情況開始公布確診病例入院前的行動軌跡，有的還包括活動過的小區和場所，以及居住的具體地點。這些信息格外詳細，以至于涉及到了個人隱私，但是發布這些詳細信息是特殊之舉，不僅有助于密切接觸者進行自我觀察，及時就醫，還能通過發布的確診病例感染路徑分析便于群眾加強防護。而這一切的信息公開決定是在確定傳染源和傳播途徑，以及醫治手段和方式情況下所決定的。因此，法律的實施必須與科學相聯系，如果缺乏流行病學調查以及科學專業的研究，那么就無法判斷信息公開的內容和程度應當如何，公開個人隱私是否必要，這樣一來政府公開的信息也就等于無的放矢，不僅不能有效控制病情，還可能侵犯公民的隱私權，引起公民的強烈不滿，喪失公信力。

（三）信息公開要遵循可區分性

每件突發公共衛生事件都會有不同的性質和嚴重性，在此過程中信息公開的程度也應有所差別。那么，如何根據不同衛生事件的屬性和嚴重程度來決定信息公開與個人隱私保護的合理界限，筆者認為有“兩大可區分性”標準需要遵循：一是公開內容的可區分性，二是公開范圍的可區分性。

內容的可區分性是指，政府對個人信息尤其是隱私部分要做到必要的信息可以或者應當公開，不必要的信息盡量不公開。判斷是否必要的標準則是信息公開所能實現的公共利益大于個人利益。無論是2003年的非典事件還是此次的新冠病毒，社會危害性都極大，屬于重度傳染病。因此個人隱私在一定程度上要讓位于公共利益，政府需要掌握特定群體的來往路線、居住地以及接觸史并且公開，但是對于無關疫情的個人信息和隱私，例如居住小區的門牌號、電話號碼、工作單位以及職務都應該進行保護，以免給當事人帶來一定的困擾。因此政府面對大量的信息涌現，應當對信息進行篩選和區分，摒除無關緊要的內容，只公布能夠有助于公共利益實現的信息，這樣將會大大減少對個人隱私進行侵犯的可能性。

此外，公開范圍的可區分性是指信息公開的地域范圍要根據突發公共衛生事件的等級大小來確定。通常來講，突發公共衛生事件可以分為一般、較大、重大和特別重大四個等級。等級的劃分意味著每個事件的社會危害程度、傳播速度、影響范圍等因素都不一樣。因此，信息公開的地域范圍可以和事件的等級程度形成正比。對于一般性的公共衛生事件，由于事態比較簡單，僅僅影響到的是某一小轄區范圍的生命、財產安全，此時政府就無需公布過于詳細的個人信息。如果突發的傳染病疫情明顯重大，波及到較大的地域范圍，橫跨省市且一時難以控制，那么就需要在相應地域范圍內公布具體詳盡的信息讓全社會提高警惕。

（四）建立信息集中管理模式

政府信息公開是解決突發公共衛生事件的重要一環，各地政府都應該在信息收集與管理問題上統籌協作，防止因某個政府及其工作人員的不作為或者疏忽，將不必要或者應極度保密的信息泄露，最后一發不可收拾，個人隱私也因此曝光在大眾面前。《國家突發公共衛生事件應急預案》建立了疫情從中央到地方的分級屬地管理機制，但是在橫向上對各級省市政府之間、同級政府各部門之間以及政府與社會之間都沒有進行規定。在這方面，美國有著較為豐富的經驗。美國在聯邦、州以及縣分別設有相應的應急處置機構，負責應對、協調各種突發事件，聯系新聞媒體，發布有關突發事件的各方面信息。

應對疫情，信息的收集和管理應當多方配合，統籌領導，集中管理。行政機關需要建設系統化的信息數據平臺，避免信息數據來源不同的情況下，各方喪失協調性，引發混亂，產生矛盾，導致信息泄露并傳播。尤其是在互聯網信息時代，謠言與事實并存的局面屢見不鮮，如果能夠建立信息集中管理中心，不僅能夠在公共衛生事件中分配物流，疏導區域交通，還能發揮信息對救助工作的有效性和實用性。具體到個人隱私方面，如果病情確診患者擔心自己信息公開后會受到偏見和歧視而不同意公開信息，在信息匯總集中管理模式的建立下，可以通過科學技術的運用進行精準定位而無需泄露個人隱私。

（五）明確信息公開的主體及責任

在信息公開問題上，在新冠肺炎疫情中也出現了某些不可取的行為。由于武漢是疫情感染的重災區，因此很多地方政府部門對從武漢前來或者有武漢接觸史的人員展開排查、統計。由于監管不力，一些公民的姓名、電話號碼都被工作人員外泄到網絡媒體上，從而給這些公民帶來二次傷害。這種做法顯然是不合法的，我們應當明確個人信息使用和公開的主體，并課以相關責任。

《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》對個人信息收集使用主體都有規定，例如《傳染病防治法》有規定：“傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。”為了加強對信息安全的監管，個人信息使用和公開的主體應當僅限于法律法規授權的機構，其他任何個人以及單位都不得在未經當事人同意的情況下收集和使用個人信息。

此外，有權必有責，在明確信息公開的主體后，還要建立信息公開崗位責任制，將責任落實到每個公開主體上，對每位工作人員的任職資格、職務要求以及責任承擔都要進行明確規定，盡量精確到每一個信息管理環節，包括預警信息收集環節，突發事件發生后應對辦法和措施信息公開環節，突發事件解決后的善后處理環節。特別是收集和掌握涉及個人信息及隱私的政府部門，要對信息的安全性負責，只有精確定位到具體責任，才能讓相關工作人員樹立起責任意識，做好本職工作。

結語

從非典到新冠病毒，我國政府信息公開制度正是在這些非常態事件的催化下不斷發展完善，但信息公開還面臨著很多的難題，尤其是在緊急情況下需要思考如何對公共利益和個人隱私權保護之間進行取舍衡量。個人的基本權利并非沒有邊界，在重大的公共利益面前，需要進行一定的退讓，畢竟公共利益的實現也意味著個人利益在其他方面的實現。然而，權利的限制和克減也要遵守法律規定，守住法治底線，面對這些棘手的問題，政府應當有效實施應急管理工作，結合各種因素做出理性判斷，在信息公開方面不斷總結經驗和教訓，做到合理化與科學化，從而將法治這一城墻越筑越好。●