“未來公共服務提供者”公共服務動機的政策干預效應

郭躍 洪婧詩 何林晟

摘要：已有公共服務動機的解釋變量主要集中在公共服務提供者的“內心變量”，忽視了許多外部因素，如政策、制度環境等。本研究嘗試拓展影響公共服務動機的解釋變量，探討公共服務者政策感知和公共服務動機之間的關系。根據政策工具的屬性（激勵型與約束型）以及時間維度（當前或未來），將政策工具分為四類：現期激勵型、現期約束型、預期激勵型和預期約束型。基于“公費師范生”——這一未來在教育領域提供公共服務的群體展開實證研究，通過用問卷調查的前后測，探討公費師范生對不同類型政策工具的感知對公共服務動機的影響效果。研究結果表明公費師范生的政策熟悉度對公共服務動機有顯著影響，并啟示政府可以使用更多預期激勵型的政策工具（如編制）來提升“未來公共服務提供者”的公共服務動機。

關鍵詞：公共服務動機；政策熟悉度；公費師范生

中圖分類號：G649.2文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）23-0020-11

The Policy Intervention Effect of Future Public Service ProvidersPublic Service Motivation

——Based on the Empirical Research of the Free Normal Education Students

GUO YueHONG JingsiHE Linsheng

Abstract：The existing researches of explanatory variables of public service motivation mainly focus on the "inner variables" of public service providers and ignore many external factors，such as policy and institutional environment.This study attempts to expand the explanatory variables affecting public service motivation and explore the relationship between public service providers policy perception and public service motivation.Based on the attribute （incentive or constraint） and time nodes （current or future） of policy instruments，this study divides policy instruments into four categories：current incentive，current constrain，expected incentive and expected constrain.This study is based on the empirical study of "free normal education students"，a group that will provide public service in the field of education in the future.Through the pre-test and post-test of the questionnaire survey，it explores the impact of perceptions of different types of policy tools on public service motivation.The results show that the policy familiarity of free normal education students has a significant impact on their public service motivation，and suggest that the government can use more expected incentive policy tools （such as bianzhi） to improve the public service motivation of "future public service providers".

Key words：public service motivation；policy familiarity；free normal education students

一、引言

百年大計，教育為本。可獲得的高質量教育是人民生活改善、可持續發展目標順利實現的基礎。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育。為進一步形成尊師重教的濃厚氛圍，讓教育成為全社會最受尊重的事業，2007年，國務院決定對教育部六所直屬師范大學進行有條件的師范生免費教育。按照國家政策，免費師范生入學前與學校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協議，承諾畢業后從事中小學教育10年以上。到城鎮工作的免費師范畢業生，應先到農村義務教育學校任教服務兩年。免費師范生政策特別規定如果主動去偏遠地區任教，則可以不回到生源地任教并有相應的獎勵。采取這一重大舉措，就是要進一步形成尊師重教的濃厚氛圍，讓教育成為全社會最受尊重的事業；就是要培養大批優秀的教師；就是要提倡教育家辦學，鼓勵更多的優秀青年終身做教育工作者。同時，也是為了鼓勵學生報考師范專業，定向為部分省份培養大批優秀的教師并鼓勵優質的教師資源向農村或者偏遠地區流動以解決教育資源的地域不均衡問題。

免費師范生政策是一個綜合性的項目，它不僅關注師范生的培訓階段，而且為師范生的職業發展提供了保障。按照國家政策，免費師范畢業生未按協議從事中小學教育工作的，要按規定退還已享受的免費教育費用并繳納違約金。但仍然有一些免費師范生不愿意去農村地區教書，甚至出現了不少違約現象。在解決教育資源的地域不均衡問題上，免費師范生政策尚未實現其政策目標。有研究表明免費師范生政策在實施過程中無法實現其政策目標[1]。其中一個關鍵的原因是免費師范生政策不能在政策工具的設計上為普通學生提供有效的激勵約束機制。例如，免費師范生因不愿意回到自己的家鄉任教、不愿意從事教師職業，又或擔心未來的職業發展而選擇了違約。2018年3月，教育部等五部門聯合印發的《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》提出，改進完善教育部直屬師范大學師范生免費教育政策，將“免費師范生”改為“公費師范生”，履約任教服務期調整為6年。然而，對公費師范生政策的修訂能否為公費師范生營造更大發展空間并煥發政策的“生命力”還有待更多的檢驗。

