縣域治理中的紀檢監察監督：過程、機制與功能
——基于A縣的經驗研究

2020-07-31 04:13:22李元珍呂德文

探索 2020年4期

關鍵詞：監督

李元珍，呂德文

(1.華中農業大學公共管理學院，湖北武漢 430070；2.武漢大學社會學院，湖北武漢 430072)

1 問題的提出

黨的十八大以來，黨和國家逐漸完善權力監督體系，力求“把權力關進制度的籠子里”。中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》強調要“強化權力運行制約和監督，確保權力正確行使”。其中，集黨內監督與行政監督，亦即集政治機制與行政機制于一體的紀檢監察制度發揮了基礎性作用。在中國的政治體系中，縣是職能和機構完備并擁有一定管轄層級的基層政治系統，兼容了管轄權和治理權。這就意味著，縣級權力配置不僅要服務于領導機構有效實現管轄權，保持權威體制的一統性，還要便于各職能部門和治理層級行使治理權，實現對公共事務的有效治理。從權力屬性看，監察權本是中國特色的保持權威體制一統性的權力配置，但在縣域治理實踐中，它事實上具有難以替代的治理功能。從治理有效性的角度看，政治組織實行決策、執行、監督三事分工，是復雜政務活動提高效率、實行科學管理的必然要求[1]。如果將縣域治理視作一個政策體系，則紀檢監察機構在整個政策過程中嵌入了監督職能。那么，如何理解紀檢監察機構在權力監督制約工作中的運作邏輯，它在推進縣域治理現代化的作用機制如何？這是本文的研究重心。

紀檢監察制度是中國特色的國家治理體系的重要組成部分。這得益于兩種重要的制度設計。一是合署辦公。合署辦公主要是基于中國特色的黨政關系，解決兩個具有不同編制、職責，但工作對象、工作內容相近的黨政機構工作關系問題而做出的制度安排[2]。1993年，紀檢機構和行政監察機構開始合署辦公，近年來的國家監察體制改革也遵循了黨的紀律檢查機構與國家監察部門合署辦公的傳統。從組織學的角度看，合署辦公并不是單純的職能整合，而是創設了具有不同合法性來源、組織機制的“一套人馬、兩塊牌子”的新組織類型。紀檢監察機構“一套人馬、兩塊牌子”(紀律檢查委員會與監察委員會)，使得黨紀監督和國家監察可以有效銜接、相互促進。紀檢機關與監察部門合署辦公20年來，黨內監督(包括黨風黨紀監督和黨內決策監督)與國家監察之間已經實現高度融合。二是雙重領導。1982年黨的十二大通過的黨章明確了紀檢機構實行雙重領導體制，各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作?？傮w上，紀檢監察機構的獨立性和自主性是不斷提升的，紀委在同級黨委中的地位，以及上級紀委對下級紀委的業務、人事的控制權，都在不斷提高。并且，通過設立派駐機構，紀檢監察機構實現了對各政府部門人員及政策過程的直接監督。但是，這并未改變雙重領導性質。監察機構必須接受同級黨委的領導，黨對監察機關的領導是監察機關依法獨立公正行使監察權的政治保證。紀檢監察合署辦公以后，履行紀檢監察兩項職能，對黨中央或地方黨委全面負責。同時，下級紀檢監察機關在案件管轄、調查審查等業務方面必須接受上級紀檢監察機關的領導[3]。

紀檢監察機構主要是對政策主體和政策過程進行監督。我國80%以上的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員(1)國家監察體制改革是中國特色監察體系創制之舉[EB/OL].(2018-03-19).http：∥www.ljcd.gov.cn/show-1067-55656-1.html.，在對行使公權力的公職人員的監督中，黨內監督和國家監察既具有高度內在一致性，又具有高度互補性?！吨袊伯a黨章程》規定紀委的職責是監督、執紀、問責。監察體制改革前的《行政監察法》規定監察機關主要對國家行政機關和行政人員進行監督檢查和懲處。對于紀檢監察機構而言，監督是處在教育和懲處之間的第二道防線，位于軟約束與硬制約之間，并且是執政黨的執政權與國家機構的國家治理權相混合的產物。如何通過這種結合在轄區內構建起一道嚴密的監督網絡，是紀檢監察工作的重心所在。從監督過程來看，紀檢監察機構的監督貫穿于政策全過程，包括議程設置、問題界定、決策、執行以及反饋等階段，是對縣域治理體系的整體性監督。借助于紀檢監察機構的雙重屬性，滲透于縣域治理體系及其治理過程的監督機制，對縣域治理的現代化具有重要的推動作用。

本文以華北地區一個普通農業縣A縣(截至2017年全縣人口85萬)的紀檢監察工作為經驗基礎，探討紀檢監察工作在縣域治理實踐及其現代化過程中的作用機制。如果說A縣紀檢監察工作及縣域治理現代化的機制也適合于其他地方的話，這個案例將有助于解釋當前我國縣域治理現代化的一般性問題。需要指出的是，本文的田野調研于2018年初進行，而國家監察體制改革于2017年開始全面深化部署。國家監察體制改革的內容有四大特點：監察權成為與行政權和司法權并列的國家權力、監察全覆蓋、監察職權擴展到職務犯罪調查和處置、領導體制以垂直為主[4]。由于本文主要討論的是對縣鄉黨委政府行使公共權力的公務人員和十八大以來隨著監督體系的觸角不斷向下延伸而被納入紀檢監察部門視域范圍的村兩委干部的監督，以及對整個縣域治理政策過程的監督，因而監察體制的改革在總體上不影響本文關于監督問題的討論。

