海洋核動力平臺安全地帶法律制度研究

羅國強 劉璐琦

（1.武漢大學，湖北 武漢 430072）

在全球氣候變暖的背景下，世界各國既要發展經濟又要降低溫室氣體的排放量，對清潔能源的需求不斷增大。與太陽能、風能以及潮汐能等可再生能源相比，核能不僅可以實現無碳排放，而且在建造成本以及對環境依賴度等方面具有不可替代的優勢。但考慮到陸基核設施的建設會占用大量的土地面積，并對周圍的土地用途造成不利影響，近年來，美國、法國、韓國、俄羅斯等國均聚焦于海上核能技術的開發。①Peter Lobner， “Marine Nuclear Power： 1939-2018”， The Lyncean Group of San Diego， July 25， 2018， https：／／lynceans.org／tag／floatingnuclear-power-plant／.2019年8月23日，由俄羅斯建造的世界首座海洋核動力平臺“羅蒙諾索夫院士”號從俄羅斯西北部的摩爾曼斯克港起航，標志著海洋核動力平臺正式從理論研發階段進入到實踐運營中。對此，我國國家能源局也成立了海洋核動力平臺技術研發中心，現已完成針對海洋小型核電站總體技術的研究，已經突破了海洋環境適應性、平臺安全性、輻射防護及檢測、核動力裝置綜合控制等關鍵技術，為海洋核動力平臺的研發奠定了技術基礎。①“國家科技支撐計劃‘小型核反應堆發電技術及其示范應用’通過項目驗收”，中華人民共和國科學技術部，2016年11月24 日， http：／／www.most.gov.cn／dfkj／hub／zxdt／201611／t20161122 129077.htm。

海洋核動力平臺屬于新生事物，目前缺乏專門的海洋法規范，只有作為“海洋法大憲章”的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）可供參考。依據《公約》規定，沿海國有權設立安全地帶以保護人工設施的安全和功能。基于此，本文以海洋核動力平臺的特殊性為視角，結合《公約》涉及安全地帶的規定，試圖說明海洋核動力平臺安全地帶的主要內容，為海洋核動力平臺的保護提供一種思路。

一、海洋核動力平臺的法律屬性

海洋核動力平臺（Floating Nuclear Power Plant），是以核能作為一次能源的能源供應平臺，其中海洋核動力裝置是產生用于對外電力或淡水輸出的能量源泉。②董海防：“海洋核動力平臺發展研究綜述”，《船舶工程》，2019年第11期，第5頁。對海洋核動力平臺安全地帶制度的論證需以該平臺的定性為基礎。有關海洋核動力平臺法律性質的觀點共有兩類：一類觀點認為海洋核動力平臺的可移動性與船舶的此類特性相似，故應視為船舶；另一類觀點認為海洋核動力平臺固定時與海床相連的特征與人工島類似，③Admiral Max K.Morris and John W.Kindt， “The Law of the Sea： Domestic and International Considerations Arising from the Classi?fication of Floating Nuclear Power Plants and Their Breakwaters as Ar?tificial Islands”， Virginia Journal of International Law， Vol.19， No.2，1979， pp.299-320.故理應將其視為人工島。相較于“船舶”說和“人工島”說，筆者認為“特殊的人工設施”說更為合理。

1.1 “船舶”說

國際法上關于船舶的法律概念可追溯至1927年的“荷花號案”，該案將船舶定義為“一個特殊性質的可移動的動產”。④吳蔚：“聯合國海洋法公約中人工島嶼之概念及其辨析”，《武漢理工大學學報》，2014年第3期，第454頁。盡管國際公約對船舶的定義各不相同，但從中不難發現各公約定義的共同點是都要求船舶具有航行能力，即船舶的航行能力應當是定義船舶的首要和必要因素。但需注意，具有“航行能力”和具有“運輸功能”并非等同的概念。運輸功能是船舶具有航行能力的目的和結果，船舶的主要用途是用于運輸，但并非所有能夠進行運輸的設施都能稱作船舶。因為還存在一些設施可以運載貨物，但其本身并不具有自航能力，而是需要借助船舶的幫助實現拖航。

海洋核動力平臺便是一種可用作運輸，但卻不具有自航能力的人工設施。正如國際原子能機構在其2013年發布的《可移動核電站法律、機制問題》研究報告所指出，可移動核電站只是指物理形式上具有運輸性，但其設計本身的目的既不是通過運輸的形式產生能量，也不是為運輸行為提供動力。⑤Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants： A Preliminary Study， International Atomic Energy Agency，IAEA Nuclear Energy Series No.NG-T-3.5， 2013， p.7.更何況海洋核動力平臺可以用于運輸，但其最終目的并非用于運輸，而是通過運輸到達作業地點以此為海上各種對象提供充足的能源，這種運輸本質上是通過船舶實現地理的移動，這與船舶相當于“運載”的運輸功能是完全不同的。無論何種類型的海洋核動力平臺，從來都不是作為船舶去設計和建造的。可見，海洋核動力平臺和船舶同屬《公約》中兩個相互獨立的法律概念。

1.2 “人工島”說

國際法上關于“人工島”的概念，最初出現在海牙編纂會議上涉及島嶼性質的討論中，但由于當時各國重點主要是為了區分“人工島”與“自然島嶼”享有海域權益的不同，因此對人工島的探討只停留在其是否能夠擁有領海的問題上，并未給出人工島明確的定義。而隨后人工島的定義，既沒有出現在1958年《大陸架公約》中，也在《公約》中找不到對應的條款。

目前各國學者，對人工島的定義各不相同。荷蘭國際法學者認為：“人工島嶼雖然也是由沙土等自然物質組成，但是經人工堆積才形成的，所以應屬于人工設施。”①Alfred H.A.Soons， Artificial Islands and Installations in In?ternational Law， Occasional Paper Series Law of the Sea Institute Uni?versity of Rhode Island， 1974， p.3.美國學者認為：“人工島是非自然形成的物體，永久地附著在海床上，其表面永遠高于海平面。”②Graig W Walker， “Jurisdictional Problems Created by Artifi?cial Islands”， San Diego Law Review， Vol.10， No.4， 1973， p.638.盡管各學者對人工島的定義各不相同，但從中不難發現人工島定義的共同點：都要求人工島是非自然形成，并且與海床永久相連，永久高于海平面，這也可以說是定義人工島的必要因素。