如何讓公民進入公共部門并長久持續地提供公共服務是公共管理學科的經典命題。為解決這一問題，許多學者采用公共服務動機（Public Service Motivation）來衡量一個人對公共服務的關心程度、熱愛程度等方面，并以此預測其進入公共部門提供公共服務的可能。已有的研究探索了公共服務動機的方方面面，特別是公共服務動機的前因后果。研究公共服務動機的學者從人的“內心世界”出發，重點討論了個體的各種心理變量與公共服務動機之間的關系，卻忽略了外部環境特別是制度、政策等變量與公共服務動機的關系。同時，關于公共服務動機的大部分研究對象都集中在公共部門從業人員，忽視了眾多即將進入公共部門、提供公共服務的大學生群體。

本文首先進行文獻綜述，之后介紹研究策略、研究過程，最終將呈現研究結果與討論，旨在通過考察“未來公共服務提供者”的公共服務動機來填補上述研究空白，并試圖以接受公共服務相關職業教育的大學生，即“未來公共服務提供者”為研究對象，挖掘公共服務動機的政策干預效應。

二、文獻綜述

（一）公共服務動機：公共行政學科中的一個傳統話題

在公共管理學科中，公共服務動機問題是最古老、討論最多的問題之一[2][3][4]。很早以前人們就一致認為公務員應該持有為公眾利益服務的觀念，直到1990年才有學者將公共服務動機概念化[5]。Perry和Wise將公共服務動機定義為“個人對公共機構重要或特有的目標做出敏感反應的心理傾向”[6]，此后一些學者在此基礎上繼續闡釋公共服務動機的內涵和外延。Crewson將公共服務動機定義為公務員“固有的工作屬性”，即對社會有用、愿意幫助他人[7]。而Rainy和Steinbauer則將公共服務動機定義為“一種服務于團體、地方、國家或全人類利益的利他主義動機”[8]。對公共服務動機的定義是多種多樣的，但其核心卻大致相同，都包含了服務于公共利益的利他傾向。盡管許多學者都熱衷于討論公共服務動機，也有不少學者對公共服務動機的概念提出質疑，隨著公共服務動機理論的發展，公共服務動機逐漸展現出多維度的特征，不少學者認為公共服務動機是一種難以測量的內在心理變量，可能隨著時間遷移而變化，并且在不同的機關部門中表現各不相同[9][10]。在此基礎上，Vandenabeele提出了涵蓋更廣的定義，在他看來，公共服務動機是“一種超出個人和部門利益的信仰、價值觀和態度，它關注的是更為廣泛的政治組織的利益，并且激發個人在適當的時候采取相應的行為”[11]。

現有對公共服務動機的測量方法可以歸納為兩大類：直接法和間接法。朱春奎總結了目前公共服務動機領域常用的三種方法[12]。在直接法中學者們普遍采用的是問卷法，Perry首先構建了公共服務動機的六大維度：公共政策制定的吸引力、對公共利益的承諾、社會公正、公民責任、同情心、自我奉獻。他以公共管理碩士為研究對象設計了包含6大維度、40個項目的量表，最終得到了如今學者普遍采用的公共服務動機測量問卷（24個項目），并提出一個包括公共政策制定的吸引力、對公共利益的承諾、同情和自我奉獻四大維度的公共服務動機結構[13]。對于Perry的公共服務動機測量問卷，后人也有所改進。Coursey和Pandey進一步將24題問卷簡化為10題，并將公共服務動機的結構修正為3個維度：公共政策制定的吸引力、對公共利益的承諾以及同情[14]。基于此，Coursey和Pandey的實證研究還發現不同層級的政府官員在“公共政策制定的吸引力”和“對公共利益的承諾”兩個維度上有差異，因此他們提出有必要將公共服務動機的維度區分開來，比較不同人群在各個維度上的表現。除直接法外，學者還用間接法測量公共服務動機，其中一種做法是將可測量的獎勵、報酬偏好等作為動機的替代性因素，調查研究對象更傾向于哪種獎勵；另一種則是觀察和測量人們實際工作中的公共服務行為或親社會行為，從而對其公共服務動機進行推論[15]。基于公共服務動機結構和測量方法的發展，后來的學者們得以進一步探究公共服務動機與其他變量之間的關系。

