社會治理創新的邏輯轉向

姚怡帆 葉中華

摘要：后工業化所帶來的高度復雜性和不確定性正在呼吁一個切實可行的策略來應對社會轉型所帶來的變化，我們迫切需要建立新的互動關系來恢復安全感和信任感。從理論到實踐，多元共治的協同治理模式克服了單中心治理的種種局限，反映了社會主義制度的價值追求，也順應了國家治理體系和治理能力現代化的時代要求。因此，將各類治理主體納入治理場域，培養治理主體的共同體意識，建設服務型政府，同時積極培育社會力量，加強社會建設，實現協同治理的制度化供給，既是推進社會治理創新的關鍵之舉，也是走出治理困境的治本之策。

關鍵詞：社會治理創新；協同治理；服務型政府；制度建構

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）23-0043-12

The Logic Turn of Social Governance Innovation

——Based on the Theory of Collaborative Governance

YAO YifanYE Zhonghua

Abstract：The high complexity and uncertainty brought by post-industrialization is calling for a feasible strategy to cope with the changes of social transformation.We urgently need to establish new interaction to recover the sense of security and trust.From theory to practice，the model of collaborative governance by multi-subjects reflects the value pursuit of the socialist system， overcomes the limitations of single-center governance，and complies with the requirements of the modernization of the countrys governance system and capacity.Therefore，to bring all kinds of governance subjects into the governance field，cultivate the consciousness of political community of governance subjects，build a service-oriented government，strengthen social construction，cultivate social power and realize the institutionalized supply of collaborative governance are not only vital for promoting social governance innovation，but also for getting out of governance dilemma.

Key Words：social governance innovation；collaborative governance；service-oriented government； the construction of institution

一、引言

20世紀后半期，全球性改革的浪潮折射出對社會治理模式變革的重拳指向，這一主題引起了人們的廣泛關注，如何編織社會經緯，謀求共同發展是我們必須探索的問題。當前治理問題表現出對人類命運共同體的高度關懷。隨著民眾自我意識和獨立能力的日漸生長，社會力量不斷壯大，一個社會系統中的個體或集體行為能夠直接或間接地對國家治理和社會發展產生實質性的影響，社會治理共同體逐漸建立起來，并廣泛存在于世界各國的政治生活實踐中。社會治理是國家治理的有機組成部分，其成效關乎國家治理現代化的水平。因此，從學理的角度探討社會治理的創新策略，是十分必要的。自從黨的十八屆三中全會引入“社會治理”的概念取代“社會管理”，將創新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容[1]，社會治理研究便引起了學界的廣泛關注。黨的十九大進一步提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”后，社會治理創新的相關研究得到了快速發展。從國內被引頻次較高的文獻來看，學界基于不同角度對社會治理創新問題展開了研究和分析。具體而言，姜曉萍在國家治理現代化進程之下明確了社會治理體制創新的現實意義與價值目標，診斷了社會治理體制創新過程中的誤區[2]。范如國基于復雜網絡結構范型對社會治理的現實邏輯進行了闡述，針對構建中國社會治理協同創新機制提出了一些思路和策略[3]。江必新和李沫明確了社會治理創新重要意義、主要任務、內容與要求，著重對具體制度建構策略進行了闡述[4]。肖文濤則提煉了社會治理創新的本質和內涵，并對社會治理創新面臨的挑戰和政策選擇進行了分析[5]。總體來看，國內學者立足于本土國情，側重于探討社會治理創新的意義、內容、任務及策略等，旨在達到國家治理現代化的現實要求和目標策略。

