吉林省財政支出對產業結構升級的影響

李曉英,李 蕾

(吉林省財政科學研究所，吉林 長春130021)

近年來，相對于全國其他地區，東北經濟增速明顯下滑，吉林省的整體經濟情況也是如此。 2014年吉林省GDP增長6.5%，從此進入中低速增長時期，之后連續下降至2018年的4.5%，經濟增速和總量排名均居全國后位，2018年在全國31個省區中排第24位。“經濟不景氣”的背后，產業結構僵化、新舊產業無法順利接續等深層次的矛盾和問題開始浮現，其中一個重要原因就是產業結構優化升級問題長期得不到合理解決。為此，吉林省陸續出臺了《吉林省戰略性新興產業“十三五”發展規劃》、《吉林省產業投資引導基金管理辦法》、《“一主、六雙”產業空間布局規劃配套政策》等政策措施。但對于急需實現資源有效配置、促進經濟可持續發展的吉林省來說，其產業結構與國內發達地區之間仍存在不小的差距，具體表現在產業結構不合理、產業高度化水平低下、區域間產業結構趨同現象嚴重等方面。

產業結構優化升級是經濟持續增長的核心要素，是經濟高水平發展的靈魂和支柱，是一個動態發展的過程。在市場經濟條件下，市場可有效發揮其在各產業之間對各種資源合理配置的作用，但市場機制容易出現市場失靈問題。因此，政府更要積極發揮財政政策的調節作用，在市場調節的基礎上合理使用財政支出、稅收、財政補貼等政策手段，彌補市場機制的缺陷，促進產業結構優化升級。吉林省是一個財政小省，財政收入僅為廣東的1/10、江蘇的1/7、上海的1/6。2018年財政依存度(財政收入占GDP比重)僅為8.2%，遠低于全國20.9%的平均水平，說明吉林省地方可用財力不夠充足。因此，如何合理使用財政資金，抓住創新驅動發展機遇，加快產業結構升級換代，努力形成具有持續競爭力和支撐力的產業體系，對于未來吉林省優化產業結構和實現經濟的高質量發展具有重要意義。

一、吉林省產業結構總體狀況

1.產業結構呈現“三二一”的變化趨勢。如圖1所示，近年來，吉林省第一產業比重出現明顯下降，由2007年的14.8%減少為2018年的7.7%，對國民經濟的貢獻程度在逐漸削弱；第二產業的地位長期較為穩固，但隨著2014年“新東北”現象的出現，由于吉林省產業結構未跟上國家的調整步伐，第二產業呈現萎縮之勢，占比低于50%；第三產業對吉林省經濟的貢獻率穩步提升，到2018年首次超越第二產業近9個百分點，成為國民經濟的主導產業。總體來看，二三產業的差距在變小，產業結構由過去的“二三一”逐步呈現“三二一”的變化趨勢，反映出吉林省產業結構在整體上趨于優化。

2.第一產業優勢不顯著。吉林省是全國著名的農業大省，是“黑土地之鄉”，現有耕地面積553.78萬公頃，約占全省土地面積的1/3；盛產玉米、水稻、大豆、油料、雜糧等優質農產品，具有發展高效農業、綠色農業的有利條件[1]；農業生產條件得天獨厚，地處東北黃金玉米帶，氣候、土壤等條件非常適宜玉米生長，玉米品質上乘；糧食產量連續6年突破700億斤，2018年達到726.6億斤，穩居全國第四位。但由于第一產業總體產業化程度和科技化水平較低，吉林農業大省大而不強，地位尷尬。表現在不僅第一產業產值占比持續下降，而且第一產業產值在全國的份額也逐年減少，由2007年的2.82%降低到2018年的2.18%，約占全國農業總產值的1/56(見圖1)。

圖1 吉林省2007～2018年三次產業比重及一產的全國占比

表1 2017年吉林省規模以上企業的行業區位商

資料來源 ：由2018年《中國統計年鑒》、《吉林省統計年鑒》計算。

注 ：區位商負值是由于該行業2017年規模以上企業利潤負增長所致。

3.傳統支柱產業不強。吉林省是我國重要的老工業基地，傳統的加工制造業體系較發達，汽車、石化、農產品加工為三大傳統支柱產業，裝備制造、光電子信息、醫藥、冶金建材、輕工紡織也具有自身優勢特色[2]，第二產業具有良好的發展基礎。從工業內部來看，41個行業中僅有10個行業的區位商(判斷優勢行業的指標，區位商在1之上為優勢產業，在1之下為劣勢產業)在1之上(見表1)。汽車制造業、醫藥制造業等是吉林省傳統的優勢產業。在這些優勢產業里，除了汽車制造業區位商為6.24，醫藥制造業區位商為2.92，兩個產業優勢遙遙領先外，其他優勢產業，如運輸設備制造業、農副產品加工業等表現并不突出，區位商分別為2.41和1.72。由于當年行業利潤出現了負增長，石油和天然氣開采業的區位商為-39.18。而計算機、通信和其他電子設備制造業、化學纖維制造業等高端制造業在吉林省屬于弱勢行業，區位商分別為0.08和0.01，未來發展面臨較大困難。