2 縣域治理中的紀檢監察監督網絡(2)筆者在此采用“紀檢監察監督”的表述，主要出于兩方面考慮。其一，黨的十九屆四中全會強調，“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接……推動各類監督有機貫通、相互協調”。紀律監督和監察監督雖各有側重，但二者統一于我國黨和國家監督制度體系之中。其二，學界已有不少研究者使用“紀檢監察監督”這樣的表述，如：孫現富.推動紀檢監察監督和審計監督有機貫通[N].中國紀檢監察報，2020-06-23；盧毅磊.推進審計監督與紀檢監察監督融合貫通的方法探析[J].審計月刊，2020(1)：15-17；程春節.充分釋放紀檢監察監督效力與合力[J].人民論壇，2019(12)：47；袁懋栓.紀檢監察監督應實行責任制[J].中國監察，2000(1)：50-51；雷耀春.企業紀檢監察監督要有新思路[J].黨風通訊，1995(4)：29.

紀檢監察具有“全覆蓋”的特征，不僅是指將所有縣鄉黨委政府行使公權力的公職人員及村兩委都納入了監察范圍，更是指紀檢監察機構是縣域治理體系的有機組成部分，滲入了縣域治理全過程，從而形成了一個完整而嚴密的監督網絡(見表1)。

表1 縣域治理實踐與紀檢監察監督對應表

首先，紀檢監察在對人監督上實現了全覆蓋。紀檢機構是黨內監督機構，所有黨員均覆蓋其中，而所有行使公權力的公職人員，均被納入監察范圍。從實踐來看，黨內監督和國家監察有高度重合之處，這使得在縣域治理實踐中，對人監督的監察體系與治理體系具有同構性。一是縣委常委會是縣域治理的最高決策層，而縣紀律檢查委員會由全體黨代表選舉產生。并且，縣紀委書記是常委會成員，參與常委會的所有決策工作。縣紀委的獨立性及高配置，使之對同級黨委構成微妙的制衡作用。同理，鄉鎮紀委屬于鄉鎮治理權之有機構成部分，對鄉鎮黨委同樣起到權力制衡作用。二是政府部門是縣域治理的主要政策執行主體，派駐紀檢監察組參與政府部門“三重一大”事項(重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用)的集體討論，并不定期組織專項督查，配合縣委巡察組進行政治巡察，對部門工作及主要領導進行全覆蓋監督。三是村黨支部和村民委員會是村級治理主體，村務監督委員會和民主理財小組是法定的村民自治制度設置。但在實際運作過程中，很多村莊的“自我監督”效果不彰。十八大以來，紀檢監察觸角下沉，在村黨支部設立紀檢委員，一些地方逐步將村務監督委員會和民主理財小組納入紀檢監察工作軌道，極大強化了村級治理的監督能力。

其次，紀檢監察在對事監督上實現了對重要治理任務的日常監督?？h域治理任務主要包括兩類：一是日常性的行政任務，主要由縣政府各部門分別執行。二是縣委決策確定的重點工作，包括一般性的重點工作和中心工作，前者屬于各部門承擔的“重大事項”，后者則屬于跨部門任務，一般由黨委政府設立“專班”加以實施。一般而言，日常性的行政任務有較為明確的工作流程，科層制內部的專業分工即可實現對各治理任務的有效監督。而重點工作要么涉及較大利益分配，要么關系到縣域治理的整體績效，往往容易受到人為干預，自然而然是重點監察對象。在實際操作過程中，紀檢監察機構主要通過政治監督、專項監督檢查及專項正風肅紀工作，來實現對重要治理任務的監督。在對重要治理任務的監督過程中，紀檢監察機構往往還會聯合審計部門，通過專項審計等辦法來強化監察力度和加強監察的科學性。

再次，紀檢監察在縣域治理過程中，實現了政策過程的全程監督。具體而言，在決策環節，通過“一崗雙責”和“一案雙查”制度進行決策監督。在黨內工作制度中，領導干部對業務工作和黨風廉政建設負雙重責任。問責時既要追究當事人責任，又要倒查追究相關領導責任，包括黨委和紀委的責任。如此，紀檢監察工作事實上融入到了決策工作中，決策合法性很大程度上源自紀檢監察機構的有效監督。在執行環節，通過專項督查保證政策執行。在縣域治理實踐中，中心工作主要通過“專班”加以推進，而組建專門的督查小組基本上是各個“專班”的標配。一般而言，專項督查由縣紀檢監察部門聯合各職能部門組成，專門針對某項重點工作開展督查。一旦發現執行不力的情況，則可以采用“四種形態”特別是第一種形態，運用約談、通報批評等手段，督促相關單位和官員貫徹決策意圖。在反饋環節，通過政治巡察和專項巡察檢視政策全過程。通常而言，政治巡察一般由地方黨委組織，具體工作由紀檢機構承擔；專項巡察既可以由地方黨委的巡察組進行，亦可由紀檢監察機構組織。無論政治巡察還是專項巡察，都屬于結果監督。本質上，結果監督并非簡單地“辦案”，而是通過發現問題線索，“清理”政策漏洞，開展補救和糾偏工作[5]。