本文試圖從協同治理的視角出發，著眼于理論本身，厘清協同治理的內涵和特征，重申協同治理的必要性，結合對當前治理情境和治理現狀的體悟，探討協同治理與社會治理創新之間的契合性，旨在對社會治理創新的實踐理路提出一些思考。從中國的實踐經驗來看，隨著經濟社會與社會的發展，社會主體愈加呈現多樣化，社會力量的壯大已經成為不可逆的趨勢。尤其面對復雜的社會問題和突發的危機事件，僅依靠政府的規范管制模式已經力不從心，需要多元社會力量的補充，共同承擔治理責任。特別是2020年新冠肺炎疫情的全球性爆發，更是讓世界看到了在中國共產黨領導下，中國政府帶領中國人民群策群力、科學防治、精準施策，取得了疫情阻擊戰的階段性勝利，這與中國特色社會主義制度的獨特優勢和社會力量的蓬勃發展是分不開的。這促使我們面對治理難題不得不通盤考慮，將各種治理主體納入考量范圍，在諸多主體的持續互動過程中找出中國之治的實踐理路。協同治理強調優勢互補和集體行動，這與我國當下社會治理創新的邏輯不謀而合。

二、協同治理的理論意蘊

20世紀80年代，后工業化進程拖曳著人們進入一個社會整體流動性加劇的時代，其最大特點就是高度復雜性和不確定性。信息的快速傳播、民主進程的加速以及個體意識的覺醒迫使工業社會所建構的社會治理模式面臨著結構化危機，無論是新公共管理運動還是公眾參與運動，都致力于尋找變革的出路，力圖挽回社會失序的局面。盡管新公共管理運動并沒有進行系統性、根本性的反思和嘗試，而且它將公民作為客戶的理念我們也不予推崇，但這場運動中提出了縮減政府規模和釋放權力的要求，揭示了協同治理的方向性目標。協同治理所倡導的多元主體共同治理模式逐漸在實踐領域興起，也因此引起了學術界的青睞。

目前來看，協同治理主要呈現以下形態：以治理主體為研究基點的多中心治理理論，以政府部門整合與協作為研究重點的整體性治理以及與多中心治理有著相同取向的網絡治理。從協同治理的內涵來看，目前聯合國全球治理委員會對“協同治理”所下的定義被學界普遍接受，即協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它不僅是調節各類利益主體的沖突和矛盾的過程，更是治理主體采取持續性聯合行動的過程[6]。也就是說，協同治理不僅是主體行為方式的總和，更是其采取行動的過程。國內學者也在社會治理的范疇內，對協同治理的概念進行了考辨，比如鄭巧和肖文濤基于協同學與治理理論，提出協同治理是由政府、企業、公民個人、非政府組織等主體所構成的開放系統，通過協調和合作共同治理社會公共事務，增進和維護公共利益的過程[7]。燕繼榮則認為協同治理是社區、社團、社會組織、企業等各種社會單位、團體和個人對于社會公共事務的共管共治，是公共事務治理的新趨向[8]。李輝和任曉春認為協同治理是通過主體間資源和要素的良好匹配，從而達到政治國家與公民社會合作關系的最佳狀態[9]。可見，協同治理呈現主體多樣性、過程動態性、資源互補性等特征。

綜上，本文所指的協同治理是多元主體通過合作、互動和融合，就共同關心的公共事務治理問題制定集體行動方案，實現治理效能，發揮治理優勢的過程。從治理主體、治理行為、治理過程和治理功能幾個方面來看，協同治理呈現以下特征：首先，治理主體是多元化的。福山在《國家構建》中認為，在政府職能不斷縮減的過程中，民眾既希望削減政府力量的強度，也希望能衍生另一類力量[10]。當管制型政府在相互依存性日益增強的世界中遭遇諸多掣肘，而嶄新的社會力量冉冉噴薄而出時，社會治理迫切需要新的主體參與進來并產生合力。當前，社會的轉型和發展對政府提出了新的要求，治理場域呼吁多元治理主體登臺表演。其次，治理行為具有主動性。社會治理實質上是一種積極主動的行動建構，協同治理強調治理權力向社會的適當回歸，多元協同的趨勢有利于發揮主體的積極性和能動性。只有當每個主體都意識到治理成果是社會共享時，所衍生的行為才是主動的協作，而不是被動的管控。再次，治理過程是持續且動態的。馬克思主義認為，世界是不斷運動、變化和發展的，這種持續的過程揭示了變革與發展的內在動力和規律[11]。社會治理也不例外，社會變革推動著社會治理的變革。變化是外部環境永恒不變的主題和特征，經久適用的治理模式和手段是不存在的，治理主體必須在歷史經驗中反思并汲取經驗，調適革新，實現治理體系的適應性重構。最后，協同治理能夠實現多元主體在治理功能上的互補。人們之所以參與協同過程，最重要的動力之一就在于利用集體的力量彌補個體的脆弱，通過公共利益的實現推及個人利益的獲取[12]。