4.新興服務業發展勢頭不足。目前吉林省服務業雖然超越第二產業而成為第一大產業，但新興服務業發展勢頭仍顯不足。為了統計資料的連續性和可比性，這里采用2014～2017年第三產業內部比重進行對比。如表2所示，吉林省第三產業仍以批發零售業等傳統第三產業為主，占比約為 1/5；金融業呈微弱上升之勢，但尚未形成主導產業，占比僅為10%左右；科技含量較高的新興服務業發展勢頭不足，如信息服務業、科學研究和技術服務業比重較低，不到10%。新興服務業對第三產業內部優化的支撐作用有限，很難在短期發展成為吉林省的優勢產業。

表2 2014～2017年吉林省第三產業內部比重(%)

資料來源 ：由2015～2018年《吉林省統計年鑒》計算。

注 ：表中劃橫線的為未能獲取的數據。

二、吉林省產業發展存在的問題

1.三次產業內部結構不合理。長期以來，吉林省產業發展模式尚未得到根本轉變。第一產業內部結構性矛盾突出，表現為傳統農業比重過大，農業產業化和市場化程度不高，抵御市場風險能力弱，對農產品資源的綜合利用率低下，農業科技化水平不高，農業總體經濟效益有待提高。第二產業的規模化程度和技術含量不高，多為粗放經營，市場競爭力不強，產品附加值較低。第三產業結構層次低，質量不高，多為傳統服務業，無法滿足第一、二產業的發展需求，而新興服務業也面臨著行業壟斷、資源限制等問題。

2.創新能力不足。創新是產業結構轉型優化的源泉。技術創新能夠提高社會生產率，促進綠色生產力發展。吉林省是人力資源大省，但創新能力較弱，產業研發活動投入較少，對落后產能的升級和新興高端產業的培育都不能形成有效的促進作用。由于經濟發展的相對滯后，無論是企業還是科研機構，在進行技術創新活動中所投入的資金均不足，無法進行高水平的技術開發，不能對經濟發展帶來足夠的促進作用。據統計，2017年吉林省R&D經費投入強度為0.86%，遠低于同期2.13%的全國水平，居于全國中下游。而在東北三省中吉林也是墊底水平，遼寧、黑龍江省的R&D經費投入強度分別為1.56%、0.92%。

3.環保壓力大。生態環保仍是吉林老工業基地發展的重要短板。由于發展意愿迫切，在落后產能方面把關不嚴，落后產能未能按期淘汰，導致環保任務艱巨。據2017年中央環境保護督察組反饋，吉林省55個生活垃圾處理場中有30個未進行無害化等級評定，垃圾無害化實際處理率不到60%，遠低于國家80%的目標要求。結構性污染問題沒有得到根本改變，污染物排放總量居高不下。飲用水水源地安全保障、地下水污染問題凸顯，2014～2016年，吉林省遼河流域水污染持續加重，Ⅰ～Ⅲ類斷面比例由22%下降到11%，劣Ⅴ類斷面比例由11%上升到56%；2017年上半年，遼河流域9個國控斷面中除遼河源斷面外，均為劣Ⅴ類，水質持續惡化。

4.能耗過高。經濟發展離不開對能源的消耗，經濟增長與能源消耗的配比關系是衡量經濟發展質量的重要指標。吉林省的重工業仍是發展根基，省內生產的大部分能源均用于工業建設，帶來了高能耗、高污染問題。據統計，吉林省能源消耗結構中對環境污染較大的煤炭所占比重較大，接近70%，經濟發展對煤炭的依賴程度較高。隨著近幾年環保攻堅戰的開展，吉林省每年都在調整能源結構并制定能耗目標，萬元GDP能耗雖呈下降趨勢，但仍高于全國平均水平(見圖2)。能源結構調整將導致部分高耗能和高污染企業生產難以為繼。這類企業要么開展技術升級，要么調整發展戰略。

圖2 歷年吉林省與全國萬元GDP能耗(噸/萬元)