紀檢監察部門在每一個治理層級、每一個治理領域，都配置了監督力量，由此構筑了一個與縣域治理體系具有同構性的嚴密網絡。通過這種監督網絡，紀檢監察部門在監督過程中統一治理權與管轄權。紀檢監察機構是政治機關，這使得其監督能體現黨委政府的意志，具有鮮明的政治性，是管轄權的重要表現。同時，紀檢監察又屬于治理權的一部分，遵循行政理性化邏輯，監察過程嚴格遵循法律法規及行政流程?；诖?，看似相互矛盾的政治動員和技術治理措施，卻在紀檢監察的監督過程中有機融合。事實上，在縣域治理實踐中，紀檢監察機構并不以某個政策過程或執行主體為目標，而是立足于對縣域治理體系的整體性監督。作為一種超越性的監督力量，紀檢監察部門的監督為協調各治理層級以及各部門關系，整合決策、執行及反饋等政策過程，提供了政策工具。

3 縣域治理中的紀檢監察監督過程

紀檢監察監督網絡與縣域治理體系的同構性，決定了其監督過程與政策過程具有同步性。一般而言，政策過程主要包括議程設置、問題界定、政策制定、政策執行、政策評估等階段。作為一個具有明確“問題導向”，以修復治理系統為己任的專責機構，紀檢監察機構的監督過程也與之高度匹配。文章將以A縣紀檢監察部門對農村集體“三資”管理的監督過程為例，來說明這種監督過程與縣域治理實踐過程的高度一致性(見表2)。

表2 A縣紀檢監察部門對農村集體“三資”管理的監督過程

(1)查找政策漏洞。紀檢監察機構作為縣域治理體系的專責監督機構，相較于別的部門具有優先及全面掌握治理信息及問題線索的優勢，因而具有較強的問題識別能力。不過，信息掌握并不意味著可以自然形成問題認識，而是取決于問題識別機制。在A縣，紀檢監察機構對問題的判斷主要基于三個渠道：一是指標。紀檢監察信訪作為一種制度化的、針對黨員干部的常態監督機制，對于監測縣域治理體系的運轉情況具有相當的參考意義，紀檢監察部門也甚為重視信訪件的問題研判。二是事件。指標一般是常規性監控的結果，需要有較大樣本、較長時間的信息資源，且需要有專業的數據分析，才具有政策意義。但一些偶然發生的公眾事件，如果具有典型性，或影響了決策者的注意力分配，也會具有政策意義。三是反饋。反饋信息的渠道、內容都會影響紀檢監察機構對問題的研判。一般而言，信息渠道越是權威、信息內容越是異常，就越是能夠引起紀檢監察機關的重視。在三個渠道中，指標相對具有常態化意義。A縣每年都會針對信訪件所反映的問題，查找政策漏洞。2015年初，A縣紀委通過梳理2012—2014年三年的信訪件發現，近80%的農村信訪舉報件涉及農村財務管理，這標志著農村財務管理具有政策漏洞?？h紀委部門通過初步調研核實，確認了問題的真實性，A縣農村財務治理的相關工作就此進入議程設置階段。紀委不僅提出了治理農村財務管理漏洞的相關建議，而且紀委書記就此工作向縣委書記進行了口頭匯報，征得其開展相關治理工作的同意。

(2)提出監督目標。紀檢監察部門的監督目標設置，一是基于紀檢監察工作的職責要求，二是基于縣域治理的目標設定?；诘谝粋€理由，監督目標主要是對公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作?；诘诙€理由，監督目標主要服務于縣域治理實踐，尤其是服務于重點工作的開展。A縣作為一個農業縣，農村集體“三資”管理的漏洞，不僅涉及涉農領域的廉政建設和反腐敗工作，而且影響到縣委常委會確立的縣域治理總體要求，必然會成為紀檢監察部門的重點監察對象。在發現其存在巨大政策漏洞以后，縣紀委立即派人赴各鄉鎮對農村財務管理進行系統調研，逐條梳理存在的問題，并根據調研結果起草《當前農村財務管理工作存在的主要問題和對策建議》，該報告獲縣委書記肯定性批示。在雙重領導體制下，紀委監委的業務工作直接受上級紀委監委的領導，其監督目標設定很大程度上取決于上級考核指標及年度重點工作安排。2017年和2018年，中央紀委監委將扶貧領域腐敗和作風問題作為重點監察對象，這一監察目標和A縣紀委監委已經開展的農村集體“三資”管理監督具有很強的契合性。雙重壓力之下，農村財務管理成為紀檢監察的持續目標。

