“制造流動”：鄉鎮干部人事激勵的一個新解釋框架

楊 華

(武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072)

1 問題提出與解釋路徑

鄉鎮處在政府序列的最低層級，有級別低、崗位少、權力小、資源稀缺等特點。但是鄉鎮承接了上級黨委政府及業務部門的大量治理任務，這就容易造成縣鄉“責權利”層級不匹配問題[1]。若鄉鎮完全按照機構、編制和崗位的設置來運行，根本無法有效完成上級交辦的任務，因而必須對現有的人力、物力、財力、政策、機構等資源進行最大化利用，通過機制創新對現有體制資源進行重新整合，實現人與事務、體制資源與社會需求的最佳結合。在各項資源稀缺的條件下，工作人員成為鄉鎮最重要的治理資源[2]。鄉鎮只有對工作人員進行充分調動和合理配置，才能實現政策落地和有效治理。調動鄉鎮工作人員的積極性，對鄉鎮工作人員給予恰當激勵，是問題解決的關鍵。

在調研中接受訪談的鄉鎮黨委書記普遍聲稱，對鄉鎮工作人員的激勵無非有三種渠道：一是政治激勵，給予提拔重用；二是經濟激勵，給予物質刺激；三是感情激勵，給予情感關懷。黨的十八大以后，鄉鎮物質福利刺激受到控制，這方面的激勵手段減少。感情激勵與鄉鎮領導個性稟賦和魅力有關系，無法長久持續，更難以制度化。政治激勵是黨政機關最主要的激勵措施，幾乎沒有不想被提拔重用的干部，往上流動是對鄉鎮干部的最大激勵。但受限于級別低、職數少等問題，鄉鎮干部的出口小，晉升提拔機會少，干部擠壓比較嚴重，流動性弱。盡管如此，調查發現，各地鄉鎮治理較為有活力，能夠較好地完成上級黨委政府和部門下達的任務，推動轄區的有效治理。這表明鄉鎮工作人員的人力資源在一定程度上被調動起來了，但這是怎么做到的，其內在的機制機理是什么？

1.1 既有研究路徑：貢獻及不足

既有對鄉鎮干部人事激勵及其機制的總結和研究主要有三種路徑，分別是“晉升錦標賽”路徑、“政治問責”路徑和“自主性擴張”路徑。錦標賽路徑將鄉鎮之間的政治晉升競爭視為錦標賽[3]，主導賽事的是縣委縣政府，由其設定競爭的目標、規則和評價體系，并依照賽事結果進行評價，對排名靠前或進步顯著的鄉鎮給予表彰，而對沒有達到目標或名次后退明顯的鄉鎮進行懲戒[4]。錦標賽的獎懲主要是政治激勵，同時會伴隨經濟激勵[5]。錦標賽的政治激勵對于鄉鎮及其主要領導來說非常重要，關涉鄉鎮主要領導在晉升競爭中的成敗。因此，鄉鎮主要領導會調動轄區主要資源集中到完成錦標賽的目標上來[6]。錦標賽目標體系中占主要分值的項目被設定為鄉鎮的“中心工作”[7]。錦標賽模式激勵各鄉鎮調動資源朝著最優目標前進，競相攀峰登頂，一般來說各鄉鎮都能夠達到和超過預定的目標，只是排名有先后[8]。因此，錦標賽模式主要是激勵沖在最前面的鄉鎮或是進步速度快的鄉鎮，它是一種正向激勵機制。同時，錦標賽模式屬于包干制，它將任務包干給鄉鎮，重結果管理而輕過程監控，鄉鎮有較大的任務執行的決定權和剩余索取權[9]。擁有自主決定權和剩余索取權本身蘊含激勵作用，鄉鎮自主權越大激勵越大[10]。

“政治問責”路徑聚焦于政治問責對鄉鎮干部和基層治理的影響。政治問責屬于典型的負向激勵[11]，其預設是基層干部擔心被問責，影響政治前途，因而在開展工作過程中就會端正態度、恪盡職守、遵守法紀、著力推動工作[12]。政治問責原本屬于最后的救濟手段，是沒有達到目標或在工作中出了問題后進行追責的一種激勵措施。但在上級黨委政府及其業務部門下達給鄉鎮的任務越來越多、要求越來越高，而縣級對鄉鎮的激勵措施又明顯不足的情況下，縣里就希望通過加大政治問責的力度來推動鄉鎮工作。這樣，政治問責就從事后救濟走上了前臺，變成了前置激勵，嵌入治理工作過程之中，加強了政策執行過程、細節和軌跡的管控[13]。政治問責嵌入治理過程帶來兩個方面的結果，一方面是強化了鄉鎮推動工作的力度，使上級的政策和任務更好地得到貫徹落實，實現了上級黨委政府及其業務部門的意志[14]。另一方面是政治問責被認為是行之有效的激勵措施，也容易造成被泛化和濫用[15]，甚至在問責上層層加碼[16]，導致鄉鎮干部憚于問責而發展出各種避責行為[17]，滋生痕跡主義[18]和形式主義[19]。

“自主性擴張”路徑考察的是在缺乏正式的激勵手段和政策工具的前提下，鄉鎮會主動設置激勵方式，把激勵嵌入工作之中以激發工作人員的積極性和自主性。自主性激勵有兩種方式，一種是設置隱性層級的方式。縣鄉對“實職”與“虛職”、“大鎮”與“小鎮”、“大部門”與“小部門”、“關鍵崗位”與“普通崗位”間的差異化設置，為基層干部的晉升、物質和情感激勵創造隱性層級，增加更多晉升流動的機會[20]。增加管理人員也是一種增設隱性層級的激勵方式。鄉鎮領導在難以向上拉升縱向權力空間時，通過給科室雇傭更多的編外用工，就可以從橫向上拓寬科室自主用人、用權的空間，從而增加了科室領導的權力、收入和象征資本[21]。另一種是調整工作機制的方式。一些地方在鄉鎮以下設置管理區，稱之為片區、黨總支、黨建示范區等，每個管理區有四五個專職干部，包干管理數個行政村[22]。管理區只負責行政村的治理和群眾工作，不負責上級部門的行政事務，如填表、接待、檔案整理等，工作較為單純，不會陷入具體的事務主義。管理人員在管理區有執行政策、財務、遴選治理事務、處理矛盾糾紛等自主決定權。一些鄉鎮規定只有擔任過管理區一把手的鄉鎮干部才有資格提拔為副科級干部[23]。這種工作機制也起到了自主激勵鄉鎮工作人員的作用。