三、協同治理是現階段社會治理創新的理性選擇

協同治理源于德國著名物理學家赫爾曼·哈肯在20世紀70年代創立的協同學。他認為，“在一定條件下，由于構成系統的大量子系統之間相互協同的作用，在臨界點上質變，使系統從無規則混亂狀態形成一個新的宏觀有序的狀態”[13]。此后協同治理理論作為眾多治理理論中的一個子系統，成為學界的研究熱點之一。顧名思義，“協”強調治理主體的多元以及治理方式的協作，“同”則指的是治理目標的一致和治理行為的統一，協同治理本質上是多元基礎上的統一。國外對治理多元化有較多的研究，亨廷頓的《文明的沖突》、哈丁的《群體沖突的邏輯》中的認同差異、奧爾森《集體行動的邏輯》中的利益沖突、梅莉的法律多元理論，無不說明多元化在后現代社會中所造成的挑戰[14]。那么，既然治理多元化會帶來諸多問題，協同治理還能否成為中國社會治理創新的模式選擇？回答這一問題，需要從中國當下的治理情境出發，才不會顯得失之偏頗。

從治理情境來看，需求多樣性使得協同治理成為必然趨勢。以社區多元聯動治理為例，在傳統的社區治理中，公共服務的主要提供者是基層政府，但是，當政府無法滿足居民日益增長的公共服務需求時，多元化的社會力量就顯得至關重要。一些社會組織因貼合社區實際，了解居民需求，憑借著自身的獨特優勢，得到了居民的青睞，在與社區居民互動的過程中，不僅滿足了居民的需要，自身還獲得了成長和發展，形成了一個互利共贏的良好局面。從宏觀的治理情境來看，現代化最為驚人的表現就是它能夠迅速對個體的意識產生影響，以致短時間內就能形成一些有組織且具有較強內聚力的社會力量。各種社會力量的出場在治理場域中給予了宣示，在國家和社會力量之間創造并維持一種平衡是實現國家治理體系和治理能力現代化的權宜之策。學者郁建興從“政府治理能力”和“社會發育程度”兩個維度出發，把社會建設中政府和社會的關系模式分為：政府管控、社會自治、社會協同和平等合作[15]。其中，如果兩個維度都相對較低，為了維持社會秩序的穩定，政府很可能采取以管控為主的治理手段，在這樣的關系模式之下，社會力量是很弱的。與這種模式相反的就是社會自治關系模式，社會力量的充分發展使得社會高度的自治，甚至可以和政府的力量抗衡。相比之下，另外兩種模式更加樂觀。在政府治理能力具有較大的領先優勢，而社會發育程度嶄露頭角的情況下，為了發展的需要，政府充分動員其他社會主體的力量，共同承擔公共事務的治理責任，從而形成一種協同的關系模式。最后，隨著社會組織不斷參與治理事務，在實踐過程中逐漸歷練，成長為一股獨當一面的成熟社會力量，可以和政府形成合作的關系。