(3)出臺監督方案。問題界定清楚之后，需要在相應的備選方案中進行政策抉擇，最終做出政策決策。監督方案一般包括兩大部分，一是組織架構，二是政策文本。從組織架構來看，由于重要監督方案很可能涉及縣域治理體系的調整及治理能力的塑造，牽涉面廣、影響大，紀檢監察機構需借助縣委縣政府的權威來整合、協調人大政協監督、審計監督、社會監督等監督力量，以及相關政府部門及鄉鎮黨委政府的配合。A縣的農村財務管理監督方案經過縣委常委會討論，決定成立農村集體“三資”管理工作領導小組，并明確縣委副書記牽頭、副縣長參加，縣紀委協調，領導小組辦公室設在縣經管辦。從政策文本來看，在縣域治理中，最高決策單位是縣委常委會，最為權威的監督方案均由縣委縣政府發布。在A縣，每年只出臺1～2份由紀檢監察機構制定，由縣委縣政府發文的監督方案，而絕大多數監督方案只局限于紀檢監察機關及相關部門，由紀檢監察機關單獨發文或與相關部門聯合發文即可。關于農村財務管理，A縣一共出臺了3份文件，分別是縣委縣政府《關于全面加強農村集體資金資產資源管理的意見》，縣委辦政府辦《A縣清理規范農村集體“三資”管理工作實施方案》，縣紀委監察局《關于嚴明紀律切實加強農村集體“三資”管理的通知》。

(4)督查。政策執行情況直接影響政策的有效性，其實施過程有賴于相應的監督。紀檢監察機構的監督主要有3種方式。一是政治巡察。政治巡察主要由地方黨委巡察組承擔，主要聚焦黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗以及選人用人等問題。在實際工作中，巡察辦公室設在紀委，巡察過程中的業務工作也主要由紀委工作人員承擔。因巡察工作與紀檢監察工作有很多交叉之處，所以政治巡察事實上并不是對具體政策的監督，而是對政策運行體系的監督，是對縣域治理生態的監督。二是專項督查。專項督查是對具體政策執行情況的專門監督。一些專項督查聚焦于政策執行主體的態度及動機，督促其不折不扣執行上級政策。這多以作風巡查的方式進行。更多的專項督查聚焦于政策阻梗，推動政策落地。三是日常監督。日常監督主要依靠紀檢監察信訪來實現。絕大多數情況下，日常監督以“個案”方式呈現，紀檢監察機構通過辦案來解決那些偶然的、個別的阻礙政策執行的問題。但是，通過對典型案件進行剖析，進而舉一反三，以案促改，如此也能達到監督的效果。例如，A縣農村財務的監督主要采取專項督查和日常監督的形式，從2015年到2017年連續三年開展專項督查，并于2016年對農村集體經濟進行全面審計，徹底摸清底數。同時加強日常監督執紀工作，根據2014年查處的該縣某村干部虛報冒領國家糧食補貼的典型案例，在2015年結合中央和省市紀檢工作精神，對虛報冒領涉農資金問題進行了清查行動，極大地規范了糧食補貼政策的執行。

(5)建立長效機制。政策執行的結果需要進行相應的反饋，與簡單的辦案不同的是，紀檢監察機構的督查活動具有鮮明的政策建構指向，即就某個問題的治理建立長效機制。因此，在縣域治理實踐中，督查并非目的，而在于通過督查活動，監控問題解決的成效，評估政策的科學性和有效性，據此將問題解決方案轉化為制度化方案。對于農村“三資”管理的漏洞，A縣紀委也從制度建設的角度出發，督促主責部門制定了《A縣農村集體資金資產資源管理辦法》，著重從以下幾個方面加以改進。第一，落實集體“三資”委托代理制。稅費改革以后，農村集體資產實行“村財鎮管”，但鄉鎮本身會計能力有限。對此，一是充實鄉鎮經管站力量，足額配置編制，并聘用代理會計增強會計力量；二是推行電算化，加大技術投入。第二，強化村級民主理財。村務監督委員會及民主理財小組屬于村民自治組織系統，此次將其納入紀檢監察管理，接受鄉鎮紀檢監察機構的業務指導，同時穩定村級會計隊伍，強化會計監督職能；深化村級民主決策管理，嚴格落實“四議兩公開一監督”。第三，創新審計監督管理方式。此前的財務審計沒有規定審計時限，間隔期限越長，越容易出現賬目混亂，并且難以追查。此次新增規定每月一次報送審計；開展就地審計、專項審計和任中審計；委托專業社會機構對重點問題實施審計。第四，加大巡查和問責力度。具體包括成立農村集體“三資”清理規范巡查組，形成常態化巡查督導機制，以及將“三資”管理納入掛片領導、包村干部及村干部的年度考核目標?？h域治理是一個開放系統，政策執行要受到各種政策環境的影響，長效機制的建立也有賴于多重制度設置的共同作用，有賴于整體政治生態的持續向好。

縣域治理中的監督過程是一種特殊的問題解決及政策循環過程。這一過程表明，紀檢監察機構并非一個單純的反腐敗專責機關，而是嵌入于縣域治理體系，與縣域治理過程同步的，通過系統監督來保障縣域治理實施的綜合性機構。也正是在這個意義上，紀檢監察監督在縣域治理實踐及其現代化過程中具有難以替代的作用。

4 縣域治理中的紀檢監察監督運行機制

紀檢監察機構是一個政治機關，屬于縣域治理政治統合機制的重要組成部分。紀檢監察監督網絡嵌入于縣域治理體系之中，其監督過程得以完成，是縣域治理機制，尤其是政治統合機制發揮作用的結果。從內在機理來看，這種政治統合機制主要由制度化動員、中心工作及技術賦權三個機制驅動。