既有對鄉鎮激勵機制的研究已經相當全面，研究成果也非常豐富，但也存在一些不足之處。比如，“晉升錦標賽”路徑主要探討的是對鄉鎮主要領導的激勵機制及其效果，而沒有涉及對副科級和普通干部的激勵；“政治問責”路徑過于關注對負向、正式的激勵機制及其政治社會后果，而對正向的、非正式的激勵機制未有觸及。“自主性擴張”路徑雖然轉向對非正式的、針對普通干部的正向激勵機制的討論，但是未能深入、全面和專門研究，只是在涉及相關治理現象如管理區、鄉鎮干部更替等方面的討論時，對該激勵機制有所涉及。

1.2 “制造流動”：一個新解釋框架

“制造流動”是本文的核心概念和分析框架，流動是晉升流動的簡稱。晉升流動是對鄉鎮干部最大的政治激勵，但是鄉鎮正式的流動空間非常狹窄，給予普通干部流動的機會就更小，流動的層級也更少。

在鄉鎮正式流動空間中，共有5個層級，分別是科員、中層副職(副股級)、中層正職(正股級)、副科級和正科級。如果每三年向上流動一個層級，從參加工作到鄉鎮正科級干部需要12年時間，其余工作時間如果停滯不流動，就難以對他們進行有效激勵。從崗位數來講，鄉鎮的站辦所等中層單位一般在15到25個左右，取中間值20計算，一個鄉鎮的中層副職和中層正職崗位分別是20個，中層崗位最多也就是40個。副科級干部包括實職和虛職，一個鄉鎮是15個左右，正科級干部人數是3到4個的樣子。中西部普通鄉鎮的在編工作人員，一般在八九十人到150人不等，而鄉鎮中層副職以上的崗位最多不到60個，那么余下數十個人如何安置和調動是一個問題。所以，在正式層級數和崗位職數都較少的情況下，干部流動次數少，流動的速率低，在政治上難以起到激勵效果。

在正式激勵措施有限的情況下，為了實現對鄉鎮干部的政治激勵，鄉鎮在工作和治理實踐中通過創新工作機制，制造了諸多非正式向上流動的空間和機制，形成了相對穩定的階序流動形式，以增加干部的流動次數和流動頻率，延長干部的流動時間。我們把這種在實踐中形成的非正式的激勵機制，稱之為“制造流動”。

“制造流動”的激勵機制主要有以下階序流動：(1)層級階序流動。設置隱性的細分層級[24]和治域階序[25]的機制，增加了鄉鎮內部從普通科員到正科級干部之間的等級序列，每進一階都是干部職業生涯的進步，都可以起到較強的激勵效果。層級階序越多，意味著鄉鎮工作人員的進步空間越大，對他們的激勵就可能越大、越可持續。(2)崗位階序流動。對現有的和鄉鎮自己創設的崗位進行層級細分，不同層級的崗位擁有不同的待遇和地位。那么，占據這些崗位、職位的工作人員就會得到相應的權力、利益、象征資本等資源，崗位越重要，獲得的資源就越多。崗位階序的流動對事業編、編外用工等人員有較為顯著的激勵效果，因為正式制度并沒有給這部分工作人員留下崗位、職位的進階空間。(3)地位階序流動。層級、崗位的階序流動必然帶來地位的流動，在基層實踐中也有地位流動并非由層級、崗位階序流動所帶來的情況，如領導的重視可能會給工作人員帶來政治地位的提升。(4)自主權階序流動。鄉鎮工作人員或工作團隊在執行政策、設置治理議程、財務、評價、用人等方面的自主權越大，對他們的激勵也就越大。那么，從自主權較小到自主權較大的轉變，也意味著工作人員的階序流動。(5)價值階序流動。營造良好的工作氛圍，工作人員在其中可以得到成長，或者做自己喜歡及擅長的事情所帶來工作上的愉悅感，抑或在創造性開展工作過程中獲得成就感、滿足感，這些都可以激發工作人員自我價值的實現。

通過“制造流動”讓干部流動起來，使正式條件下停止流動的干部仍有晉升流動、提拔重用的體驗；讓正式條件下流動慢的干部有增加流動速率的希望和期待，從而最大限度地調動鄉鎮干部的積極性，合理配置干部的人力資源。本文在吸收既有研究成果的基礎上，沿著“自主性擴張”路徑，以“制造流動”為分析框架，通過對鄉鎮促進干部流動、激勵工作人員的非正式機制和措施進行調查研究，討論鄉鎮如何激發普通干部的積極性、自主性和內在動力，推動鄉鎮工作落實落地和基層有效治理。

2 制造崗位空缺的機制

制造空缺是使干部流動起來的重要方式。在職務與職級并行真正實行之前，干部的級別是與職務掛鉤的，只有占據了某個職務才能晉升到某個級別。如普通干部只有提升為鄉鎮中層正職才能享受正股級待遇；只有從中層正職提拔為班子成員，才能被稱為副科級干部。而職務一般又與相應的崗位聯系在一起才是實職干部。這樣，鄉鎮要想在職務和級別上提拔重用本鄉鎮干部就需要有崗位空缺。有空缺才能使干部填補進來，進而拉動其他低級別干部向上流動。