基于此，有學者提出定義人工島的要素包括：形成過程中受到人工因素的影響；四周環水，且在高潮時露出水面；具有陸地的特征，即主要由砂石、泥土或珊瑚礁等自然物質形成，而非純粹由鋼鐵、混凝土等人工物質等構成；永久性地與海床相連。③范健、梁澤宇：“人工島嶼國際法地位的歷史嬗變”，《亞太安全與海洋研究》，2016年第2期，第79頁。

與此相比，海洋核動力平臺作為能源供給平臺，其可以被牽引到不同的場所提供能源的供給，既可以位于海面之上，也可以淹沒于海底。從物理構造的角度來看，人工島與類似設施最大的區別在于人工島使用堆積的方式，用砂石等相關物理材料進行填埋堆積而成，海洋核動力平臺是由特殊防輻射材料建造的，有抵御自然災害和核事故的天然優勢。可見，海洋核動力平臺與人工島顯然應是兩個相互獨立的法律概念。

1.3 “特殊的人工設施”說

人工設施這一法律概念，最初出現在特別報告員弗朗索瓦（Jean Pierre Adrien Fran?ois）在1950年國際法委員會第二屆會議上針對公海問題提交的報告中，該報告指出：“沿海國對于為了勘探和開發公海海床和底土的自然資源而建立的海上設施，可以設立特定的安全區域。”④International Law Commission， “Report of The International Law Commission on Its Second Session， 5 June to 29 July 1950， Offi?cial Records of the General Assembly， Fifth Session， Supplement No.12［A／1316］”， UN， 1950， https：／／legal.un.org／ilc／documentation／english／reports／a_cn4_34.pdf， para.200.對此，有學者指出，人工設施主要是指為了開發海底資源而建立的特定裝置，“裝置”被統稱為由混凝土和鋼材等材料建造的人造結構，其并非永久存在。⑤Clive R.Symmons， The Maritime Zones of Islands in Interna?tional Law， Martinus Nijhoff Publishers， 1979， p.25.

正因如此，人工島和人工設施雖都屬于人為建造，但并非等同的概念。一方面，從二者產生的源頭來看，人工島是從自然島嶼中分離出來的，其產生是為了解決“海洋地物能否產生領海”的問題，本質上是為了防止國家管轄權的擴張。而人工設施的產生是得益于科學技術的進步，本質上是為了勘探海洋底土自然資源而設立的。

另一方面，從二者的構成要件來看，人工島要求必須滿足四周環水、高潮時露出水面，與海床永久相連等條件。人工設施并無特定要求，既可以固定在海床上也可以漂浮在海床上覆水域中。可見，人工島和人工設施二者之間既有聯系又存在差異。正如有學者指出，實際上，《公約》關于人工設施的術語應視為包括人工島，換言之，人工設施包含人工島，人工島是人工設施的一種。⑥George K.Walker， Definitions for the Law of the Sea Terms Not Defined by the 1982 Convention， Martinus Nijhoff Publishers，2012， p.104.

如前所述，相較船舶與人工島而言，海洋核動力平臺符合人工設施的構成要件，但其與普通的人工設施又不一樣。

首先，在所有的人工設施中，海洋核動力平臺所涉及的保護措施最復雜。一般用以開采海洋自然資源的人工設施都受大陸架地理位置的限制，都不能脫離大陸架而獨立存在，而海洋核動力平臺本身是依靠自身的核反應堆以提供能源的供給，其自身就是能源。因此，海洋核動力平臺不像一般的人工設施一樣會受所開發海底資源地理位置的限制，處于單一固定的海域中，而是在不同性質的海域中都可存在。但核能作為一種既可民用又可軍用的技術，在實踐中別有用心的國家可以通過民用項目來探索和推進軍用核技術，①吳莼思：“核安全峰會、全球核秩序建設與中國角色”，《國際安全研究》，2015年第2期，第55頁。而國際社會高度重視核能的擴散和利用，要求擁有核能的國家在利用核能時需承擔額外的義務。因此，在保護海洋核動力平臺安全的同時，海洋核動力平臺的設立國有義務采取必要措施防止其技術、設備和材料的擴散。

其次，在所有的人工設施中，其危險性最高。與普通的人工設施相比，海洋核動力平臺不僅發揮提供能源的功能，而且同時也要儲藏大量廢棄的燃料。在2012年國際核安全首爾峰會上，各國針對核能在使用過程中的危險性進行了討論，最終在核安全問題上達成共識。國際社會認為核能在使用過程中的高危險性主要體現在兩個方面。第一，核技術的安全使用，主要是指涉及核電站的安全運行，其內容包括：對核設施和放射性物質在運行中采取相關保護、預防和緩解等安全措施，預防因技術原因和不可抗力引發的核事故。第二，核燃料的安保問題，即需防止核設施被人為破壞以及核材料被蓄意竊取。②夏立平：“論國際核安全體系的構建與鞏固”，《現代國際關系》，2012年第10期，第3頁。

可見，國際社會對核能的高度重視，以及核能自身的特性使海洋核動力平臺成為海上一類“特殊的人工設施”。既然是“特殊的人工設施”，其所對應的安全地帶制度的內容也較為特殊。

二、《公約》體系下安全地帶的法律性質

海域性質的認定是國家在此海域權利義務劃分的前提，對國家之間權利義務的劃分起決定性作用。在《公約》體系下，沿海國在領海、專屬經濟區和公海享有不同的海洋權益。正是基于海域性質與海洋權益之間的緊密聯系，筆者認為應從安全地帶的法律性質入手，來明確沿海國在安全地帶內的權利主張。一旦安全地帶的法律性質得以認定，就可以理清國家在安全地帶內的權利義務劃分以及安全地帶制度與《公約》規定其他海洋法制度之間的關系。