(1)制度化動員。信訪舉報是紀檢監察工作的“入口”，絕大多數問題線索均來自于舉報。并且，與巡察發現、領導交辦以及上級轉派等內部約束性的官僚控制方式不同，信訪舉報作為一個外部引導性的官僚控制方式，其控制力來源于體制外，控制意圖并不僅僅是為了規制官僚行為，而更傾向于導向特定的政策目標[6]。不過，與傳統的群眾運動不同的是，信訪舉報的動員機制已經被納入了制度化渠道。A縣紀委專門制定了《信訪舉報問題線索受理處置辦法》，規范問題線索處置工作流程。因此，群眾信訪舉報已非群眾運動的構成要件，而是被納入了紀檢監察監督的制度框架內。

具體而言，紀檢監察監督運用信訪舉報等制度化動員機制，主要體現在幾個環節。一是查找政策漏洞環節。A縣紀委每周召開一次信訪分析會議，對問題線索進行集中分析研判。研判過程中，一些重復訪、越級訪和集體訪等信訪件，往往具有典型性，從而構成“事件”；一些領導交辦的信訪件，因注意力配置的原因，被當成重要反饋；由于群眾自由來信來訪不受外界因素干擾，當樣本量足夠時，其數據顯示出的“問題”具有指標意義。由此，群眾信訪通過縣紀委的分類處置，轉化成具有普遍和一般意義的政策信息。對于紀檢監察機構而言，群眾舉報就不僅僅是針對某個公職人員或具體問題，而是針對政策漏洞。二是督查環節。紀檢監察機構在進行政治巡察、專項督查等活動過程中，都會通過新聞媒介通告督查時間、對象和內容，并公布舉報郵箱和電話。很顯然，公告本身具有鮮明的群眾動員色彩。盡管督查期間的信訪件也僅僅具有信息傳遞功能，但與普通信訪舉報不一樣的是，督查信訪舉報往往更具針對性，巡察組可以利用其政治權威，匯集其他信息，及時定性并做出回應。就A縣紀檢監察工作經驗而言，各類巡察組和督查專班移交的信訪舉報件，成案率幾乎可以達到100%。并且被督查單位對巡察組和督查專班反饋的問題線索，幾乎都會在規定時間內逐條整改并做出反饋。否則，在下一輪“回頭看”中如果被發現整改不到位，他們會被嚴厲處理?？梢?，較之于常規性的信訪舉報，督查環節的信訪舉報一開始就被納入了巡察組和督查專班的欲解決的某個政策軌道，且動員程度更高。

(2)中心工作。中心工作一直是基層黨委政府執行國家政策的重要機制[7]。在縣域治理實踐中，縣級黨委從眾多治理事務中遴選出重要的治理事務作為黨委的重點工作，并通過黨的組織體系充分調動和有效整合黨政部門的資源以完成中心工作。紀檢監察機構實行黨政合署辦公模式，這在制度上確定了其監督具有極強的政治統合內涵。一個典型的監督過程基本上是按照中心工作機制實施的。

中心工作驅動紀檢監察監督主要包括三個步驟。一是確定重點工作。在縣域治理實踐中，縣委常委會是最高決策機關，且是政治統合的實施者，代表著黨委意志。與之相應的是，縣域范圍內的其他機構和個人，都無法統轄所有治理權?？h紀委雖地位特殊，但也屬于縣域治理權的有機構成部分，如欲堵住重大政策漏洞，仍需借助縣委常委會的權威。一般而言，重點工作的確定，需縣委書記動議，縣委常委會集體決策。盡管縣紀委書記可以向縣委書記口頭匯報，并獲得對方首肯，但匯報要轉變為政策，有一套嚴格的決策流程。包括提供嚴謹的論證報告；縣委書記肯定性的書面批示；常委會討論并做出決議。某項監督工作一旦被縣委常委會確定為本縣重點工作，在領導注意力分配、行政資源調配、績效考核權重等方面，都會得到傾斜。二是運動式治理。與國家運動主要訴求于合法性建構不同，基層運動型治理是應對中心工作的常規性行政機制[8]。其主要工作包括：成立領導小組，以加強政治領導，便于調配行政資源；以縣委縣政府的名義出臺文件，相關部門出臺實施方案和配套意見，確立治理程序、明確責任部門和責任領導；組建“專班”，通常會建立與中心工作相關的若干個業務專班；倒排日期，將各項任務分解、對標。整個監督過程雖由紀委主導，但縣域治理的每一項工作都有主管部門，對某項工作的監督，一般仍由業務主管部門具體抓落實，紀檢監察機構起到協調和紀律保障的作用。概言之，紀檢監察機構可充分利用監察權，加大督查力度以加深行政動員程度。如果某個部門或公務人員在專項治理期間，因各種原因未能按時間表完成工作進度，紀檢監察部門可以充分利用“四種形態”特別是“第一種形態”督促工作。三是組織激勵。在一般性的中心工作中，組織激勵主要表現在官員晉升及財政激勵等方面。中心工作完成得好，會獲得事先確定的獎勵績效；完成不好，或者出現重大紕漏，很可能受到懲罰，甚或一票否決。然而紀檢監察監督的組織激勵有一定特殊性，其主導激勵措施是追責處分等負面激勵。即紀檢監察部門通過執紀、問責，來確保監督的落實。