在鄉鎮，崗位出現空缺的方式有多種，比如干部退休或退居二線，但這種方式較為被動，如果干部普遍年輕化則等待時間較長。還如干部被免職或升職，但這些都是上級黨委政府做出的決定，鄉鎮難以左右。再如增加中層崗位和班子成員職數，但這是縣編辦的工作，而且控制得非常嚴格，這也不在鄉鎮的把控范圍。在人事激勵上，鄉鎮一般不會干等職位空缺，而是會刻意制造崗位空缺，給本單位干部創造提拔晉升的機會和期待，給予他們正向政治激勵。鄉鎮制造的崗位空缺有三種形式，分別是實質空缺、虛擬空缺和增設中層崗位。

2.1 推動干部外流，制造實質空缺

首先需要把股級干部往上推。在鄉鎮，從股級升任副科級干部，進入黨政班子才算是進入了領導干部行列。股級干部的晉升有兩種渠道，一是當本鄉鎮班子成員中的副職有升任或調任其他單位時，留下了副科級崗位空缺，由本鄉鎮的中層正職填補進去。二是當其他單位出現副科級崗位空缺時，本鄉鎮的中層正職能夠填補進去而獲得晉升。這兩種渠道都能夠令本單位中層正職出現空缺，需要中層副職或科員去填補，從而帶動干部的向上流動。

其次是將副科級干部推出去。鄉鎮副科級干部的流動一般是往外流動到更重要的單位或副科級崗位，或者晉升為正科級干部而調任其他單位，從而為本單位留下副科級崗位的空缺，然后再由本單位的中層正職去填補。這兩種將干部推出去的方式，除了干部個人的努力和運作之外，有很多是鄉鎮黨委書記使力制造的結果，為的就是制造本單位崗位的空缺。鄉鎮黨委書記不僅需要將副科級、正股級干部推到其他單位任職，而且需要在本單位副科級崗位出現空缺時能夠防止外派干部進來，以讓本鄉鎮的中層干部填充進去。這樣才能真正制造崗位空缺和促進干部流動。

再次是鼓勵借調或往上考。當上級或其他黨政部門提出向鄉鎮借調的要求時，鄉鎮會把年輕干部和有晉升期望的中層正職推送出去，給他們提供更好的發展平臺。同時也鼓勵中層正職或副科級干部通過公務員或其他方式考入省市更好的單位或更高級別的崗位。這樣既將干部推送出去，也給本單位留下一些崗位空缺。

2.2 建設事業平臺，創造虛擬空缺

年輕干部的成長除了崗位和級別的晉升之外，其實更重要的是要創造平臺和機會給他們成長，增加各方面的本領和能力。在一定程度上，年輕干部工作經驗和本領的成長是對他們最大的激勵，也是他們晉升到更高崗位上的基礎。鄉鎮在這方面要做的是給年輕干部營造一個干事創業的氛圍。

一方面，班子成員要團結，要心往一處想、力往一處使，共同把鄉鎮的事情做好、將上級交代的任務完成，而不是勾心斗角、利益熏心。還要建設好團結的村級班子，使村兩委能夠很好地完成鄉鎮交辦的事情，使小事不出組、大事不出村。這樣，鄉鎮的各項事業都會做得相對較好，上級考核鄉鎮各項指標的分數也會相對較高。鄉鎮給縣里的印象就會較好，鄉鎮主要領導就更能得到縣級領導的肯定，他們在縣域政治中就有地位，他們推薦的干部也就更容易獲得縣級主要領導的認可。這樣就會加速鄉鎮干部的流動速度。優秀且有抱負的年輕干部就愿意到這樣的鄉鎮來工作。我們調查的中部省份某鎮，近四五年來有七八位班子成員提拔到其他鄉鎮擔任鎮長或黨委書記。該鎮被認為是出干部的地方，縣里提拔的副科級干部都樂意到該鎮任職。

另一方面，要為年輕干部的成長創造條件。鄉鎮干部是綜合性干部，年輕干部既要在辦公室里培養材料寫作、綜合協調、接待服務、政策理解等能力，又要有深入農村、聯系群眾、做群眾工作、處理復雜問題等方面的本領。許多鄉鎮將工作機制與人才培養機制結合起來，讓年輕干部在具體治理實踐中得到成長。一個鄉鎮干事創業的氛圍越好，年輕干部在其中的成長就越快，往外流動的干部也就越多，該鄉鎮干部流動的速度就越快，從而激勵干部干事創業的信心和決心，鄉鎮工作也就做得更好。

2.3 增設中層崗位，激勵中堅干部

在鄉鎮，工作崗位主要有三大類：一類是領導崗位，占據這些崗位的人是由正副科級干部組成的鄉鎮黨政班子成員；二類是中層崗位，這些崗位上的人被稱為鄉鎮中層干部，包括中層副職和中層正職，他們屬于股級干部，有個別享受副科級待遇；三類是普通崗位，崗位上工作人員為鄉鎮普通干部，其中公務員為科員，事業編為普通辦事員。

不同崗位有不同的級別、地位和待遇，由普通崗位向中層、領導崗位躍升屬于提拔重用，具有較強的正向激勵效應。中層崗位、領導職數越多，激勵的范圍就越廣。但是在“三定”方案中，各崗位、職數都已確定，鄉鎮不能隨意增加領導職數和正式中層崗位數量。鄉鎮通行的操作是通過增設鄉鎮內部認可的中層崗位，讓更多的普通干部有機會晉升為中層干部，從而擴大了鄉鎮干部的激勵范圍。

站在鄉鎮主要領導推動工作的角度，最需要調動的是“老鄉鎮”的積極性及其資源。這些人在一個鄉鎮待了十幾年甚至數十年，有經驗、有人脈,也不乏工作能力，是基層治理中的中堅干部。但是這些人要么多數是事業編，本身沒有上升的空間，要么是過了提拔年齡的公務員，他們對晉升不抱期待。因此，部分人對工作沒有多大的干勁，在工作中秉持只要“不出事”“差不多”就行的原則。所以，“老鄉鎮”是最需要調動、同時也是最難調動的一類人。