基于多個國家和地區的數據和案例，學者們討論了公共服務動機的特點及其影響因素[16][17][18][19][20]。然而，大多數研究主要集中在在職的公共服務提供者，如公務員[21]、教師[22]、醫生[23]和軍人[24]，很少關注“未來公共服務提供者”，即正在接受公共服務培訓并將提供公共服務的群體。在公共服務動機的影響因素方面，大多數學者主要評估了“內部因素”的影響，如工作滿意度、績效、繼續留在政府的意愿、對政府再造努力的支持[25]，而忽略了外部因素。對于公共服務提供者來說，外部因素尤其是政策環境，可能影響個人的公共服務動機[26][27]。盡管一些研究使用了在未來的職業生涯中將成為專業的公共服務提供者的學生作為樣本，但這些研究沒有評估政策環境的影響。

（二）政策環境影響動機：行為視角下的公共管理

行為公共管理作為一門新興的交叉學科，主要是在現有心理學理論和研究方法的基礎上，從公共管理的角度研究個人和組織的行為。自行為公共管理概念提出以來，學者們對其定義、研究內容和方法進行了界定[28]。近年來行為科學在公共管理研究中的應用也為傳統公共管理學科所關注的研究對象提供了新的分析視角，如公共服務動機。在“政府行為-公民體驗”的雙輪模型中，張書維和李紓提出了公共服務動機是應是當前政府行為的研究重點[29]。李曉倩對截至2016年21本公共管理SSCI期刊中開展的實驗研究進行梳理分析后，發現公共服務動機是當前有關動機的實驗研究中討論最多的研究對象[30]。在行為公共管理范式的指導下，對公共服務動機的研究有了新的研究問題——政策作為政府決策的產物和政府行動的指導，是否也影響了公共服務提供者的公共服務動機？謝秋山和陳世香早在2015年總結了國外公共服務動機的研究源起和現有局限后，提出制度因素應作為公共服務動機研究的一個重要因素[31]。現有的公共服務動機研究忽略了政策的影響，但政策在很大程度上影響和限制了公共服務提供者的行為和決策。政策應納入公共服務動機的影響因素，并進行更多的實證研究，以確定其對公共服務動機的影響。目前，關于公共服務動機的研究很少考慮政策的作用。有學者發現，不同政策環境下的公務員在公共服務動機的不同維度中表現不同[32]。因此，本研究將檢驗政策對公費師范生公共服務動機的影響。

政策工具是政府為實現政策目標所采用的一套工具，而政策工具作為政策環境的構成部分也是公共服務提供者最容易感知到的。根據Howlett和Ramesh，與家庭和社區聯系的直接程度可以將連續性政策工具分為強制性政策工具（包括監管公共企業和直接規定條款）、自愿性政策工具（家庭和社區、志愿組織和市場）、混合政策工具（信息和建議、金融援助、產權、稅收和用戶費用）[33]。如圖1所示，本研究結合以往對公共服務動機和政策工具的研究以及公費師范生的特點，將公費師范生政策中使用的政策工具劃分為四類，分類的依據為政策工具的屬性（激勵或約束政策）和時間維度（當前或未來的政策）。四類政策工具分別為：現期激勵型、現期約束型、預期激勵型和預期約束型，并以此探索不同類型政策工具的感知對公共服務動機的影響。同時，基于上述政策工具的分類，探討不同類型的政策工具對于“未來公共服務者”公共服務動機的干預效果。