(3)技術賦權。客觀上，技術治理是行政科層化的邏輯延伸，意為通過法治化、規范化、技術化和標準化來強化行政理性。隨著現代行政技術，尤其是以互聯網為代表的新技術進入行政領域，民主的常規化監督能力及紀檢監察的監督成效都得以大幅度提升[9]，技術賦權也逐漸成為紀檢監察監督的重要驅動機制。

在查找政策漏洞的過程中，“數據”演示往往是技術賦權的效果。當前，群眾舉報大多不再依賴于傳統信件和電話，運用網絡工具舉報，對證據的呈現更為完整，且效率更高。而紀檢監察部門也越來越依賴于網絡技術。暢通網絡舉報，不僅有利于加大制度化動員，還可以直接生成“數據”，快速找到政策漏洞。在督查過程中，問題線索及“證據”呈現很大程度上也依賴于技術賦權。由技術賦權所呈現出的“證據”具有客觀性，容易形成證據鏈，無需施加額外的行政壓力即可推動相關部門和人員處理政策漏洞。比如，2017年A縣根據中央和省市的統一部署，對精準扶貧等惠民政策開展專項督查，其最為重要的政策工具便是大數據比對。A縣紀委運用市大數據監督檢查應用平臺，對教育、民政、人社、城建、農業、衛生、計生、房管、林業等業務主管部門的13類惠民政策(其中6類與精準扶貧政策交叉)落實情況進行了監督檢查，高效、便捷地完成了督查任務。在長效機制的建立中，技術賦權提高了制度化水平。當前，有效的監督措施幾乎都離不開現代技術的運用。電子政務的普遍推行，使得行政過程在相當大程度上并不由行政人員控制，而是由政務系統這一無法更改的“系統官僚”控制[10]。這極大程度地減少了行政人員的自由裁量空間，客觀上強化了技術監督。A縣在清理規范農村“三資”管理的工作中，提出監督長效化的重要措施便是全面普及“三資”管理電算化，通過數據處理的自動化來提高監督質量。

由于紀檢監察工作的特殊性及紀檢監察機關的獨特地位，使得其監督更具政治統合色彩。無論是制度化動員機制，還是中心工作機制，均表明監督機制有賴于政治統合。不過，紀檢監察監督同樣遵循行政科層化的基本邏輯。技術賦權在監督過程中的廣泛運用，表明政治統合并不排斥行政理性。已經制度化了的動員機制，以及早已融入到基層治理實踐中的中心工作機制，本身具有行政理性化精神，再加上技術賦權的強化，紀檢監察監督的制度化特征更為彰顯。

5 紀檢監察監督的縣域治理功能

紀檢監察監督不僅有制度化、規范化及程序化的動力，其作為政治機制的重要一環，在驅動縣域治理現代化中也發揮了重要功能。可以說，紀檢監察對縣域治理體系和治理過程的全覆蓋、全過程的監督，塑造了縣域治理的新樣態。具體而論，紀檢監察監督的縣域治理功能主要體現在三個方面：決策科學化、政策執行規范化、政策結果制度化。

(1)決策科學化?？h紀檢監察機構實行雙重領導及黨政合署辦公體制，這使得其在縣域治理決策過程中，集參謀、集體決策及監督等多重身份于一體。A縣紀委書記打了一個比方：如果說組織、宣傳、統戰等工作部門是黨委的“親兒子”，則紀委是黨委的“親弟弟”，兩者之間關系密切，卻非完全意義上的上下級關系。黨委重大決策均需征求紀委意見，否則決策的合法性及其實施效果很可能會大打折扣。監督驅動的決策科學化主要表現在以下方面。

一是議程設置的動員模式。議程設置的動員模式指的是決策者主導、民眾參與度高的議程設置過程[11]。與關門模式相比，動員模式既可提高問題認識的準確性，亦可在執行議程的過程中獲得民眾認可，減少阻力。隨著群眾動員被納入制度化渠道，其難以持續的缺點被極大克服。因此，動員模式是一個較為科學的議程設置方式。縣級紀檢監察機構主導議程設置，既了解黨委政府的路線、方針、政策，熟悉縣級治理的決策流程，又有了解民意的暢通渠道，必要時還有豐富的政策工具動員民眾參與，在運用動員模式上有天然優勢。A縣紀委在主導規范集體“三資”管理的議程設置過程中，便一方面開辟民眾參與渠道，如運用信訪舉報件信息，多次實地調研；另一方面則嚴格遵循決策流程，通過口頭匯報和正式報告獲得批示，維護縣委的決策權威。

二是決策過程中的民主集中制。民主集中制既是黨內政治生活的基本準則，亦是縣域治理實踐中科學有效的決策模式。在縣域治理實踐的中，縣委常委會是最高決策機構。常委會成員有集體討論、發表意見的權利，在與縣委書記意見相左時，還可保留意見。縣紀委書記作為常委會一員，可參與集體決策，同時，職務身份也使得其督促縣委書記遵循民主集中制。A縣紀委雖主導了規范集體“三資”管理的議程設置，并獲得了縣委書記的支持，最終的決策形成仍然是通過縣委常委會的集體討論。

(2)政策執行規范化。紀檢監察監督是縣域治理規范性的保證。在消極意義上，它是縣域治理體系的調節機制，作為發現政策“漏洞”的專責機關，紀檢監察機構承擔了諸多政策糾偏工作。在積極意義上，它是縣域治理能力提升的重要動力機制，在重點工作的推動中具有難以替代的作用。具體而言，監督主要在以下兩方面推動縣域治理現代化。