針對安全地帶的法律性質，目前從國家實踐中可歸納出主要存在“類似于領海”說和“類似于專屬經濟區”說兩種。上述兩種觀點都不合理，筆者認為，安全地帶應是一種獨特的“功能性區域”。

2.1 “類似于領海”說

“類似于領海”說是指，沿海國在安全地帶內所主張或應當享有的權利類似于一國在其領海內享有的權利，故而將安全地帶的地位類似于領海。

從目前的國家實踐來看，諸如馬來西亞、比利時、愛爾蘭、馬耳他、巴哈馬及委內瑞拉、埃及、阿拉伯半島國家和瑞典等國，在實踐中是將安全地帶視為與領海類似的區域。③王國華編：《海洋法規與國際石油合作》，石油工業出版社，2016年版，第85頁。將安全地帶視為領海的國家主要是在立法規定中明確將“安全地帶視為在其境內”，對安全地帶主張充分的領海主權。這就意味這些國家將安全地帶視為其國家領土的組成部分，其在安全地帶內享有的權利是排他的和絕對的。對此，可以發現該觀點是從沿海國對大陸架享有的主權權利所推斷出的，大陸架作為沿海國領土的自然延伸，其本質仍屬一國的領土。開采大陸架自然資源的海上設施在當時的海洋法規則中只能參考島嶼的相關規定，因此參照島嶼享有領海的權利，可以將安全地帶視為領海。

但從歷史上看，早在特別報告員弗朗索瓦在1950年國際法委員會第二屆會議上針對公海問題提交的報告中，就特別指出：“沿海國為保護海上設施而設立的安全地帶不能歸為領海。”④International Law Commission， “Report of The International Law Commission on Its Second Session， 5 June to 29 July 1950， Offi?cial Records of the General Assembly， Fifth Session， Supplement No.12［A／1316］”， UN， 1950， https：／／legal.un.org／ilc／documentation／english／reports／a_cn4_34.pdf， para.200.結合安全地帶產生的背景來看，安全地帶制度產生于領海之外即公海的海洋秩序之下，大陸架上覆水域屬于公海。正是為了防止國家管轄權的擴展，特別報告員弗朗索瓦提出設立一種不同于領海的制度以保護大陸架上人工設施的安全。如若將安全地帶視為領海，將擴大沿海國的管轄權，無疑違背安全地帶制度設立的初衷。

2.2 “類似于專屬經濟區”說

“類似于專屬經濟區”說是指，沿海國在安全地帶內所主張或應當享有的權利與其在專屬經濟區中的權利類似，故而將安全地帶的地位類似于專屬經濟區。

目前持此類觀點的國家主要是參照沿海國在專屬經濟區內的立法模式對安全地帶進行規定，主要有以下三類：第一是規定將國內法擴大適用于安全地帶；第二是將安全地帶等同于專屬經濟區，直接規定沿海國對專屬經濟區擁有完全的立法和執法管轄權；第三是規定沿海國對在安全地帶內實施的違法行為享有管轄權。

從上述各國的立法實踐中可以發現，持此類觀點國家的出發點主要是依據《公約》將安全地帶的主要內容規定在專屬經濟區部分。《公約》涉及安全地帶制度的內容主要規定在第60條第4款，上述各國依據《公約》的體系安排便將安全地帶等同于專屬經濟區。但由于《公約》并沒有針對專屬經濟區做出全面系統的規定，各國涉及專屬經濟區的立法存有爭議，因此也就造成雖然上述各國都將安全地帶等同于專屬經濟區，但在具體立法上卻始終存有差異。

從法律邏輯上講，安全地帶制度產生在前，專屬經濟區制度形成在后。一項制度的法律性質應是制度存在的前提，如若兩種法律制度有相似的法律性質，后產生的法律制度就失去了存在的客觀需要，理應被形成在先的制度所吸收。在1950年安全地帶制度形成之時，專屬經濟區還未存在，顯然二者是兩種不同的制度。

此外，安全地帶的功能證實其不同于專屬經濟區。在第三次聯合國海洋法會議上，各國對專屬經濟區的功能達成了以下共識：專屬經濟區不是沿海國的領海，而是與資源和經濟活動有關的水域。①金永明著：《中國海洋法理論研究》，上海社會科學院出版社，2014年版，第9頁。如若主張沿海國在安全地帶內應當享有的權利與其在專屬經濟區中的權利類似，無疑擴大了沿海國的權利內容，與安全地帶的功能不符。

2.3 獨立的“功能性區域”說

筆者認為，安全地帶法律性質的認定不應片面套用《公約》規定海域性質的種類。安全地帶產生于“領海之外即公海”的海洋秩序之下，在當時水域的性質只有領海和公海。早在《公約》生效前，安全地帶已構成國際習慣法范疇，沿海國便以保護海上人工設施的目的取得了在安全地帶內采取措施的權利。根據安全地帶的特征可知，安全地帶的設立是以海上人工設施的存在為前提。其中，安全地帶的設置應確保人工島嶼、設施和結構的功能可以得到實現。因此，安全地帶可以同時分別存在不同的海域中。

基于上述論述，筆者提出一種新的觀點，根據安全地帶的特征，可以將安全地帶的性質認定為獨立存在的“功能性區域”。筆者提出的“功能性區域”說是指，安全地帶是以實現特定目的而設立的區域，即沿海國在安全地帶內所主張的權利應能夠實現安全地帶的設立功能。相較于“類似于領海”說和“類似于專屬經濟區”說，“功能性區域”說具有如下優勢：

（1）獨立的“功能性區域”說與《公約》規定的海域制度并行不悖。雖然《公約》對安全地帶進行了規定，但應注意的是，《公約》并沒有針對安全地帶與相關海域間的關系進行說明。《公約》第60條第7款規定可以在專屬經濟區范圍內設立安全地帶，第80條規定上述條款也適用于大陸架。一國的內水及領海屬于國家享有完全主權的管轄水域，沿海國可以設立安全地帶，除此之外，沿海國還可在專屬經濟區以及公海設立安全地帶。可見，《公約》本身也將其視為一項獨立的海洋法制度。但應該注意的是，此處安全地帶作為一項獨立的海洋法制度并不是以海域劃分為判斷標準。