三、研究設計、數據和方法

本研究通過在某大學開展兩次問卷調查搜集數據，這兩次問卷調查分別在公費師范生政策宣講會前后進行。公費師范生政策宣講會是指由某大學學生工作處開展的針對全體公費師范生新生進行的政策宣講，原則上所有公費師范生新生必須參加，會議將詳細介紹公費師范生政策的細則，即采用的政策工具。通過問卷調查和準實驗相結合，本研究測量了公費師范生在政策宣講會前后的政策熟悉度和公共服務動機以檢驗政策熟悉度對公共服務動機的影響。

前測問卷包含三部分內容，第一部分為將在后續分析中作為控制變量的人口統計變量，如性別、戶籍類型、報考動機來源和是否為獨生子女。第二部分內容則為自變量——政策熟悉度，本研究通過使用5點李克特量表測量了公費師范生對公費師范生政策的熟悉程度（5=非常熟悉，1=非常不熟悉）。第三部分則為因變量——公共服務動機，本研究同樣使用了5點李克特量表（5=強烈認同，1=強烈不認同）。表1概述了問卷的這三個部分。后測問卷則僅包含了后二個部分，且內容與前測問卷保持一致。

1.不同類型的政策熟悉度。基于對政策工具的分類，本研究從公費師范生政策中梳理出了4種重要政策工具，分別為：免除學費和住宿費、補助生活費；公費師范生僅能在師范專業范圍內進行二次專業選擇的政策；公費師范生就業時違約的處罰政策；政府對公費師范生的就業保障政策（編制）。上述政策工具分別與現期激勵型、現期約束型、預期約束型、預期激勵型政策工具相對應（表2）。

2.公共服務動機。公共服務動機包含4個維度：同情心、自我犧牲、政治吸引和對公共利益的承諾。問卷各使用了6個題目測量同情心、對公共利益的承諾，其余的兩個維度則分別使用了4個題目。在模型3中，進一步計算了公共服務動機水平在前測和后測中的差值（Δ）。

四、研究過程

本研究在政策宣講會后立即發放了后測問卷（后測問卷僅包含前測問卷的第二、第三部分，內容與前測問卷保持一致）。政策宣講會于2018年11月21日舉行，目的是向大一公費師范生介紹公費師范生政策。研究者通過各學院的官方微信渠道于11月19日開始發放前測問卷，由學生們線上填寫。前測問卷于11月21日中午停止回收。后測問卷一共收集了2輪：第一輪是在政策宣講會結束后立刻完成，第二輪則是在11月23日前完成。相對較短的問卷填寫時間在一定程度上避免了其他外界因素的影響。問卷數據顯示，某大學共有172名公費師范生同時填寫了前測和后測問卷，并將其作為研究的樣本。需要注意的是，所有的參與者都是大一新生。調查樣本的人口統計特征如表3所示，其中女性占比69.2%，男性占比30.8%，43%持城市戶口，57%持農村戶口。當被問及他們是如何決定成為一名公費師范生時，47.1%的調查者表示他們是自己決定的，其余的人則表示是根據其他人的建議作出決定的。如表3所示，調查樣本的所有人口特征將在分析中被加以體現。

為了檢驗政策宣講會前后公費師范生公共服務動機水平是否存在顯著性差異，數據分析采用配對樣本t檢驗。以均參加前后檢驗的樣本（N=172）為研究對象，建立了三個回歸模型，并通過回歸分析檢驗了對4種政策工具（現期激勵型、現期約束型、預期激勵型、預期約束型）政策熟悉程度的影響。模型1包括前測問卷中的自變量和因變量，模型2包括后測問卷中的自變量和因變量。在模型3中，計算了所有自變量和因變量在前后測的差值。所有這些模型都包含控制變量，如性別和戶口類型等。