從鄉鎮的經驗來看，對他們積極性調動最有力的措施是將他們安排在中層正職的崗位上。一方面，中層正職崗位是除班子成員之外最重要的崗位，是主導一方面工作的領導，掌握一定的權力和資源。一些重要站辦所的一把手有較高的地位和話語權，他們也較一般的干部更容易接近主要領導。另一方面，將“老鄉鎮”安排在站辦所一把手的崗位上，體現了鄉鎮主要領導對他們的重視。在體制內，“領導重視”對下級來說是非常重要的激勵，至少說明“領導看得起”。既然領導看得起，就要將領導安排的事情辦好。再一方面，大量事業編的鄉鎮干部期待就是獲得中層正職的職位，那么將他們安排為中層正職，也就實現了他們的預期，自然對他們是最有效的激勵。

然而，鄉鎮的中層正職崗位畢竟有限，而“老鄉鎮”相對較多，那么要盡可能地調動他們的積極性就需要更多的站辦所。新一輪的鄉鎮機構改革后，不僅鄉鎮的站辦所減少，而且還要求它們的一把手必須是公務員編制，這就阻擋了鄉鎮主要領導對“老鄉鎮”尤其是事業編“老鄉鎮”的調動。鄉鎮在這種情形下，依然還有運作的空間，那就是自主設置中層崗位。從調查來看，各地鄉鎮設置中層崗位的措施主要有以下幾個方面。

一是設立內設機構。以完成上級某項長期性的重要任務為名，設立常設性的站辦所，由“老鄉鎮”來充任這些站辦所的一把手。比如北京地區大氣治理很重要，鄉鎮就設立大氣辦，讓得力的“老鄉鎮”做大氣辦主任，再招聘兩三個編外用工。環境辦、治超辦、河長辦等都是如此。這些機構在“三定”方案之外，其一把手也沒有得到縣區組織部門的認可。甚至有的一把手不是公務員或事業編，而是屬于工勤編制，根本沒有級別。有的一把手雖然是公務員或是事業編，但是其級別并沒有升到正股級。但鄉鎮認可這些一把手為中層正職，享受鄉鎮相關的政治和經濟待遇。新一輪鄉鎮機構改革要求限制和規范鄉鎮自設機構，如確有必要設立須報備編辦，但估計該規定很難在鄉鎮執行。

二是設立臨時機構。鄉鎮還會根據某一階段的中心工作或重點工作，設立一些臨時性的辦公室或指揮中心，如某村落拆遷指揮中心、某工程落地指揮中心、某高速公路建設協調辦、某企業落地協調辦等。在我們調查的邵陽某城關鎮，根據區縣條線重點工作，設立了與之對接的“重點線”機構，每個重點線的工作都有一個指揮辦公室。辦公室主任由最能夠勝任該任務的“老鄉鎮”擔任。這些重點工作越多，設立的臨時機構就越多，也就能夠安置更多的“老鄉鎮”，給他們“提拔重用”成為中層領導的機會，也更好地使他們人盡其才。設立臨時機構的好處是一個事情完成臨時機構就解散，新來一個事情再設立相關機構。

三是設立管理片區。在鄉鎮與行政村之間設立管理片區，管理片區一般管理5到10個不等的行政村，每個管理區有書記、區長、副區長、普通成員等5個左右的包片成員。書記、區長享受中層正職待遇，副區長享受中層副職待遇。一個鄉鎮如有20個行政村，可以設置3到5個片區，在片區內每個包片成員明確包一到兩個行政村，負責該行政村的常規事務，遇到需要攻堅的事務時，所有片區成員有責任一起上。片區書記一般由經驗老道的“老鄉鎮”充任，區長可以是“老鄉鎮”，也可以是鄉鎮安排下來鍛煉的年輕干部，副區長和普通成員既可以是年輕干部，也可以是有經驗的干部。有些鄉鎮還特別規定，在片區擔任過副職及以上職務的經歷是晉升鄉鎮班子成員的必要條件，這給片區正副職增加了“光環”和分量，一些年輕干部主動下沉到片區工作，并競爭區長、副區長的職務。

3 設置隱性層級的機制

鄉鎮級別低，職務的層級少。真正的級別也就是科員、中層副職、中層正職、副科級和正科級5個級別。在理論上，如果一個干部每3年正常升一級，從科員到正科的時間并不是很長。但是在實踐中，絕大多數鄉鎮干部無法晉升到科級干部行列。在這種情況下，如果一個干部到了一定的年齡，自覺觸及了“天花板”，無法從中層正職晉升到副科級干部，或從副科級無法晉升到正科級干部，他們就可能做一天和尚撞一天鐘，鄉鎮主要領導就難以調動他們的積極性。但是在鄉鎮，這批到了中層正職或副科級干部的鄉鎮領導，又是鄉鎮的“中堅”力量，他們有豐富的工作經驗和較好的人脈關系。通過調動他們可以很好地盤活鄉鎮人力資源，或者至少他們不會成為工作有序開展的阻力。于是，在鄉鎮的實踐中制造了大量的隱性層級，并通過干部在隱性層級中的階序流動來激活干部人事。

3.1 設置鄉鎮站辦所之間的隱性層級

站辦所可以分為內設機構和垂直機構兩種，前者是鄉鎮的直屬部門，其領導和成員都是鄉鎮的編制，后者屬于縣直部門的派出機構，其站辦所領導一般由上級部門任命，工作人員的編制控制在上級部門。這里所謂的隱性層級指的是鄉鎮內設的站辦所之間的隱性等級劃分。隱性層級的劃分由以下因素綜合構成：

一是離鄉鎮主要領導遠近，如鄉鎮黨政綜合辦離鄉鎮黨委書記、鎮長最近，且是直接服務于他們的機構。又如新成立的黨建辦，是由黨委副書記主管、組織委員分管的辦公室，直接業務是鄉鎮的干部人事和黨建工作。在這些機構工作的鄉鎮干部能夠很便捷地接觸鄉鎮主要領導，他們的工作更容易被鄉鎮主要領導看到，也容易影響主要領導的意志。而過去的環境辦、水利站就遠離鄉鎮的主要領導，其工作人員的工作很難進入主要領導的視線。所以，綜合辦、黨建辦的地位往往高于環境辦和水利站。