事實上，《公約》為海洋法搭建了兩種路徑。一是海域路徑（Zonal Approach），即將包括海底在內的海洋空間劃分為不同的法律地位，其中屬于國家管轄的海域包括內水、領海、毗連區、專屬經濟區以及群島水域。二是功能路徑（Functional Approach），即按海洋用途劃分出航行、海洋生物資源管理與養護、海洋環境保護、海洋科學研究等功能。①Robin R.Churchill and Alan V.Lowe， The Law of the Sea，Manchester University Press， 1999， p.1.從功能路徑的角度出發，《公約》第60條第4款對安全地帶的功能明確規定為以下兩項：一是確保航行安全；二是確保人工島嶼、設施和結構功能的實現。除此之外，并不存在其他可以替代安全地帶的制度。此外，從立法體系的角度來看，以海洋科學研究為例，《公約》涉及科學研究的條款同樣也是分別從領海、專屬經濟區等不同海域的角度進行規定。

應該看到，在《公約》起草的當時，受科技發展的影響，世界各國沒有預見到安全地帶的重要性，而只是明確了安全地帶存在的必要性。然而科技發展的現實證明，安全地帶對海上設施的作用直接影響海洋環境的保護和海洋活動的正常開展。故而不能以《公約》未將其單列為一章，就否認其作為一項獨立海洋法制度的法律地位。

只有將安全地帶視為一項獨立的海洋法制度，當安全地帶分別存在不同的海域中時，才可以避免造成權利的混亂。具體而言，就是說當安全地帶位于不同的海域中時，安全地帶的性質不受其所在海域性質的影響。換言之，安全地帶應與《公約》規定的其他海洋法制度并存。

（2）獨立的“功能性區域”說符合國際法的基本原則。即使《公約》所規定的12海里領海、12海里毗連區、200海里專屬經濟區、200～350海里大陸架這些理論上的海洋權益各國都能夠享有，但無法回避的是，各國天然地理位置的差異以及全球海域自然分布的不均衡，導致在實踐中并非所有國家都能享有上述海洋權益。②羅國強：“《聯合國海洋法公約》的立法特點及其對中國的影響”，《云南社會科學》，2014年第1期，第127頁。

此外，專屬經濟區的權利義務劃分本身一直都是各國爭議的焦點，美國和其他主要海洋國家認為專屬經濟區仍是公海的一部分，如果將安全地帶等同于專屬經濟區就會產生各國安全地帶制度內容的不同。不同的國家作為國際社會成員，在國際社會中都有權要求享有平等及同等的權利。如果依照上述觀點，則會造成各國在安全地帶內享有不同的權利，這種權利內容的沖突，違反國際法國家權利平等的原則。

筆者認為，安全地帶制度的核心是無差別的賦予所有國家保護自己海上設施的權利，不會受海域面積以及地理位置的影響。因此，獨立的“功能性區域”說符合以國家主權平等為核心的國際法基本原則。

（3）獨立的“功能性區域”說便于實現安全地帶的設立目的。從地緣、經濟及政治等各方面講，開發海洋資源對各國都有極其重要的作用，加之世界范圍內存在大量未解決的海洋劃界爭端，安全地帶“功能性區域”的性質可以填補爭議海域海上設施保護方式的空白。

《公約》生效后，海域劃界糾紛大幅度增加，特別是專屬經濟區制度的確立，導致海域主張重疊的現象大量出現，但《公約》在海洋劃界規則方面的規定卻又不明確，實踐中各國爭議頗多。③據統計，世界有待劃定的海洋邊界大約420余條，至今全球已經劃出約170條海洋邊界。管松著：《爭議海域內航行權與海洋環境管轄權沖突之協調機制研究》，廈門大學出版社，2017年版，第142頁。

安全地帶制度的根本出發點是保護海上設施的安全和確保開發海洋資源活動的順利進行，而不涉及爭議海域的劃界。因此，海上設施所在水域的法律地位是否存在爭議，并不能阻礙安全地帶制度的適用。換言之，在海域性質存有爭議的海域內設立安全地帶，并不會影響海域劃界的法律效果，也不會影響該海域的法律地位。此外，由于安全地帶并非永久存在，海上人工設施拆除后，安全地帶就不復存在。與此同時，伴隨安全地帶的設立所造成的權利重疊也隨之消失，并不會造成爭端的復雜化。

實踐中，安全地帶“功能性區域”的法律性質有利于實現“擱置爭議、共同開發”的戰略構想。以地中海為例，由于半閉海沿岸國擴展管轄海域的地理限制，地中海區域長期未適用專屬經濟區制度。出于航行的共同需求，地中海沿岸國家通過主張功能性國家管轄海域的途徑，避免引發沿岸國海域劃界的爭端，以此維護沿岸國在該海域的海洋權益。①鄭凡：“地中海功能性國家管轄海域實踐及對我國的啟示”，《法學雜志》，2019年第6期，第104頁。

海上設施的安全不僅對沿海國至關重要，對非沿岸國的航行安全也存在重大影響。“功能性區域”說強調安全地帶的保護性功能，各國雖對海洋權益的主張存在諸多分歧，但各國在保護海洋資源開發的立場上是一致的。安全地帶設立后，即使其與其他法律性質的海域制度相重疊，但不影響安全地帶功能的實現。

以爭議海域油氣資源共同開發為例，在主張重疊的海域，爭議雙方都堅持認為該區域屬于本國所有，都試圖掌握爭議海域的管轄權。安全地帶的設立一方面可以滿足保護海上油氣資源開發設施的需求，另一方面安全地帶并非永久存在，當海上油氣資源開發的設施拆除后，安全地帶也會隨之消失。與《公約》規定的其他海洋制度不同，其不會成為日后海域劃界爭議方主張權利的證據，有助于降低爭議雙方進行資源開發時的對抗性，促進共同開發的順利進行。