五、研究結果

統計分析結果分為三個部分：第一，自變量和因變量的描述性分析與配對樣本t檢驗；第二，前測和后測中政策熟悉度和公共服務動機的相關分析；第三，政策熟悉度的變化與公共服務動機的變化的回歸分析結果。

首先，本研究對所有關鍵變量進行了描述性分析并進行t檢驗，如表4所示，分析結果顯示，宣講會前后不同類型的政策熟悉度和公共服務動機水平都存在顯著差異。

為探究政策熟悉度與公共服務動機之間的關系，本研究進行了回歸分析。建立了三個回歸模型：模型1、模型2和模型3。模型1包括前測問卷中的自變量和因變量；模型2包括后測問卷中的自變量和因變量；對于模型3，為了檢驗政策熟悉度在個體層面的作用，本研究計算了前后測問卷中所有自變量和因變量的差值（Δ）。通過模型1和模型2，檢驗了被測群體之間關于政策熟悉度和公共服務動機的關系的差異。進一步，本研究通過模型3以預測政策熟悉度的變化與公共服務動機在個體層面的相關性。關于3個模型的回歸結構如表5所示。

如模型1所示，在政策宣講會之前，對現期約束型工具的政策熟悉度與公共服務動機無顯著關系，但對其他類型工具的政策熟悉度則與公共服務動機顯著相關。在模型2中，對當前激勵型（免除學費和住宿費、補助生活費）和預期約束型工具（公費師范生違約時的處罰）的政策熟悉度并不顯著影響公共服務動機，對現期約束型政策（公費師范生僅能在師范專業范圍內進行二次專業選擇的政策）和預期激勵型政策（編制）的政策熟悉則與公共服務動機顯著相關。此外，根據對不同類型政策工具的t檢驗表明，政策宣講能夠改變學生對不同類型政策工具熟悉度，而且政策熟悉度的變化能夠影響公共服務動機的水平。在政策宣講會前，學生對這項政策的熟悉程度（3.14/5.00）低于平均政策熟悉程度（3.5/5.00）。在政策宣講會結束后，公費師范生對公費師范生政策的轉專業政策、違約處罰政策、終身保障就業政策（編制）更為了解，政策熟悉程度顯著提高，而公費師范生對免學費政策的熟悉度卻“意外”下降了。這可能因為政策熟悉度是一個相對感知，不同的政策熟悉度存在比較關系，在政策宣講會以前公費師范生已經感知并正在享受免學費政策，相比之下對其他政策缺乏了解，通過政策宣講會，公費師范生對其他政策的熟悉度提高，同時表現出對免學費政策熟悉度的“相對下降”。通過比較模型1和模型2，本研究發現無論是在前測還是在后測中，對預期激勵型工具的熟悉度和公共服務動機之間存在顯著正相關。此外，本研究將在個體層面討論政策熟悉度如何影響公共服務動機的水平。

在模型3中，只有終身保證就業的政策工具（編制，預期激勵型）與公共服務動機的變化有顯著的關聯。因此，本研究認為，在個人層面，只有預期激勵型工具的政策熟悉度與公共服務動機的水平有顯著和積極的相關性，而其他工具的政策熟悉度則沒有顯著的相關性。如果公費師范生更多感知到了預期激勵型政策，或者說他們對預期激勵型政策的政策熟悉程度越高，那么他們的公共服務動機水平可能也就越高。

六、討論與結論

本研究將公共服務動機研究對象從傳統的在職公共部門雇員或私人部門雇員拓展到“未來公共服務提供者”。“未來公共服務提供者”指的是在大學期間為未來提供公共服務而學習的群體，如公費師范生在大學期間學習相關教學知識和技能，并在學習中不斷增強參與公共服務與成為公共服務提供者的意愿。對“未來公共服務提供者”公共服務動機的創新研究有利于提升我國公共部門引進優秀人力資源的能力。