從治理現狀來看，正如20世紀80年代的西方社會，后工業化進程使得經濟社會高速發展，在某一些民主政治發展水平不那么高的地區出現了理想與現實的錯配，繼而產生了一系列危機事件和社會治理模式的結構性問題。改革開放四十多年來，中國經濟社會發展取得舉世矚目的歷史性成就，然而，高水平的經濟發展與低水平的社會發展之間的差異和矛盾日益凸顯。以往的全能型政府對社會事務大包大攬，熱衷于自上而下的管控模式，在一定程度上抑制了社會主體參與公共事務、承擔社會責任的活力和熱情，與此同時，政府內部機構設置日趨龐大，部門之間權責不清、職能交叉，導致政府效能低下。久而久之，由于社會治理中出現的問題無法得到及時的回應和反饋，帶來了責任轉嫁現象，造成政府對于公共事務的回應力整體下降。周雪光曾感嘆中國官僚制度下的組織行為特點，其中“政府官員們關注和投資人際關系”[16]這一點頗為醒目。傳統的社會治理缺乏對政府權力和行為的有效制約和監督，極易造成治理資源盲目配置的局面，也為尋租腐敗、權力異化培育了土壤。這種負荷累累的剛性分割模式使得政府領導下的傳統社會管理模式難以為繼。這說明，依靠政府的單一治理模式所呈現出的種種局限性已經十分明顯。如果不摒棄統包統攬的手段，“什么是好的治理”的問題就難以得到令人滿意的答案。既然政府單一的治理模式已經帶來諸多問題，那么完全依靠社會力量來解決治理問題是否可行？在我們享受改革開放40年的輝煌成就的同時，必須清醒認識到，我們依然面臨不少困難與挑戰，比如在社會建設方面，“社會文明水平尚需提高；社會矛盾和問題交織疊加”[17]。社會組織自身專業化程度不高，自治性較弱，公信力不足；對于社會組織的支持和監管體系也不健全。可見，在現階段，社會力量發育程度相對較低，需要在政府的主導下展開行動，通過政府所提供的制度化渠道和平臺參與社會治理。因此，黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，指出我國的社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”[18]的總體格局下運行的具有中國特色社會主義的社會治理。

可以說，協同治理既是后工業化社會的必然結果，更是中國國家治理現代化的內生語義。在當前甚至今后很長一段時間，協同治理的關系模式仍然是中國社會治理的目標選擇。“如果按照政府與社會的關系將社會治理分為政府行政導向型和社會自治導向型兩種理論模型，那么，協同治理就是二者結合的最優模型。”[19]相比較韋伯的科層制控制模式，協同模式提供了一種治理主體之間新的組合形式。嚴格的等級制易造成組織僵化，這種繁文縟節和刻板冷酷的壟斷模式，擠壓了社會的自治空間，也就更談不上治理的創新和變革。相反，協同模式下的社會治理，公共事務應交由誰來負責不是非此即彼的簡單取舍，而是群策群力、集思廣益的協同并進。國家與社會之間的張力得以緩和，多元共治的核心要旨得以彰顯。“中國的改革是一個創造多元社會主體和復興社會主體性的過程。”[20]我們面臨的諸多問題中，以“協同治理”為核心的治理結構強調“共管共贏”，這種優化改良是黨的十九大提出的社會治理格局的核心要旨。可見，協同治理模式兼具理論合理性和現實有效性，是化解諸多治理問題的良藥。

四、社會治理創新的實踐理路

中國的社會治理創新就是一個發現多元社會主體并激發多元主體活力的過程。變化快速且深刻的時代背景造就了個體自主性和能動性的發展和成長，喚醒了人們解構的意識和批判的精神。我們面臨的挑戰不是尋找一種永遠不受質疑的阿基米德式模式，而是要發掘一種能夠解決當下治理困境的實踐理路。為了社會目標的達成，政府必須進行一場自我變革，與此同時，廣泛的社會動員和公眾參與也必不可少。社會治理并不是一種秘而不宣的游戲，而是需要諸多治理主體對于承擔治理責任的觀念認同，并沿著這一共識展開實踐，創造一個“共有的未來”。根據協同治理的相關特征，本文認為應從四個方面推進社會治理創新：