三、海洋核動力平臺安全地帶制度的主要內容

由于《公約》設計安全地帶制度時，并未預見海洋核動力平臺這一特殊人工設施的存在，所以海洋核動力平臺安全地帶的具體內容并不明確，但可以結合《公約》有關安全地帶的具體規定以及海洋核動力平臺的特殊性來進行理論論證。

3.1 海洋核動力平臺安全地帶的范圍

《公約》第60條第5款規定安全地帶的范圍原則上是500米，但允許存在例外情形。從《公約》涉及安全地帶范圍的例外規定來看，《公約》規定的例外情形只有兩種：其一是滿足“一般接受的國際標準所許可”；其二是主管國際組織的建議。由于海洋核動力平臺的法律屬性存有爭議，理論上難以確定其主管的國際組織，所以安全地帶范圍的例外規定只能看如何才能滿足“一般接受的國際標準”。但《公約》并未對“一般接受的國際標準”給出合適的判斷標準。

“一般接受的國際標準”（generally accepted international standards）可追溯于1958年《公海公約》第10條的規定。在1950年國際法委員會會議期間，國際法學家赫德森（Manley Hudson）提出，應該制定一項涉及海上道路交通規則的條款，這項技術性規則可以用以維護公海的交通安全以及海上人員的生命安全。杰拉爾德·菲茨莫里斯爵士（Sir Gerald Fitzmaurice）注意到“只有在某些海事領域才存在明確的協定，而在其他領域存在一些規則業已得到普遍接受和適用。”因此，他建議用“一般接受”替換“根據協定確定”。他進一步說明，“該條款的目的是迫使各國遵守一般接受的國際規則，盡管這些規則不一定為所有國家所接受，但必須確保各國不會頒布與大多數國家所遵守的規則相違背的規定。”②Bernard H.Oxman， “The Duty to Respect Generally Accepted International Standards”， New York University Journal of In?ternational Law and Politics， Vol.24， No.1， 1991， pp.109-160.

目前，對“一般接受的國際標準”的理解，主要存在以下幾種觀點：第一，認為“一般接受的國際規則和標準”是國際習慣法；第二，認為“一般接受的國際規則和標準”是國家作為締約國的國際文件；第三，認為“一般接受的國際規則和標準”是國際海事組織的生效公約，不論規則或標準適用的國家是否是這個國際海事組織公約的成員方；第四，認為通過接受《公約》，國家已經預先同意接受“一般接受的國際規則和標準”。①Erik Franckx， Vessel-Source Pollution and Coastal State Ju?risdiction：The Work of the ILA Committee on Coastal State Jurisdiction Relating to Marine Pollution （1991-2000）， Martinus Nijhoff Publish?ers， 2001， pp.23-24.

筆者認為，“一般接受的國際標準”的關鍵在于達到“一般接受”的標準。但是上述觀點都試圖通過證明包含此標準的文件性質來證明其符合“一般接受”，此外“接受”的本身含義是國家實踐。對于《公約》第60條第5款關于安全地帶寬度的規定，即“為一般接受的國際標準所許可或主管國際組織所建議”，這里的“一般接受”的國際標準已經排除了主管國際組織的建議，應特指普遍性的國家實踐。

從國家實踐來看，針對部分海上人工設施，已經存在設立大于500米安全地帶范圍的規定。以海上鉆井平臺為例，印度石油天然氣公司（ONGC）要求印度石油部擴大現有500米的安全地帶范圍。對此，印度政府計劃將本國海上油氣設施周圍的“安全地帶”從現有的500米擴大至5海里（或8公里），以加強安全地帶的保護功能，確保海上油氣設施的安全。②Martin A.Sebastian， Critical Infrastructures-Offshore Instal?lation Protection， Centre for Maritime Security ＆ Diplomacy， 2015，http：／／www.mima.gov.my／images／page／research／Capt._Martin_-_National_Key_Infrastructure_AED.pdf， p.27.在英國，英國近海作業者協會要求設立1000米的安全區。③王國華編：《海洋法規與國際石油合作》，石油工業出版社，2016年版，第84頁。

基于上述國家實踐可以發現，各國普遍認為500米的安全地帶范圍不足以保護海上鉆井平臺的安全。如前文所述，相較于普通的海上設施而言，海洋核動力平臺不僅要考慮平臺的安全，還需要防止核材料和核技術的擴散。實踐中，對安全地帶的范圍要求顯然要比普通海上設施的安全地帶范圍要大。如若500米的安全地帶范圍都不足以保護海上鉆井平臺的安全，顯然也并不足以保護海洋核動力平臺的安全。

與一般海上人工設施不同，海洋核動力平臺置于海床上時，對其采取保護就不能單純考慮海面上的威脅，還應考慮來自海底的威脅。因此，海洋核動力平臺的安全地帶范圍應包括安全地帶的上空、海面和海底。對此，有學者指出，對于安全地帶的上空可以采取禁止飛行的措施，防止對設施進行恐怖活動。④魏靜芬著：《海洋法》，五南圖書出版公司，2008年版，第236頁。實踐中，法國就采納了上述觀點，法國《關于大陸架勘探和自然資源的開發》第68-1181號法令（1968年12月30日）第4條規定：“設立在設施和裝置周圍的安全地帶可以延伸至500米。未經授權禁止在與探測或開發作業無關的情況下進入安全地帶內。為了保護大陸架上設施的安全，法國法律限制在設施以及安全地帶上空內的飛越行為。”

當前，無論是國家實踐還是國際司法實踐都逐漸認可了3海里的安全地帶范圍。⑤羅國強、劉璐琦：“《聯合國海洋法公約》安全地帶制度淺析——兼論對美國南海‘航行自由’活動的回應”，《南洋問題研究》，2019年第4期，第40頁。筆者認為，考慮到海洋核動力平臺的特殊性，未來海洋核動力平臺的安全地帶范圍應在3海里海域范圍的基礎上進行討論，但需注意海洋核動力平臺的安全地帶范圍是包括海面、海底和海域上空的立體空間。