資料來源 ：由2008～2018年《中國統計年鑒》、《吉林省統計年鑒》計算。

注 ：能源消耗以萬噸標準煤來衡量。

三、吉林省財政支出與產業結構關系實證分析

縱觀國內外關于產業結構與經濟増長關系的研究，盡管在理論和實證研究方面都開展得比較早，然而關于財政支出結構和產業結構變化的內在影響機制的研究則較少。研究文獻多集中于國家層面對財政支出規模與三次產業之間的關系進行探討，研究結論多認為必須依靠政府增加財政支出規模才能實現有效需求擴大、產業結構優化等。而對于哪些地方財政支出對產業結構促進作用較大的研究并不多。因此，本文首先構建一個產業結構優化指數，再采用因子分析方法，找出哪些財政支出投入對產業結構優化指數影響較大。通過實證研究，得出一個合理的財政投入方向來促進產業結構優化升級，體現“以政率財”的現代財政理念，從而為吉林省經濟的高質量發展積蓄能量，保駕護航。

1.確立財政支出分類。財政支出分類是對政府支出資金進行歸納，以反映財政支出活動的性質、結構、規模和效益。由于我國在2006年進行了政府收支分類改革，2007年開始采用新的收支口徑標準，支出口徑發生了較大改變，因此，本文對2007～2017年吉林省財政支出加以分析。按照支出功能分類，依據其支出權重大小，選取一般公共服務支出、教育支出、社會保障和就業支出、節能環保支出、交通運輸支出這五類財政支出作為研究對象。

2.構建產業結構優化指數。在測量產業結構合理化方面，參考以往學者們的研究成果，產業結構合理化程度與地區高勞動生產率的產業比例呈現正向關系。因此，這里構建產業結構優化指數，即三次產業比例數值乘以該產業勞動生產率，衡量產業結構優化程度。

根據以上公式計算出吉林省產業結構優化指數(見圖3)。可以看出，2007～2012年期間產業結構優化指數是穩步上升的，此時產業結構趨于合理。2013年以后，隨著“新東北”現象出現，由于新舊產業沒有實質性的轉型，產業結構優化指數徘徊不前，甚至有所下降，直接反映了吉林省這一時期的宏觀經濟形勢也不容樂觀，從前面的分析可以得到印證。

3.選取指標體系及擬合模型。結合評價指標設計原則和吉林省財政支出的實際情況，考慮到指標體系的可操作性和口徑一致性，對于影響產業結構的因素較難量化，比如社會公共服務水平改善程度、高新技術產業產值等指標，因其無法用現有的指標去衡量或難以獲取數據，故暫不列入本文的指標范圍。由于產業結構調整具有慣性，因此，把上一年的產業結構優化指數C1也作為一項重要指標。為便于處理，所選取的指標均為無單位數或比重數，指標內容見表3。

圖3 吉林省產業結構優化指數

表3 財政支出與產業結構升級的指標體系

為了初步判斷指標之間是否存在多重共線性，做當期產業結構優化系數C與C1和X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7的矩陣散點圖(見圖4)。由圖4看出，C與C1存在高度正相關，與X1負相關，與X5呈正相關。這與實際情況比較相符，由于產業結構優化具有一定的慣性，與上期的產業結構狀況有很大的延續關系，呈正相關，而與一般公共服務支出成反比，因此，需壓縮一般公共服務支出，將有限的財政資金用于促進產業結構升級上。產業結構優化與交通運輸支出有較強的正相關，這樣如果從增加交通運輸財政支出的方式，進一步疏通基礎設施，將有利于吉林省產業結構的優化升級。由矩陣散點圖看出，各變量之間存在多重共線性，適合采用因子分析方法。

采用SPSS軟件的因子分析法，計算C與C1、X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7的相關關系。從總方差解釋來看，本文選取了8個自變量，但提取3個公因子就可以解釋85.030%產業結構優化內容(見表4)，每個因子的解釋程度較均勻，因子易于被解釋。得到以下三個公因子 ：

F1=0.947C1-0.901X1-0.306X2-0.911X3+0.631X4+0.946X5-0.173X6+0.013X7

F2=0.008C1+0.330X1+0.829X2-0.245X3+0.514X4-0.127X5-0.761X6+0.037X7

F3=0.221C1-0.175X1+0.112X2+0.080X3-0.275X4-0.123X5-0.100X6+0.966X7

圖4 財政支出與產業結構的矩陣散點圖

表4 總方差解釋

注 ：提取方法為主成分分析法。

按照系數的大小，公因子F1分別在C1、X1、X3、X4、X5數值較大，其中X1、X3、X4為負數；F2分別在X2、X6數值較大，其中X6為負數；F3在X7數值較大。所以，公因子F1可以解釋為公共民生類投入，對產業結構優化指數的影響程度較大，為49.419%；F2可以解釋為教育與固定資產投入，對產業結構優化指數的影響程度為21.460%；F3可以解釋為工業企業科技研發投入，對產業結構優化指數的影響程度為14.151%。