二是工作的重要性程度，有些機構的工作一直是重要工作，如黨建綜合辦、綜治信訪維穩辦的工作；有些機構的工作則是常規性的，如民政工作；有些機構的工作則某一長段時間內是重要性的工作，如計生辦的工作在放開二胎之前都是鄉鎮的重要工作，還如現在重視環境保護，那么環境辦的工作就被領導重視起來了，又如在許多地方鄉鎮都建立了“河長制”，那么河長辦的工作就相當重要。在北京郊區，大氣治理是重要且長期的工作，那么“大氣辦”就顯得尤為重要。相對于承擔重要工作的機構，一般的站辦所在鄉鎮的地位就顯得相對較低。

三是領導個人關注的工作，這與鄉鎮主要領導個人的施政理念相關。主要領導個人關心的工作被哪個站辦所承擔，領導就會將自身注意力、鄉鎮最主要的資源等投放到該部門，給該部門增加財政預算和工作人員，那么該站辦所就會成為重要的部門。

通過上述綜合因素，在鄉鎮運行的實踐中就可以對站辦所進行等級層次的排序，哪些站辦所最重要，哪些次之，哪些最次。之所以如此，與鄉鎮主要領導所掌握的權力和資源有關。與鄉鎮主要領導越接近，就越可能接近這些權力和資源。鄉鎮領導重視和關注的工作與鄉鎮主要領導的政績、意志相關，能夠為主要領導分憂解難的鄉鎮干部，自然較為容易分享他們的權力和資源。

那么，對于普通工作人員來說，從不太重要的站辦所調任到相對重要或最重要的站辦所工作屬于向上流動，是正向激勵。對于中層副職來說，從重要的站辦所副職調任到不太重要的站辦所任正職是晉升流動，而中層正職從水利站站長轉任黨建辦主任、再轉任綜合辦主任，雖然級別本并沒有變但崗位變重要了，因而屬于重用。

3.2 增加站辦所內部的隱性層級

隨著上級黨委政府及業務部門下達的任務增多、要求提高，鄉鎮各站辦所的工作量顯著增加，對人力、物力、財力的投入也提出了新的要求。但是，鄉鎮的公務員和事業編的編制數被鎖定，不能隨便進人；縣編辦為了保證鄉鎮工作人員年齡、梯隊結構的合理性，在鄉鎮有空編的情況下也不給鄉鎮進足夠的人員。因此，在這種情況下，鄉鎮無法通過增加在編人員來應對新增工作量，便另辟蹊徑，在自支財政基礎上招聘大量編外人員充實鄉鎮工作人員隊伍。這些人員被分配到各站辦所，工作量大、鄉鎮領導重視的站辦被分配的人員就多，比如土地辦、網格辦等。筆者調查的某鄉鎮網格辦原來只有3個人，主任由綜治辦主任兼任，兩名工作人員都是編外用工。所有工作由主任與工作人員一起做。隨后主任向鄉鎮又要來4名編外用工，這樣網格辦工作人員就增加到了7人。

工作人員增加后就可以在站辦所內部設置隱性層級。一方面，人員的增加在站辦所一把手與工作人員之間形成了領導與下屬的權力等級關系，主任作為領導的地位凸顯出來了。一把手可指揮的人多了，他用人用權的自主性增加了，下屬之間也容易形成針對領導注意力的競爭；干活的人多了，具體的工作就可以交給下面的人去辦，將一把手從具體事務中解放出來，做領導該做的決策、指揮、群眾工作等更重要的事情。

另一方面，在工作人員中間可再增設層級，比如在上述網格辦6個編外用工中，主任從他們中選出兩個積極分子分別擔任副主任，每個副主任帶領兩名編外用工各負責一攤子事情。這樣，站辦所內部管理層級就由“成員—主任”兩級，變成了“成員—副主任—主任”三級，不僅提升了分工協作程度和工作的推動力度，而且編外用工不僅可以擔任中層副職，還負責一方面工作、領導幾個人，起到了對編外用工的激勵。

3.3 設置副科級崗位之間的隱性層級

在大部分鄉鎮，黨委書記、鄉鎮長、人大主席三人是正科級干部，其他班子成員一般是副科級干部。在有的地方鄉鎮黨委副書記兼任政協主任，其級別亦可能是正科級。

在副科級的班子成員中，他們的地位并不是同等的，一般黨口的干部地位相對較高，從高到低分別是副書記、紀委書記、組織委員、宣傳委員，其后是黨委委員、副鎮長(有的地方稱常務副鎮長)，然后是武裝部長，最后才是兩位普通的副鎮長。武裝部長是黨口干部，但在不同鄉鎮有不同排位，有的鄉鎮排在常務副鎮長之前，有的鄉鎮則排其后，與鄉鎮的習慣有關系，也與充任該職位的班子成員的資歷有關系。排在最后一位的班子成員一般是剛從中層正職晉升的副鎮長。

在上述七八位班子副職崗位中，每一個排位都是一個隱性等級。如果按照正常的晉升時序，每向上晉升一步都需要3年左右的時間。那么，一個剛榮任副鎮長的干部，要晉升到鎮長職位需要爬9個等級、長達27年；即便中間諸如普通副鎮長之間、組織委員和宣傳委員之間、常務副鎮長與武裝部長之間等級不明顯，去掉3個等級，也還要登6個等級、花18年時間。加上在晉升副科級之前所熬的年限，一個普通鄉鎮干部要逐級往上升，升到鄉鎮長或副書記，普遍都到了40多歲的年齡。