3.2 海洋核動力平臺安全地帶內權利義務的劃分

（1）平臺設立國可采取的適當措施。平臺設立國在安全地帶內權利義務的劃分主要涉及《公約》第56條第2款和第60條第4款。

就平臺設立國的權利而言，重點在于如何理解《公約》所規定的“適當措施”的含義。筆者認為，對“適當措施”含義的理解應重點把握平臺設立國所采取的措施以能夠實現安全地帶的設立目的為主。海洋核動力平臺安全地帶設立的目的，主要是為了保護海洋核動力平臺的作業安全以及防止核材料的擴散。雖然《公約》本身并不涉及海洋核動力平臺的規制，但可以結合國際文件以及各國實踐進行推測。

國際社會迄今涉及“安全地帶”的文件僅有國際海事組織“關于近岸設施和結構周圍的安全地帶和航行安全”的第A.671（16）號決議，及其附件“關于近岸設施和結構周圍的安全地帶和航行安全的建議”。根據決議第d款的規定，“建議各國政府采取所有必要的步驟確保，除非得到特別的授權，懸掛各自旗幟的船舶不能進入或穿過已經合理設立的安全地帶”。對此，可以發現相較于《公約》的規定，國際海事組織對“適當措施”的內容進行了具體的闡述，即“適當措施”是指對其他國家船舶行使禁航權。

此外，國際社會為防止海上核材料的擴散，也規定對相關海域采取禁航的措施。實踐中，在以美國為主推動的“防擴散安全倡議”①受“9·11”事件的影響，美國越來越擔心恐怖分子利用核爆炸裝置、核原料對其本土發動恐怖攻擊，在一定程度上，2003年主要由美國推動的“防擴散安全倡議”就是對這種擔心所做出的回應。參與倡議的國家承諾自愿在現有法律框架內采取措施防止大規模殺傷性武器、相關材料在國家與非國家行為者之間的轉移。早期參與“防擴散安全倡議”的國家有15個所謂的“核心國家”，有加拿大、澳大利亞、法國、意大利、德國、日本、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、新加坡、西班牙、俄羅斯、英國及美國，后來表示支持的有60個國家。牟文富：“美國在《聯合國海洋法公約》之外塑造海洋秩序的戰略”，《中國海洋法學評論》，2014年卷第2期，第203頁；Lowe and Talmon， The Legal Order of the Oceans-Basic Docu?ments on the Law of the Sea， Hart Publishing， 2009， pp.841-842；Natalie Klein， Maritime Security and the Law of the Sea， Oxford Uni?versity Press， 2011， pp.195-196。的文件中就提出參與國應對管轄海域中涉嫌違反規定的船只采取相應措施。②這些措施包括要求參與國攔截、搜查位于其內水、領海或毗連區的涉嫌船舶，并規定涉嫌船舶駛入／駛離港口、內水、領海的條件，例如對它們進行登臨、搜查，在駛入前將涉嫌貨物沒收。雖然該文件只是為了實現防止海上核材料擴散的目的，但這正與海洋核動力平臺安全地帶的設立目的相同。因此，上述措施同樣可以在海洋核動力平臺安全地帶范圍內適用。

值得注意的是，雖然當前海洋核動力平臺只在領海范圍內運營，但如前文所述，海洋核動力平臺在理論上是可以存在于不同性質的海域中，未來隨著各國對該技術的不斷推進，海洋核動力平臺勢必會出現在專屬經濟區以及公海等相關海域中。此時，該項禁航權就會與航行權發生沖突。鑒于此，筆者認為應明確指出，平臺設立國在海洋核動力平臺的安全地帶內享有的這項禁航權并非絕對的禁航權，而是相對的禁航權，即非經平臺設立國的授權不得進入海洋核動力平臺的安全地帶內。

相對的禁航權規定就要求平臺設立國對進入的船舶提前進行區分，這就衍生出了平臺設立國事前的知情權。只有提前了解航行船舶的相關信息，平臺設立國才能準確做出是否行使禁航權的決定。早在國際海事組織討論違反安全地帶的問題時，加拿大就曾提議應在設施周圍設立最大3海里的“警告區”。國際海事組織“關于近岸設施和結構周圍的安全地帶和航行安全的建議”第2章第2條規定，“航行在近岸設施或結構附近的船只，適當情況下，當接近這樣的設施或結構時，采取提早的、實質的避讓措施，以便使設施或結構注意到船只的距離最近點，提供任何與安全相關的尤其是設施或結構能夠用以幫助船只航行的信息”。

實踐中，澳大利亞就針對此項知情權創設了“海洋識別制度”，也可稱為識別權，即指當船只進入距離設施一定范圍之內時，沿海國有權要求其提供相關的信息，以便評估在設施附近航行的船只的潛在威脅程度。但是，在該船只并不遵從提供信息的要求時，沿海國并無權阻止其在附近航行，沿海國有權根據不同情況，及時選擇適當的措施加以應對，包括但不限于識別、監視、管制和處置等措施。③Natalie Klein， “Legal Implications of Australia’s Maritime I?dentification System”， International and Comparative Law Quarterly，Vol.55， No.2， 2006， pp.337-368.