一是對人監督。在縣域治理實踐中，對人監督的實質是對政策執行者的監督?；鶎诱邎绦姓咄哂袑嶋H政策制定能力，這既可能更好地促成政策目標完成，亦可能導致政策偏差。對人監督恰恰起到了糾偏作用。一方面，如A縣紀檢監察人員常言，紀檢監察工作并非給監察對象“找茬”，而是為其順利工作保駕護航。按照A縣某紀檢組長的說法，紀檢部門意見是“預防針”和“防火墻”，基層政策執行者如獲得了紀檢部門的“背書”，往往可以放心大膽地執行政策，甚至將此作為“尚方寶劍”提高政策力度。另一方面，通過對人監督防止政策執行偏差，確實是監督的重要功能。2016年以來A縣紀委加強運用監督執紀“四種形態”，使得約談成為監督的主要方式，并借此實現政策執行規范化。2017年A縣紀檢監察機構運用“四種形態”處理黨員干部3 357人次，第一種形態占比達85.58%。

二是對事監督。在縣域治理實踐中，對事監督主要包括兩個方面：第一，對縣委縣政府確定的重點工作的執行過程進行監督，保證縣委縣政府的決策意圖得以實現；第二，對常規性的重要行政業務進行監督，保證科層目標的實現。這其中，最為重要的是對某些重要政策問題進行系統性“清查”，重新建構新的政策執行體系(3)十八屆中央紀委第三次全會強調，“各級紀委要深化‘三轉’，用鐵的紀律打造紀檢監察隊伍”。但從A縣調研來看，在推動農村集體“三資”管理規范化過程中，當地紀檢監察機構一開始仍然沖在一線，如主導議程設置、進行問題識別等。但在具體執行過程中，具體工作由農業經濟管理等專業部門主持，當地紀檢監察機構慢慢聚焦于監督執紀等職責主業。。比如，在A縣紀檢監察機構介入之前，農村“三資”管理的政策執行體系具有典型的多頭管理特征，經管、審計、民政、紀檢等部門各司其職，從而制造了政策執行的“孤島”現象。而紀檢監察機構通過監督，不僅整合、協調多個部門對積累已久的問題進行了清理，還通過建立農村集體“三資”管理工作領導小組，整合、協調各部門重新規范政策流程，構建了新的治理體系。無論是對人監督還是對事監督，其本質都是整合自上而下和自下而上的政策執行體系。也正是在這個意義上，政策執行規范化并非完全秉持“完美行政”的理念，亦非一味講究政策靈活性，而是以行政調適性為基本準則，在保證決策意圖貫徹落實的前提下，合理化政策執行體系。

(3)政策結果制度化。在縣域治理實踐中，紀檢監察監督并不以挑戰者的面目示人。恰恰相反，它是縣域治理體系的維護者。從縣域治理實踐邏輯看，監督嵌入于縣域治理體系中，縣域治理體系因此具有較強的自我調節能力。紀檢監察監督的嵌入，使得縣域治理的結果具有鮮明的制度化特征，它主要包括這幾個方面。

一是臨時性工作機制的常態化。通常而言，監督“清查”工作具有臨時性、階段性特征，這意味著政策缺乏穩定性和持續性。但是，一些行之有效的工作機制被創設出來以后，往往會嵌入常態工作之中。在A縣農村集體“三資”管理規范化過程中，幾個臨時性工作機制以制度形式留存下來，如農村集體“三資”管理工作領導小組取代縣經管辦，成為“三資”管理的最高領導機構；農村集體“三資”清理規范巡查組常態化，成為紀檢監察機構的日常工作；配合清理規范工作的農村集體“三資”審計，亦成為常態化工作機制。

二是動員機制的制度化。紀檢監察工作具有極強的政治內涵，它本身屬于政治機制的一部分。但是，監督過程高度遵循政策循環路徑，與行政科層化相互匹配。因此，通過動員完成的監督，最終很容易轉化為行政制度的一部分。比如，幾乎所有的政治巡察和專項督查結果，最終都會反饋給督查對象進行整改，以完善治理形態。紀檢監察監督的重要功效是通過有效的行政動員，激活既有制度，重新確立行政職能。A縣持續三年的清查規范農村集體“三資”管理工作，最終強化了鄉鎮經管站職能和行政配置，理順了村級民主理財小組的制度設置及功能定位。

三是技術賦權的理性化。紀檢監察工作是一項極為嚴肅的，注重“證據”的工作，這使得監督也極為重視現代技術在信息收集整理及證據鏈形成過程中的關鍵作用?？陀^上，繁重的監督工作也迫使紀檢監察機構更為重視現代技術的運用。如此也不難理解，大數據比對會成為縣級紀檢監察機構專項督查精準扶貧等惠農支農政策的技術依賴，以及推動電算化和銀行直達制度等成為農村集體“三資”管理的重要舉措。本質上，技術賦權不僅會增強監督效果，更會轉化為制度化、規范化和程序化的行政技術。在認識到大數據比對的作用后，A縣各部門在實施支農惠農政策過程中均運用相關數據平臺，提高政策瞄準率。