除了班子副職之間有隱性的等級之外，虛職與實職之間也存在等級。比如同樣是副科級干部，有副科級領導與副科級非領導之分，前者是鄉鎮的班子成員，后者是副主任科員，并不一定進班子。還有如享受副科級待遇的干部，如部分鄉鎮紀委副書記、團委書記或婦聯主席等職務，擔任者享受副科級待遇，也不進入鄉鎮班子序列。而有的非領導職務可能進入班子而分管一方面工作，比如北京郊縣的鄉鎮級別是正處級，由于班子中領導職數有限，有些干部雖然晉升為副處級領導，但是沒有具體的職位，稱為“副處級非領導”，他們一般是享受副處級待遇或是副處級調研員。

調查了解到，鄉鎮班子成員之間的等級之別很大程度上與干部的任職資歷有關。而與所分工的工作重要程度無關。有些資歷淺、排位靠后的副鎮長可能分管一些重要的、容易被一票否決的工作。而有些排位靠前、資歷深的黨口干部，可能分管一些較輕、較虛的工作。在通常情況下，班子成員越往等級之上走，地位就越高，資歷越深，在單位的分量就越重，也越有可能升任到更重要的崗位、更好的單位，或更高的級別。所以班子成員也很在乎隱性層級的流動。當然，很多晉升可能超越多個隱性層級，直接由排位最靠后的副鎮長晉升為委辦局的一把手。這涉及晉升流動的其他因素。

4 實施行政包干的機制

所謂行政包干機制[26]，就是將某一項工作、某一類工作、某一方面工作或某一轄區工作包干給某些人，讓他們集中力量完成并由他們獲得剩余索取權的一種工作機制。包干制的前提條件是要打破鄉鎮的機構和編制來使用人員，實行混編混崗，讓鄉鎮工作人員能夠從原有崗位中流動到包干機構、包干團隊中來。這類“流動”擴大了工作人員的剩余索取權、自主權等，從而激發和調動了他們的工作責任心、積極性。

4.1 行政包干制的工作機制

一是領導包干制，就是由某個班子成員帶領包括一些中層干部和普通干部在內的工作人員以共同完成某項工作的機制。這些工作一般是非常重要的工作，需要鄉鎮領導出面調動資源和協調關系方能完成。領導包干意在強化領導在某事項上的責任意識和壓力意識，激活和調動領導的權威資源。領導包干的事務有三類，一類是群眾工作，如包戶、包村、包片區；二類是包案，主要是包保信訪積案[27]；三類是包重點項目、重點工程、重點企業等落地[28]。比如為了盡快讓某重點企業落地轄區，由某領導包干該企業落地的相關事宜，包括出面協調縣級相關職能部門關系、推動征地拆遷和做群眾工作等。還如為了化解信訪積案，由領導包保轄區內信訪重點戶，以確保他們在規定的時間內不上訪。

二是臨時機構包干制。臨時機構由“老鄉鎮”擔任領導，下面帶一波普通工作人員。臨時機構包干制是鄉鎮最重要的包干機制。在我們調查的邵陽某鎮，“重點線”工作機制是臨時機構包干制的一種形式，它是將同一片區的重點工程包干給近十個鄉鎮干部管理，由他們負責這些工程落地過程中的矛盾調處和群眾工作。一個鄉鎮有四五個“重點線”，每個“重點線”的負責人由“老鄉鎮”充任，工作人員從各站辦所抽調，既包括群眾工作經驗豐富的普通干部，也有新進公務員。后者屬于跟著學習體驗的角色。“重點線”的工作比較單純，包干負責工程落地過程中與群眾打交道的事情，而不再承擔鄉鎮的其他事情和原有崗位的職責。各“重點線”之間在工作上有比較和競爭，“重點線”是一個任務、責任和利益的包干單位。

4.2 行政包干制中的激勵

整體而言，鄉鎮包干制對鄉鎮工作人員之所以有較強的激勵效應，與以下幾個方面有關系。

一是鄉鎮主要領導只看結果而不過多監管過程，使得包干團隊有很強的自主性和主體性。包干團隊按照工作目標自行定義工作的方式、手段、流程，自行調動干部的積極性和主動性，創造性地開展工作。這樣能夠最大限度地激發他們的主體性。而主體性本身對于行動者來說是最重要的激勵之一。

二是包干制給包干團隊較多的自主決定權和剩余索取權，包括使用相關資源、權力和手段等，還包括獲得完成任務后的經濟收益。比如，拆遷工作隊在完成拆遷任務后能夠獲得相應的經濟獎勵、剩余工作經費及其他的收益。這樣，包干團隊就會將所包干的事情當作自己的事情來做，不會有偷工減料、磨洋工的現象。他們的積極性得以發揮，人力資源調動較為徹底，就能夠節省其他的資源。同時，給自己干活，相互之間的監督成本最低。

三是包干團隊是通力合作的團隊，他們內部實行扁平化管理，相互之間能夠建立較深的私人友情。一般的運作是包干團隊在定了負責人之后，由負責人和鄉鎮工作人員進行雙向選擇，雙方會選擇與自己有工作交集、相熟悉的人。一般的工作人員會跟著自己過去的領導走，因為他們既有交情，又不需要再磨合。相互熟悉而又沒有競爭關系的人在一起工作本身就是一種愉快的事情。這對于一些沒有晉升前景的事業編工作人員來說，能夠營造一個“自己人”情感的工作環境，使自己在心情舒適下工作，能夠最大化地激發工作的積極性。對于包干團隊負責人來說，下面工作的人與自己是熟悉的關系，就可以節省很多溝通、協調和監管的成本，能夠在消耗較低成本條件下激發團隊的積極性。所以，跟誰一起工作很重要，一起工作的人相互之間是熟悉關系，大家在一個沒有外在壓力的條件下工作，協作關系就較強，工作會事半功倍；相互之間僅僅是工作關系，每個人都覺得對方就是壓力，那么協調配合的成本就較高。

四是包干制是一種“責權利”相對相匹配的機制。包干制將任務、責任、權力包干給承包方，同時承包方也獲得相應的剩余收益。歸結起來，包干制的剩余收益包括經濟收益、政治收益、個體的主體性(即積極性、創造性及由此帶來的成就感和自己工作的滿足感)、寬松愉快的工作環境和工作中的伙伴關系。正是因為責權利相匹配，承包方所做的工作越多、承擔的責任越大，獲得的剩余收益也越大，那么它對鄉鎮干部的激勵也就很大。