（一）建構治理主體觀念認同感，激發治理行為的主動性

政治建構的認同性是政府開展社會建設的前提，建構的有效性是檢驗政府自我建設以及社會建設的標準。這種政治共同體內部成員所達成的共識是集體行動得以開展的內生動力。當行為趨同、發揮作用并產生治理效能的時候，觀念上的統一相較于行為趨同一定是先行一步。理論上，民主文化的培育和民主目標的推進應在時間維度上有序開展，然而現實卻受到多重因素的影響，二者存在空間與時間上的錯位關系。亨廷頓曾說，在一個缺乏政治共同體感的政治落后的社會里，每個領袖、每個個人，每個集團皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物質目標，而置更廣泛的公益于不顧[21]，這種情況顯然不利于集體行動的開展與集體目標的實現。因此，社會治理合作文化的培育不失為一種良策，通過營造一種譴責“搭便車”行為的文化氛圍，使得“人們因為一種道德意識的生成而主動地去與一切‘搭便車的做法劃清界限”[22]。因此，多元主體協同共治下的社會治理格局的建構要注重處理好與文化價值培育的關系。

這里所講的觀念認同應從兩個方面來認識：一方面，協同治理需要行動者的認同。企業、社會組織以及公眾作為社會治理活動的行動者，必須樹立主體意識，建立主體自信，不僅如此，無論是目標還是利益，都需要達成一致性意見。國家行動的基礎是個人對國家利益的認同，從這個層次上來講，行動者既要對“利益”持認同的觀念，又要表示對“規則”的認同和遵守。因此，協同治理會為參與主體帶來切實利益的認同不可忽視。同時，鑒于各個主體之間的差異性以及個體追求自我利益的經濟人特性，我們需要對參與主體的不完全理性進行規范和約束。因此，主體之間需要協商出具有普遍約束力與認同感的文本文件，對法規的遵守，便是對集體行動中合作關系的尊重。另一方面，只有行動者之間的認同還不夠，執政者層面的認同也至關重要。從中國的治理情境來看，“中國之治”是在中國共產黨的領導下，政府主導多元主體參與公共事務治理，推動社會和諧有序發展的過程。與多黨輪流執政的西方國家不同的是，作為執政黨，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。作為社會公共權力的代表，政府不僅被看作制定和實施公共政策、發布命令和處理公共事務的機關，更是中國共產黨和中國人民的聯系結點。因此，與企業、社會組織和公眾不同的是，黨和政府不僅是社會治理活動的行動者，更是規范治理規則、引導治理活動的執政者。長久以來，執政者通過正式頒布的法律法規對個體進行行為上的約束，但在這個行為主體之間依賴性日益增強的世界，治理遠遠比管理要復雜許多。治理意味著規則只有大多數人接受才能具有效力，構建社會行為共同體的重要程度不言而喻。決策者要認識到，推行協同治理的根本目的，不是削弱黨和政府在社會治理中的地位，而是為了多方并進，發揮合力，有效發揮社會主義制度的優越性。因此，執政者應承認其他社會主體參與社會治理的合法性地位，在治理決策中求同存異，尊重社會力量的意見以及訴求。執政者也應清醒地認識到，“不論是誰都應該齊心協力，共同管理好這個相互依存的多樣性世界”[23]，因此，要對創建政治共同體、謀求合作與發展的目標堅定不移且付諸行動，在觀念、利益以及背景不同的各類社會主體之間構建一種建立互動關系的聯系和可能。

（二）政府簡政放權，促進治理功能的互補

在社會治理創新的相關研究中，“政府應該以什么樣的身份參與進來？”是學者無法回避的問題。“邊緣-中心”結構以及卡藍默的“倒置原則”都曾嘗試對這一問題進行解釋，然而結果卻不盡如人意。在“邊緣-中心”結構中，政府獨攬大權的行事風格已經無法適應后工業化社會的復雜性和不確定性，良好的決策和糟糕的決策出現的概率幾乎是一樣的。但這并不意味著將處于“邊緣”和“中心”的治理力量交換位置，事情就變得容易了。卡藍默的“倒置原則”認為，政府應當盡可能地放任權力，向邊緣的位置移動，以保證社會治理的其他力量可以占據中心從而開展有效的自我治理[24]。就當前中國的現狀而言，這顯然是不現實的，也是不科學的。首先，政府對公共事務具有不可推卸的治理責任；其次，被擠壓了生存空間的社會力量很難在短時間內快速成長為獨自承擔治理責任的主體。就算這種置換具有可操作性，但依舊沒有打破特定治理主體對公共事務壟斷的單一局面。