縣域治理是國家治理的基石?？h域擁有完整的政治行政功能，反映出國家行為的一致性和制度的整體性，同時，因處于國家與社會的交接面上，其運行更具多樣性。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化以來，縣域治理實踐中的制度性因素在不斷增強，表現為縣域治理制度體系的完整性及制度執行的一致性得以不斷提高。有學者從政治與行政二分的角度進行分析，將行政科層化或行政機制視作縣域治理制度化、規范化及程序化的主要表現，將“黨領導下”的政治統合視作一種非正式的治理機制[12]。還有一些研究從“一把手”日常行為的視角切入，證明縣級治理的非制度化邏輯[13]。這些研究并不否認政治機制在解決官僚制失靈中的關鍵作用，卻潛在地假設政治機制與行政理性化之間是相互分離，甚至是互相干擾的。

事實上，在縣域治理過程中，“黨和政府”是“國家”的具象化，二者不可分離。過去幾十年，中國的國家治理經歷了從總體支配到技術治理的大轉型[14]，恰恰是政治機制在起作用。其突出表現是，政治機制本身也在遵循現代化的治理邏輯。比如，基于群眾路線而創設的中心工作、綜合治理、簡約治理等基層治理方法，早已不是長官意志的表現，而是被納入了制度化軌道[15]1-14。事實上，在縣域治理現代化過程中，行政理性化過程也得益于政治機制的推動。在縣域黨政體制中，黨政既非完全合一，又非分離對立，而是有統有分，分工協作，形成“黨委領導、政府主導”的治理格局[16]?？h一級黨委圍繞中心工作，對行政科層制進行結構整合、資源聚集、功能重組，由此形成了政治統合制的運行機制[17]。本文從紀檢監察監督的運行來理解制度化的政治統合機制對行政理性化的推動。

研究表明，紀檢監察監督在縣域治理實踐中勾連了政治機制與行政機制，形塑了縣域治理的新樣態。紀檢監察機構的政治屬性，使之更容易使用政治統合機制，包括它本身擁有制度化動員渠道，更容易將部門意志上升為最高決策意圖，其監察權也使得它更容易統合黨政部門。同時，紀檢監察的工作屬性意味著它天然具有維護縣級治理體系穩定性和完整性的功能，其工作過程也更為注重規范化、程序化和制度化，這都與行政理性化具有親和力。如此，紀檢監察監督通過全方面介入縣域治理實踐，推動了縣域治理現代化。

6 結論與討論

從A縣的經驗研究來看，紀檢監察機構在維護縣域治理體系的完整性和穩定性方面具有重要作用，紀檢監察監督在推進縣域治理體系和治理能力現代化過程中亦是重要的動力機制。這說明，與一般理論假設不同，政治統合機制并非一種非正式的運作機制，也不是一種非制度化的行政整合，與行政機制之間并不存在涇渭分明的界限，在縣域治理實踐中恰恰是政治機制在有效推動著縣域治理現代化。

具體而言，縣級紀檢監察機構是縣域治理實踐中黨政體制的重要組成部分，紀檢監察權既服務于管轄權，是縣級黨委權威一統性的表現，亦嵌入治理權中，是縣域治理有效性的保障。由于紀檢監察工作嵌入縣級治理體系形成了完備的具有全覆蓋特征的監督網絡，因而紀檢監察機構在縣域治理體系中具有獨特地位與功能，使監督并不屬于縣域治理的某一具體層級，也不屬于政策過程的某一具體階段，監督對象是縣域治理體系及政策的全過程。因此，就監督的實施而言，它與縣域治理的政策過程高度匹配，構成一個完整的監督循環。紀檢監察機構之所以能夠實現監督循環，得益于制度化動員及中心工作等政治驅動機制，亦得益于技術賦權。正因為紀檢監察監督連接了政治機制及行政過程，使得其在推動縣域治理現代化過程中具有難以替代的作用。簡言之，縣紀委擁有參與決策、群眾動員和維護黨紀國法權威的職能定位，使之能夠運用政治統合機制推動行政法治化與縣域治理法治化。

本文也解釋了近些年來縣域治理的一個新動向，即通過監督達到治理現代化。紀檢監察機構在縣域治理中的作用越來越重要。紀檢監察機構不僅通過履行監督職能建立了完善的縣域監督體系，促進了縣域治理體系的制度化和規范化，它還直接推動各職能部門強化了督促檢查的作用。因此，縣級職能部門不僅是一個業務部門，同時也是一個督促檢查鄉鎮黨委政府完成部門任務的監督部門。如A縣的農村“三資”管理工作，在紀檢監察機構主導完成制度化建設之后，作為主管部門的縣農經局，依據相關制度規定對各鄉鎮黨委政府進行督促檢查，要求其切實采取措施加強“三資”管理工作。由此，縣域治理中的條塊結構呈現出控制權上移與事權下放的雙向運動。職能部門通過下放事權，將越來越多的業務轉交給鄉鎮黨委政府。與此同時，職能部門強化了業務的目標考核權和督促檢查權，控制鄉鎮黨委政府完成業務的過程和結果。在這個雙向運動過程中，職能部門的履職行為，往往從業務指導角色轉變為業務領導角色；從具體業務的承辦單位轉變為督促檢查鄉鎮黨委政府完成相關業務的監督單位。而鄉鎮黨委政府的角色從具有一定決策權的治理者角色，轉變為自由裁量權受到嚴格限制的政策執行者角色。