5 領導交辦事情的機制

人事激勵是與治理事務聯系在一起的，不同性質的治理事務配套不同強度的激勵措施。鄉鎮的治理事務可以分為兩類，一類是崗位工作，它是每個在崗工作人員都要承擔的崗位職責，也稱為行政業務，對承擔這類事務的工作人員的激勵屬于行政激勵，一般不涉及晉升流動，因而激勵強度不大。另一類是“領導交辦的事”，它是領導額外交辦給某些工作人員的工作任務，屬于政治任務性質，配套的是政治激勵。因此，鄉鎮工作人員由只做崗位工作到兼承擔“領導交辦的事”，是一種特殊的人事“流動”，可以獲得較強的政治激勵。

5.1 “領導交辦的事”

“領導交辦的事”不是崗位法定的職責，也不是臨時機構包干的任務，而是領導臨時交代下來的事務。這些事務對于領導來說是重要的事情，他要交給有能力承擔且信得過的人(而不是所有工作人員)去辦。這些事務既有上級領導交辦的中心工作或臨時事務，也可以是領導推動的重要工作，還可能是領導的私事。這些事情具有綜合性、臨時性、復雜性和多樣化的特點，難以歸類和分配給具體的科室或站辦所，只能交辦給某個(些)工作人員。因此，對于領辦事情的人來說，領導交辦的事是其崗位職責之外的工作，完成工作沒有相應的配套，需要花費他額外的時間和精力。

經常承擔這些事情的干部被認為是與領導親近、受領導重用的人，俗稱領導身邊的“紅人”。這些人既可以是跟領導差半個級別的班子副職，也可以是鄉鎮中層干部，還可能是鄉鎮一般工作人員。領導可以越幾個級別給鄉鎮干部交辦事情。領辦事情的鄉鎮干部一般有以下特點：一是有特殊的或綜合性的才能；二是值得領導信賴；三是年輕人居多，他們值得培養和愿意成長。也有些過了提拔年齡又沒有安排中層崗位的“老鄉鎮”，領導交代任務給他們，既是對他們的尊重，也是對他們的重用。

5.2 領導交辦事情機制的激勵

一是獲得領導的認可和重視是最重要的政治激勵。每個單位希望獲得領導垂青的人很多，但是真正能夠被領導選中并委以重任的畢竟是少數。那么，領導交辦事情給某個人，表明領導對其工作態度、能力等方面的認可，對個人的重視和信任對于年輕干部來說還有領導有意栽培的意思。這些都會激發干部個體的榮耀感、成就感和責任感，增強干工作的動力和斗志。從領導與下屬關系來講，領導交辦事情給某個干部，會在領導與下屬之間建立“權威-忠誠”的關系，下屬即便是為了表達對領導的感激和忠誠，也會把領導交辦的事情辦好。

二是經常性地跟領導接觸，是離領導比較近的人，既能夠獲得領導的言傳身教，還有較多提拔重用及其他成長的機會。領導交辦事情給下屬，后者在辦事的過程中會與領導有經常性互動和溝通，這樣下屬能夠近距離接受領導的教誨和指導。跟領導親近了，領導還會直接教育下屬為官、做人、辦事的道理。就事情本身來說，領導交辦的每件事情都不一樣，沒有規律可循，每做一件事情都要開動腦筋，尋找新的思路和做法，這樣也會給做事的人積累經驗和知識。所以，經常領辦領導事情的人成長較快，同時也是做事較多的人。既做事了，又長本領了，還在領導的注意力范圍，那么提拔重用的機會就較其他干部要多。另外，鄉鎮有外出考察、培訓學習、掛職鍛煉等機會，領導也會多留給領辦事情多的人。鄉鎮領導參加縣級領導組織的研討會也會帶上領辦事情多的年輕人，給他們更多的學習和在領導面前露臉的機會。

三是成為領導在單位開展工作的“班底”成員，在單位可能級別很低但是地位很高。鄉鎮主要領導要在鄉鎮順利開展工作，需要在鄉鎮建立自己的“班底”，也就是要有幾個值得信任、能夠領會自己意圖的下屬。不僅班子里要有兩三個這樣的人，在中層干部、普通干部和村書記中也要有這樣的人。有這些人為鄉鎮主要領導抬莊捧場、搖旗吶喊和沖鋒陷陣，主要領導就容易在鄉鎮站穩腳跟和推動政策。其中，領辦事情多的人較為容易成為領導“班底”的人。有些新進的年輕公務員雖然級別和職務低，但是因為屬于領導“班底”的人，所以在鄉鎮擁有一定的地位、話語權和象征資本。

總之，領導通過交辦事情的方式，制造了干部“流動”的特殊形式，構成了對承擔“領導交辦的事”的工作人員的強激勵，最大限度地調動了他們的積極性。

6 “制造流動”激勵機制的特點與效應

“制造流動”的激勵機制有綜合性、正向性和內在性的特點，在鄉鎮工作中發揮了重要的政治社會效應，從而有效激發普通干部的積極性、自主性和內在動力，推動鄉鎮工作落實落地和基層有效治理。

6.1 “制造流動”激勵機制的特點

其一是綜合性。附著在階序流動之上的是政治權力、物質利益、領導認可、榮耀價值、關系資本等綜合性資源，在階序的越上層，附著的資源就越多。僅就關系資本來說，一個獲得領導重視、被領導交辦事情的普通工作人員，不僅可以通過“越級”流動與領導構建關系，其他工作人員也樂意與其交往，可以增進其關系資本的數量和質量。

其二是正向性。“制造流動”是正向激勵機制，它通過制造多種形式的流動，激發工作人員向上流動的熱情和動力，使他們帶著積極的情緒和期待干工作，會主動地、創造性地開展工作。與之相反，負向激勵則讓鄉鎮干部帶著壓力干活，很可能以形式主義應付工作。