塞繆爾·P.亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》的開篇提到，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”[25]。我們也能發現，那些所謂的成功的政治共同體都具備一些基本特征：有權威的政黨、有效能的政府以及高度參與公共事務的民眾等。這也是塞繆爾·P.亨廷頓所講的很多亞洲、非洲以及拉丁美洲國家所缺失的東西。可見，有效能的政府是建設有效能國家的必要條件。亞里士多德強調法治的建立在民主國家的重要性，這一點毋庸置疑。但是，若是要在法治政府和有效能政府之間畫上等號，也將失之偏頗。高效政府需要《聯邦制》中所謂的“行政能力”的自由裁量權[26]。馬克思主義國家觀認為國家具有政治統治和社會管理兩項基本職能，要求政府在社會建設中也應有令人滿意的作為。統治權力過大就會削弱社會權力，擠壓社會建設的空間，抑制社會力量的自主性和活力。服務型政府的提出實則是政府為了回歸社會建設職能所作出的自我變革，是實現國家治理現代化的必然選擇。

其一，服務型政府的構建需要政府簡政放權。首先需要討論一下權力轉移的發展邏輯。在經濟學領域，分散經濟決策能夠有效應對現代技術增長所帶來的復雜性和不確定性，因此將決策權力轉移給貼近信息來源的當地代理人的好處是，通過權力轉嫁，不同的行為主體擁有了相應的自主權和決策權，能夠在自己擅長的領域做自己擅長的事情，從而降低了由于決策失誤所帶來的高昂成本損失，提高了決策的科學性和準確性。從經濟學的視角出發，權力的適當轉移和釋放的確不失為一種理性的選擇。從經濟領域的研究中所獲得的教義自然不是為了滿足對歷史的好奇，類似的思路也同樣適用于社會治理的研究領域。后工業化社會中，政府摒棄了統治型政府借助等級結構中的權力來維持社會秩序的建構規則，通過釋放權力專注在自己能夠做好的事情上，把不擅長的任務交由其他社會主體，以期實現功能互補，從多元主體協同治理中找到對抗社會失序的良策。可見，公共服務主義深入人心，超越了權力本位的邏輯，能夠根治社會治理存在的問題。對公共服務的追求成為現代國家建設服務型政府的核心要旨之一。毋庸置疑，權力本身就是尋租發生的條件和前提，而簡政放權能有效遏制尋租行為的發生。協同治理的前提是治理主體權力合法性的承認，政府不能只順應精英和政府官員的需求，而應提供一種制度化的安排，賦予社會主體承擔社會治理責任的權力。

其二，服務型政府的討論中不僅包括權力的釋放，還包括場域的松綁。服務型政府強調提供優質公共服務的理念，但政府對社會治理的影響總是在一定場域中發生和實現的，只有在特定的生活空間中，行為才得以塑造。孔繁斌指出，按照布爾迪爾的理論，場域是資源、權力以及知識互動的系統，場域的自我再生產是其目的[27]。與管理型政府不同，服務型政府與“邊緣-中心”結構分道揚鑣，向去中心化看齊。但這不是前面所說的“倒置原則”，而是增加多元主體在社會場域中共享資源，持續互動的可能性。“政治系統既不是社會的頂點，也不是社會的中心，甚至也不是社會的結構性核心，而僅僅是諸系統中的一個系統。”[28]政府的基本任務不是去搶社會力量的光芒，而是為社會治理提供良好的制度環境，并通過協商、引導等方式凝聚治理力量，做治理空間的建構者。