4.結論分析。綜上所述，吉林省產業結構優化系數與教育、R&D等科技類支出呈正相關，與交通運輸支出也呈正相關，而與一般公共服務支出、社保支出、節能環保支出、固定資產投入呈負相關。因此，今后要進一步加大教育科技類支出，增強吉林省整體科技競爭力；增加交通運輸類支出，改善吉林發展的硬件環境；同時，通過機構改革精簡財政供養人口，壓縮一般公共服務支出，把有限的財政資金用于促進經濟發展和產業轉型升級上；進一步拓寬融資渠道，減輕財政投入社保壓力；制定財稅優惠政策，靈活運用BOT、PPP工具，吸引社會民間資本更多地投入節能環保建設；摒棄粗放的經濟增長方式，減少單純依靠固定投資拉動的項目投入，增加產業項目的科技含量和附加值。

四、吉林省產業結構升級的財政對策

根據研究結論對財政政策和投入方向進行優化調整，使財政支出更好地滿足產業結構調整的需要。

1.加快調整產業結構。根據李嘉圖的比較優勢理論，一個地區發展優勢最大的產業才有競爭力。要充分利用吉林省農業資源優勢，加快發展觀光農業、有機農業、生態農業，加強無公害農產品、綠色食品、有機食品生產基地建設，全力打造吉林農業綠色品牌。[3]面對第二產業增速持續下滑的省情，要聚焦經濟發展短板和薄弱環節，重點支持高新技術產業和高端制造業等實體經濟發展，促進民營經濟和中小企業發展，增強市場主體活力，提升經濟創新力和競爭力。鞏固發展汽車、石化、農產品加工等傳統制造業，加快培育醫藥健康、裝備制造、建筑、旅游等優勢產業。涵養小衛星、無人機、生物醫藥、電子信息等新興產業，大力發展服務業。同時，堅決化解過剩產能，按照能耗、環保、質量、安全等標準嚴格淘汰落后產能，杜絕低水平重復建設。

2.加大對科技研發的投入。發揮吉林省人才科技優勢，為科技研發營造良好環境，從而為吉林省產業發展提供技術支撐。一是加大財政科技投入，落實各項優惠政策，著力支持核心技術攻關、基礎研究、科技與社會深度融合，以及創新體系建設。把財政支出重點放在基礎學科和高科技研發上，加強校企合作的扶持力度，為吉林省產業結構優化升級提供技術支持。二是發揮人才優勢，全面深入落實國家各項科技研發優惠政策，放寬科研院所的行政、經費、獎勵分配束縛，為科技人才提供更好的政策體制機制環境，促進科技成果轉化為生產力。三是提高農村信息化、科技化水平，幫助農民利用網絡平臺銷售優質農產品，搞活農村市場經濟。

3.創新稅收優惠措施。落實好國家和吉林省出臺的減稅降費政策，推動經濟轉型和產業升級。一是加大稅收優惠力度。賦予省級政府優惠政策制定權限，更好地激發地區市場經濟活力。二是落實最新稅收優惠政策，讓好的政策真正服務于吉林實體經濟。營造良好的發展軟環境，幫助符合條件的企業申請高新技術企業認證，確保相關稅收優惠政策落地；對從事研發活動的企業實行財政獎勵，提高企業自主創新的積極性[4]；鼓勵企業采用節能環保新技術和設備，為其制訂稅收優惠政策，確保實體經濟環保達標，真正為實體經濟解除后顧之憂；落實《關于增值稅小規模納稅人按50%幅度減征相關稅費的通知》等相關政策，減輕小規模納稅人負擔，搞活民營經濟。

4.加強財政專項資金管理。發揮財政專項資金的最大效益，加大專項資金的績效考核力度。一是調整財政專項資金投向，利用貼息、股權投資、基金投資等方式支持項目和產業建設，促進產業升級，培育衛星通信、網絡教育、動漫設計等具有發展潛力的新支柱產業。二是完善專項資金綜合管理機制。整合多頭管理、分散的專項資金，提高財政資金使用效率。三是建立專項資金績效評價機制，通過開展專項資金績效評價，選擇財政扶持項目，將專項資金用于經濟社會發展的重點和焦點領域。