其三是內在性。正式的、制度化的激勵機制是與工作配套并行的機制，它外在于工作本身。而“制造流動”的激勵形式很大程度上內含于工作之中，讓工作人員在干工作的過程中有積極、正向的體驗，從而激發內在的干工作的動力和主體性。

6.2 “制造流動”激勵機制的效應

第一，對于領導來說，“制造流動”形成了形式多樣的階序流動，拉長了流動鏈條，增加了崗位、職數，給領導進行人事激勵、調動不同人員積極性騰挪了空間和回旋余地。這樣，鄉鎮領導可以針對不同的工作人員，給予不同的流動激勵。比如，針對年輕公務員，領導安排他們在不同性質的崗位流動，以獲得多崗位、多層級的鍛煉和成長，這是對他們最大的激勵。針對無法流動的事業編工作人員增設了中層崗位或實行包干制，這樣可以讓更多有經驗的“老鄉鎮”負責一方面事務，享受中層干部的政治地位，最大限度地激活和利用他們的長處。而對于編外人員來說，可以在科室內設置中層職務對他們實行等級和分工管理，讓他們在工作上保持長久穩定，在職務上有上升的空間，在工作上有專攻，成為某一方面工作不可或缺的輔助人員或專業技術人員，提升他們在體制內的地位。

鄉鎮領導還可以針對不同的治理事務，投放不同類型的、不同強度的流動激勵。比如對于政治任務性質強的中心工作、“領導交辦的事”，則要投放較強的政治激勵，給予積極完成工作任務的鄉鎮干部以提拔重用，或較大的剩余索取權等。而對于崗位工作，可以投放一定程度的經濟激勵措施，重要的崗位工作還可以適當增加工作人員，給予站辦所自主性擴張激勵。對于群眾工作，可以給予工作人員自主權激勵、自我實現激勵，讓他們發揮主體性、創造性解決基層群眾的問題和需求。

第二，對于干部來說，“制造流動”增加了鄉鎮干部進階次數和提拔重用的機會，延長了他們的政治職業生涯，刺激了他們的晉升競爭。鄉鎮級別、地位低，鄉鎮干部向外流動的出口小，只有少數人在“層級分流”[29]中流向了更高的崗位、職位，大部分人被滯留在鄉鎮。要調動這些被滯留的人的積極性，不浪費他們的人力資源，需要在鄉鎮內部給予他們“晉升流動”。然而，鄉鎮正式的層級、崗位、職數少，根本無法讓他們較長時間處在流動之中。“制造流動”的激勵機制，制造了多種形式的階序流動，使不同的工作人員分流到不同的階序之中，既減輕了正式層級階序的流動壓力，又讓更多的人有“晉升流動”的可能。

在干部流動的實踐中，鄉鎮主要領導一般不會把干部一步到位地從一個正式級別提拔到另一個正式級別，如從副股級直接提拔為正股級，或從中層正職推薦提拔為副科級干部。而是會讓擬提拔重用的干部在多個隱性層級中流動，讓他們在正式級別不變的情況下，仍有晉升流動、提拔重用的體驗。比如從副股級的民政辦副主任提拔為副股級的“大氣辦”副主任，雖然級別沒變，但是崗位更重用了；然后再提拔為黨政辦副主任，仍是提拔重用；最后回到民政辦擔任正股級的主任，還是提拔重用。那么，該干部從副股級到正股級，正式級別只提升了半級，但是跳動了三四個崗位，每個崗位待3年，則花掉了10年左右的時間。如果從副股級到正股級一步到位的話，只花3年時間。另外7年左右的時間如何對他進行激勵就會成為問題。那么，領導會綜合運用正式級別與隱性層級的激勵機制，讓大部分干部在隱性層級中“曲線”流動，并在某一個或兩個正式級別上消耗政治生涯的大部分時間，又不至于過早地中斷政治生涯。“制造流動”的激勵機制還讓鄉鎮工作人員獲得了更多崗位、更多層級的鍛煉，提升了他們的基層工作經驗和能力。

第三，對于治理來說，“制造流動”創新了治理機制和工作機制，使人與事、人與人、資源和需求實現了有效對接，達到了事半功倍的治理效果。鄉鎮是基層治理一線，具有治理資源稀缺、治理事務復雜多變、治理環境非程式化、治理對象主要是人、治理方式主要是做群眾工作等特點，這就需要充分調動鄉鎮干部的積極性和主觀能動性，合理配置鄉鎮工作人員的人力資源。在“制造流動”的激勵機制中，通過增設中層崗位、實行行政包干以及領導交辦事情等機制創新，實現了鄉鎮內治理事務與人、財、物、權、政策等的最佳配置。首先是實現了人與事相匹配，鄉鎮打通不同機構、崗位的界限，實行混編混崗，對人與崗位進行優化組合，使不同特點、優長、偏好的人與相應崗位的治理事務結合起來，達到人得其事、事得其才、人盡其才、事盡其功的目標。其次是在人、崗、事優化組合與雙向選擇的過程中，實現人與人相匹配。在鄉鎮工作人員中，相互熟悉、對脾氣、有默契或有擬親關系的人一起干活，可以減少協調、組織和監督成本。最后是好鋼用在刀刃上，推動有限的治理資源與真實的治理需求之間的有效對接。無論是上級黨委政府的中心工作，還是鄉鎮的重點工作，抑或鄉鎮領導交辦的事，是在諸多治理事務中被遴選出來的重要事務，鄉鎮要將治理資源集中在這些事務上，還要對承擔這些工作任務的工作人員給予強政治激勵，這樣才能將真正重要的事情辦好。

第四，對于制度來說，“制造流動”創新了激勵機制和激勵手段，在不增加制度運行成本的前提下，提高了制度運行的靈活性和適應性，發揮了制度的優勢。非正式的、隱性的階序流動，避免了正式代理鏈條過長所固有的信息不對稱和交易成本過大的問題。