（三）培育社會力量，增強治理主體多樣性

托克維爾認為，不管如何精明強干的中央政府，也做不到明察秋毫，不能僅靠自己去了解一個大國社會的一切細節，這樣的工作超過了政府人力物力財力所能及，當它要獨自創造那么多發條并使他們發動的時候，其結果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力[29]。換言之，積極建構社會力量，培育社會治理主體，不僅能夠分擔政府在治理上的責任，還能促進社會整體的向好發展。“激活積極公民權，培育參與性公民，使之成為中國政治發展最為重要的內源動力，是中國社會建設最為根本的歷史使命。”[30]現代化的進程拖曳著人類進入一個自我突破、自我否定的時代。韋伯傳統的等級制所講的權威合理化沒能幸免，現代社會中政治權威的樹立不再寄希望于宗教和種族。政府應當是人的產物，而不是自然或者上帝的產物[31]。社會是由普羅大眾組成的一個集合，民眾的認可和服從是建立合法性政府的重要條件之一。更何況今日的民眾不再是韋伯所說的卡里斯瑪權威的追隨者，他們有多樣的訴求和愿景。相比較于其他治理結構，協同治理模式強調“社會性”的踐行，滿足了公眾參與和實現其訴求的愿景，喚醒了治理主體的政治參與感和效應感。不僅如此，多元協同不應只是手段，還應該是一種政治目的。廣泛的民主參與意味著政治透明度和民主化程度的顯著提高，在一定程度上，可以有效制衡腐敗和尋租行為在行政部門的發生。多元主體共治是“人民通過大規模的政治組合參與政治并受政治影響”的現代化國家衡量標準之一[32]。總而言之，社會力量和服務型政府是雙向推動的關系，社會建設的需求激勵著政府提供更加優質的公共服務；反過來，社會力量的積極培育是效能政府的基礎和補充，服務型政府的改革和創新為各類治理主體的發展提供了制度層面的可能。

（四）加強制度化建構，保障治理過程的動態持續

全球治理激發了眾多學者的研究熱情和想象力，因為人們在經歷了冷靜觀察和痛苦反思之后，渴望建構直通美好社會的路徑。各個國家治理水平存在差異的原因，存在以下幾種聲音：經濟發展水平高低不同，或者是國民素質存在差異，又或者是國民財富和幸福指數有所區別。從理論上來講，這些因素都會影響一個社會政治共同體的水平，但與其說它們是原因，不如把它們看作是治理水平差異化所帶來的表現。對于這些表現是如何產生的，歷史制度主義者顯然展現出一種歷史視野的“觀照”，他們認為，國家的興盛很大程度上取決于國家財富的增加，而國家財富的增加則取決于經濟的增長；經濟增長來自“有效率的經濟組織”，而“有效率的經濟組織”必須滿足這樣的條件，即在制度安排上能夠提供一種激勵[33]。人們對未來美好的社會抱有的無限渴望和憧憬必將通過一個能夠容納不同觀點和需求的制度安排來實現。制度化是治理水平得以提高的保障，制度供給是社會共同體得以發展的堅實基礎。

俗話說，“經國序民，正其制度。”制度在一定程度上可以約束個體行為，其目的是有序開展公共生活。制度是社會面臨各種實際問題所采取的實踐活動形成的慣例化規則和結果，是國家治理的根本保障。制度在功能上就是對協同中可能出現的不確定性的一種控制和制約。在國家發展的不同歷史階段都會有一些新的要求，這是對現有制度的適應能力的挑戰。亨廷頓這樣解釋“政治現代化”所要具備的條件，即權威的合理化、結構的離異化以及參政的擴大化[34]。事實上，如果單純認為解構“邊緣-中心”的治理邏輯，就是不斷增加社會公眾參與的程度，那未免太不諳世事。時至今日，教育的普及、城市化的快速推進以及媒介傳播的高速發展都提高了人們的期待，如果這些訴求不能實現，人們就有可能以個人或集團的方式投身政治。那么，某些國家在缺乏強有力的政治制度的情況下，參政的擴大化就不能被簡單地看作促進政治現代化的“好東西”，它既可為善，也能作惡，因為這種參與的增加時常伴隨著動亂和暴力的發生。個體在現有體系中無法實現利益表達所激增的不公正感被習慣性地通過群體性事件得以釋放。這也難怪奈特、貝茨等學者反復強調制度建構，無論是奧爾森的“選擇性的激勵”，還是奧斯特羅姆提出的“自主性制度”都突出了制度建構在集體行動中的重要性。按照亨廷頓的邏輯繼續討論，倘若現有制度不能適應個體政治參與擴大的趨勢，不僅會限制社會力量改革創新的能力，也會讓自己陷入進退維谷的境地。在協同治理的框架之下，個體必須在政治制度的組織和安排之下開展社會活動，每一個公眾甚至組織和集團都必須按照制度化的標準，對其愿景表達方式和目標行動方式加以改造，保證訴求的合法化，并且通過合法化渠道加以安排和開展。這種制度結構上的安排具有以下幾點好處：其一，協同治理的制度化大大增加了治理行動的透明度，有效地減少了協作過程中各個主體投機取巧、“搭便車”行為的發生；其二，制度化的安排使治理目標和程序變得清晰明了，降低了與討價還價相關的互動成本；最后，制度化的標準使得治理結果的問責不再是無跡可尋，有利于鏟除滋生機會主義的溫床。