事實上，有學者已經提出，鑒于海洋核動力平臺不同于普通的人工設施，要采取相應措施來規避過往船只對其的影響，尤其在接近國際海域的航線上，更要提前發布海上通知。如有必要，可以派遣具有預警、反潛、定位跟蹤、防護能力的艦隊進行巡邏。④趙松、宋岳：“國內外浮動式核電站發展綜述”，載《中國核科學技術進展報告》（第五卷），中國原子能出版社2018年版，第97頁。

此外，由于從外部特征上看，海洋核動力平臺與一般的人工設施有所不同。一般的人工設施都位于海面之上便于過往船只進行識別，但海洋核動力平臺可以置于海底。當海洋核動力平臺位于海底時，航行在近岸設施和結構附近的船只，是無法通過瞭望提前完成避讓。因此，只有在得到平臺設立國的授權后，在平臺設立國相關工作人員的幫助下，才能保證通行的安全。

綜上所述，平臺設立國可采取的“適當措施”可以理解為包括禁航權和識別權。但應注意，筆者在此并非認為平臺設立國只享有這兩項權利。根據筆者前文所述，平臺設立國在其安全地帶內享有的權利，是以該項權利是否能實現安全地帶的設立目的為判斷標準。隨著技術的發展，權利的內容和范圍會相應發生改變，勢必是無法通過列舉的方式窮盡權利的內容。這里討論的禁航權和識別權應被視為是最基本的權利，對于違反禁航權或識別權的船只，可以采取更進一步的措施，例如驅逐、扣押等相關措施。

就平臺設立國的義務而言，重點在于如何理解《公約》所規定的“適當顧及”義務的含義。適當顧及義務，是一國在行使權利時，應采取合理的措施避免對另一國家在該海域享有的權利造成損害。具體而言，主要包含兩個層次，一個是對“顧及”含義的理解，“顧及”要求一國行使其海洋權利的同時需考慮其他國家的利益；二是如何理解“適當”，判斷是否“適當”的標準就在于，國家在行使其海洋權利時需結合其他國家的利益進行權衡，以滿足適當性的要求。①International Law Association（American Branch） Law of the Sea Committee， Terms in the 1982 U.N.Convention on the Law of the Sea or in Convention Analysis That the Convention Does Not Define，in 2009-2010 Proceedings of the American Branch of the Law Associa?tion， 2010， p.374.根據2015年“毛里求斯訴英國查戈斯群島海洋保護區案”中對適當顧及程度的解釋，可知，適當顧及的程度取決于當事國享有權利的性質以及從事行動的國家是否存在可替代性選擇的可能，即是否一方權利的行使一定要以犧牲另一方的權利為必要。②The Republic of Mauritius v.The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland， Award （18 March 2015）， p.202， para.519.

預先規定何為履行“適當顧及”義務的行為無疑很困難，每一個案件都需要根據個案的具體情形來進行判斷。但有學者提出，判斷一國的行為是否“適當顧及了其他國家的權利和義務”，就是判斷該國的行為是否正當、合理，包括行使權利的時候是否出于正當的目的，履行義務的時候是否正當考慮了相對方的實際需要，以及行使權利或者履行義務的行為本身是否采取了合理的方法和途徑。換言之，就是其行使權利或者履行義務的行為，在主觀上是否故意或者過失地損害了相對方的合法權益。如果出于惡意，則這些行為構成權利濫用。③張衛華：“專屬經濟區中的‘適當顧及’義務”，《國際法研究》，2015年第5期，第50頁。

根據《公約》第60條第3款的規定，結合“適當顧及”義務的含義，筆者認為平臺設立國的義務主要是對其他國家的告知義務。只要平臺設立國及時地履行了告知義務，就可以推定其主觀上不存在濫用權利的惡意。

（2）其他國家的權利和義務。海洋核動力平臺安全地帶的設立，對其他國家權利和義務的影響主要體現在航行權的行使上。

在前面的論述中，筆者已經明確指出海洋核動力平臺的安全地帶作為獨立的“功能性區域”與《公約》規定的相關海域制度同時適用。而依據《公約》的規定，航行權的行使受海域性質的影響，不同性質的海域，航行權的內容和范圍各不相同。因此，探討海洋核動力平臺安全地帶的設立對其他國家權利和義務的影響，應從不同海域性質航行權的內容入手。具體而言，就是依次討論當海洋核動力平臺的安全地帶設立在領海、專屬經濟區和公海上時，分別對其他國家航行權產生的影響。

從領海制度來看，雖然其他國家有權依據《公約》第17條的規定，主張領海內的無害通過權，但當海洋核動力平臺位于領海內時，平臺設立國有權依據《公約》第22條第1款的規定，要求其他國家放棄無害通過權的主張。此時，其他國家有權要求平臺設立國為其制定特定航道以確保航行權的行使。

從專屬經濟區制度來看，依據《公約》第58條規定，外國船舶在沿海國專屬經濟區內享有航行自由、飛越自由、鋪設海底電纜和管道的自由。但該條第3款對航行自由做了限制，要求航行自由的行使不僅要根據《公約》的規定履行應有的義務，還要顧及沿海國的權利與義務。因此，其他國家就必須遵循平臺設立國對航行的相關規定。如果其他國家主張的航行權沒有實現，平臺的設立國此時不需再承擔為其指定特定航道的義務。即便其他國家的航行權因此受到損害，其他國家無權要求平臺設立國對此承擔責任。

從公海制度來看，基于《公約》第87條的規定，公海自由包括建造人工設施的自由和航行自由。對此，有學者就提出，公海制度的核心在于要求各國在行使公海自由時，以盡到“合理的顧及”義務為前提。①［英］詹寧斯、瓦茨修訂，王鐵崖等譯：《奧本海國際法》（第一卷第二分冊），中國大百科全書出版社，1998年版，第216頁。因此，當海洋核動力平臺位于公海時，平臺的設立國與其他國家之間相互負有“適當顧及”義務。此時，該如何解決二者之間的權利沖突呢？

筆者認為，應從國家利益的角度出發。基于國際法上的對等原則，一國如依據一項特定的國際法規則對另一國提出權利主張，則該國也必須接受該規則的約束。在公海對所有國家無差別開放的背景下，各國都有設立海洋核動力平臺的權利。換言之，各國都兼具平臺設立國和其他國家的雙重身份。在此背景下，顯然各國都會傾向于選擇遵守“適當顧及”義務，以此確保本國在海洋核動力平臺安全地帶內行使權利時，不會遭到別國的反對。

鑒于海洋核動力平臺的安全地帶是臨時存在的，在海洋核動力平臺完成作業任務后就會撤除，并不會對公海的航行自由造成永久妨礙。因此，其他國家的航行權可以暫時讓位于平臺設立國享有的權利。