已有學者關注到政策對于公共服務動機的作用，認為政策在很大程度上影響和限制了公共服務提供者的行為和決策，應包含在公共服務動機的影響因素中，同時，呼吁進行更多的實證研究來證實和支撐這一觀點。但政策和公共服務動機之間的關系目前尚未引起學術界的關注。本研究作為少數探討政策與公共服務動機關系的實證研究，彌補了這一領域的空白。正如Anderfuthren-Biget、Varone和Giaque（2014）所提，政策分析的概念應被重新納入公共服務動機的學術討論中[34]。本研究試圖在公共政策與公共服務動機之間建立一條雙向的路徑。本研究認為，公共服務動機的研究絕不能忽視政策的影響。反之，當政策制定者制定諸如公費師范生之類的政策時，也不能忽略政策目標人群的公共服務動機水平。本研究試圖揭示公共服務動機與政策之間的關系，聚焦于政策工具，評估對不同類型政策工具的政策熟悉度對公共服務動機的影響。具體而言，本研究通過尋找對不同類型政策的政策熟悉度與公共服務動機的關系，分析了公共服務動機如何受政策環境中政策工具影響。

基于相關分析的結果，本研究發現政策熟悉度與公共服務動機之間存在顯著的相關性。根據本研究的政策分類框架，將公費師范生所感知到的政策分為四類，并從所有政策中選擇最切合他們切身利益的政策。本研究通過3個回歸模型進一步揭示了政策熟悉度和公共服務動機間的作用機制，發現預期激勵型（終身保證的就業政策，編制）總是與公共服務動機顯著相關。這顯著提升了公費師范生的公共服務動機，使他們能夠在面對職業選擇時選擇投身公共服務領域。因此，激勵型政策有望成為幫助公費師范政策實現政策目標的最有用的政策工具。根據Kahneman和Tversky提出的前景理論，當人們面對某些確定利益和不確定的損失時，大多數人都會選擇能帶來某些確定利益的行為[35]。在某些確定損失和不確定收益的情況下，大多數人將決定賭博和選擇帶來不確定收益的行為。在公費師范生政策的政策設計中，預期激勵型政策工具將為公費師范生提供更多的某些好處，從而加強他們繼續選擇成為公共服務提供者并將其從“未來公共服務提供者”轉變為在職公共服務提供者。然而，約束型政策只能為公費師范生提供更多的某些損失，這就解釋了為什么約束型政策（無論是現期還是預期）與公共服務動機都沒有顯著的相關性。此外，預期激勵型政策工具將比現期激勵型政策工具具有更長的作用期。當公費師范生畢業并面臨職業選擇時，本研究認為他們會更多地考慮他們的選擇將帶來什么樣的未來，并在一定程度上會忽略當前可用的好處。目前的政策可能鼓勵更多的人申請公費師范生項目，但可預見的是預期激勵型政策會將更多優秀的人才留在公共服務領域。

政府應重視在政策中運用激勵型政策。政策設計者應更多使用預期激勵型政策，例如終身保證的就業政策（編制），幫助公費師范生樹立未來職業的期望，提高他們的公共服務動機，降低違約率并改善教育服務的提供以最終實現政策目標。

當然，本研究仍然存在一些局限。首先，在任何分類過程中，本研究將大量的政策工具減少到4個一般類別是具有局限性的，其所使用的分類框架可能過于簡化公費師范生所面臨的政策。其次，雖然本研究使用了試驗前和試驗后的實驗設計，但由于缺乏相應的控制組，這仍然不是基于隨機實驗的設計。最后，本研究只從大一公費師范生中選擇調查對象，研究樣本并沒有覆蓋所有的公費師范生，因此，本研究的樣本可能存在一定的偏差。由于上述局限，在未來還需要進行更深入的研究。

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實習編輯：龐子玥

基金項目：國家自然科學基金青年項目（71804015）；北京師范大學2019年“本科生科研訓練與創新創業”項目。

作者單位：郭躍（通訊作者），北京師范大學政府管理學院；北京100875；Email：guoyue@bnu.edu.cn。洪婧詩，北京師范大學政府管理學院；北京100875；Email：salome0813@163.com。何林晟，北京師范大學政府管理學院；北京100875；Email： helinsheng233@163.com。