在此基礎上，還應強調制度化進程的內生性，即在本國國情的基礎上結合他國經驗，進行社會治理創新的現實路徑設計。毋庸諱言，各個國家的政治、經濟、文化水平不同，并非所有社會治理的進程在實踐中都能有序展開。需要說明的是，如果再像新現實主義者一樣只談及“國家經驗”已經變得沒有意義，政治制度的設計不是一成不變的，而是需要立足本土的考量，基于國情進行調整。同樣的制度既可以促進經濟也可以在特定情況下成為阻礙經濟和社會發展的罪魁禍首。第二次世界大戰后，一股學習西方的熱潮席卷而來，西方國家的發展模式、社會治理模式以及民主政治的推進模式受到很多后發性國家的追捧和復制。移植國外模式似乎被看作成功的捷徑，然而一些后發性國家采用西方模式后，不僅引發了社會矛盾，民主愿景還在盲目追隨中走向崩塌。難怪克羅齊耶感嘆，“移植國外模式，最終總是會以失敗告終，即使事后來看，在當初自主創新的開創過程中，它們曾經發揮過積極作用”[35]。西方的制度模式絕不是所有國家都可以仰賴的“絕世寶典”。拘泥于移植國外模式的邏輯陷阱而草草收場的例子比比皆是。比如，20世紀80年代和90年代初，削減國有部門的規模是制度安排的主旋律。而一些后發性國家缺少配套的體制框架和改革基礎，釋放權力、回歸自由讓社會陷入無序的狀態，所帶來的災難比沒有實現自由化更糟糕。可以看出，沒有任何一個制度安排放之四海而皆準，忽略本土化的改革舉措紕漏百出，不僅違背初衷，反而造成無法估量的傷痛。因此，政治制度的建構絕不能簡單等同于津津樂道移植他國模式，而應該結合一般規律和本國國情的精致設計。中國作為發展中國家，在推進社會治理進程中要處理好制度供給、公民意識培育以及本土文化嵌入的關系。

五、結語

德·托克維爾（de Tocgueville）認為：“在統治人類社會的法則中，有一條最明確清晰的法則：如果人們想保持其文明或希望變得文明的話，那么，他們必須提高并改善處理相互關系的藝術。”[36]黨的十八大以來，為了緩解和改善各類治理主體的關系，國家堅持以人民為中心，改善民生，補齊民生短板，從“管理”向“治理”轉變，推進國家治理現代化，實現良好的政府治理和良好的社會治理。2020年抗擊新冠肺炎疫情的過程充分證明了協同治理所產生的巨大優勢。在中國共產黨的集中統一領導下，中國政府科學決策，統籌指揮，社區和大批志愿者聯防聯控，大批企業除了捐錢捐物之外，更是積極搭建政務協作平臺。可見，在推進國家治理體系和治理能力現代化的今天，明確協同治理的內涵，重申協同治理與社會治理創新的契合性依然有意義。當然，本文的研究只是鳳毛麟角，多元主體如何參與協同治理，治理過程中如何協調利益沖突，多元主體之間又應當如何分工等問題還需要進一步探究和討論。

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實習編輯：肖麗芬