四、對中國發展海洋核動力平臺安全地帶的建議

4.1 澄清“保護海洋核動力平臺的安全和功能”是制度設立的目的

鑒于前文已述，世界范圍內現已出現不少國家通過擴大安全地帶的范圍，以實現擴張管轄權的國家實踐。而我國也曾對外宣稱未來計劃將在南海建造20座海洋核動力平臺，②中船工業經研中心：“我國將在南海島礁建20座核動力浮動平臺”，《廣東造船》，2017年第1期，第93頁。對此，不可避免地會引發南海周邊國家對中國發展海洋核動力平臺安全地帶的顧慮。

值得注意的是，近來國外學者大肆宣稱中國試圖通過設立海洋核動力平臺以實現擴張海洋權利的威脅論調，導致已有學者建議南海相關國家應以保護南海生物多樣性為由，要求中國不得在南海設立海洋核動力平臺。③Jeffrey Ordaniel， “ Floating Nuclear Reactors in the South China Sea”， Australian Strategic Policy Institute， May 4， 2017， ht?tps：／／www.aspistrategist.org.au／floating-nuclear-reactors-southchina-sea.由于國際輿論具有可引導性，時常會被作為政治工具加以利用，因此，要防止國外學者進一步利用不實言論，煽動國際輿論，誘使南海其他國家在此問題上一邊倒的對抗中國。

一方面，中國應明確指出海洋核動力平臺安全地帶的設立是以“保護海洋核動力平臺的安全和功能”為目的，淡化設立海洋核動力平臺與維護國家主權之間的聯系。具體而言，可考慮未來在平臺的選址上，應將選擇的范圍進一步擴大至東海、黃海等海域，盡可能避免出現只在南海設立海洋核動力平臺的現象。

另一方面，中國應重視利用主流媒體的影響力，④以主流媒體為主體的海洋公共外交在本質上是戰略性的涉海國際傳播，旨在提升中國在海洋領域的國際話語影響力。陳杰：“海洋命運共同體視角下的中國海洋公共外交”，《太平洋學報》，2020年第7期，第64頁。把中國在發展海洋核動力平臺安全地帶問題上的立場說清楚，引導國際社會和南海周邊國家準確理解中國的立場，避免對中國未來的國家實踐造成影響。整個世界的生態環境與資源都面臨巨大的壓力，環境問題事關人類生存，因此所有國家在此問題上的立場是一致的。①周琪：“人類命運共同體觀念在全球化時代的意義”，《太平洋學報》，2020年第1期，第5頁。中國使用海洋核動力平臺并非為了一己之利，而是希望借由該項技術的使用幫助世界各國減少國內的碳排量，以實現各國在發展經濟和保護環境之間的平衡。

4.2 以“適當顧及”義務為原則協調制度的適用

首先，在海洋核動力平臺設立前，中國在海洋核動力平臺的選址上應深入研究安全地帶設立后對沿岸航行及捕魚的影響。與傳統的陸基核電站相比，海洋核動力平臺更容易遭受意外的碰撞。由于南海特殊的地理位置，全球三分之一的航行需經過中國南海海域。②Alexander Nikitin and Leonid Andreyev，Floating Nuclear Power Plants， Bellona Foundation Publishers， 2011， p.27.一旦發生碰撞使核燃料泄露，海洋的流動性就會使放射性物質迅速擴散，造成巨大的海洋污染。而此時受到影響的就不僅是中國自身，還會對南海周圍其他國家的環境造成污染，例如越南、菲律賓、新加坡等國。③Viet Phuong Nguyen， “China’s Planned Floating Nuclear Power Facilities in South China Sea： Technical and Political Challen?ges”， Maritime Issues， November 21，2018， http：／／www.maritimeis?sues.com ／environment／china39s-planned-floating-nuclear-power-fa?cilities-in-south-china-sea-technical-and-political-challenges.html.對此，中國應當積極征求國際原子能機構的意見，并及時保持與國際海事組織的溝通與交流，避免將安全地帶的位置設在航行密集區。

其次，在海洋核動力平臺設立后，中國應及時發布通告告知過往船只海洋核動力平臺安全地帶的存在。中國應主動為過往船只提供替代航線，盡力避免對該海域過往船只的通航造成阻礙。

最后，中國應進一步承諾，在海洋核動力平臺安全地帶內行使權利時，會積極履行《公約》規定的相關義務，盡一切可能避免使其他國家的利益遭受損害。例如，中國采取驅逐措施的前提是過往船舶阻礙其行使識別權。如果過往船舶只是單純不報備船只信息，中國不會直接采取扣押，而是會先將其攔截在安全地帶范圍之外，發布廣播驅使其離開。只有在過往船舶不僅不報備船舶信息并且沖撞中國執法人員的攔截時，中國才會將其扣押。

4.3 以“人類命運共同體”理念為支撐推動國家間的溝通和合作

在2011年日本福島核電站泄漏事件中，由于沒有形成有效的區域信息共享機制，導致日本及周邊國家難以及時有效的應對海洋核污染的擴散。④全永波：“全球海洋生態環境治理的區域化演進與對策”，《太平洋學報》，2020年第5期，第87頁。這個教訓告訴我們，核能的使用和維護難以僅憑一國之力，需要國際社會的通力合作。因此，海洋核動力平臺安全地帶的設立和適用需要與周邊國家達成相互信任的共識。但南海周邊國家之間長久以來存在島礁主權歸屬與海域劃界爭端，加之區域外國家的介入，使得南海局勢錯綜復雜，導致南海周邊國家缺乏堅實的互信基礎。⑤姚瑩：“‘人類命運共同體’視域下南海海洋保護區建設：現實需要、理論驅動與中國因應”，《廣西大學學報》（哲學社會科學版），2019年第4期，第96頁。

中國應當將“人類命運共同體”理念與發展海洋核動力平臺的戰略相結合，充分利用“人類命運共同體”理念所倡導的“合作共贏”原則，從人類整體利益的角度出發，引導各國接受安危與共的普遍共識，從而脫離完全根據本國利益進行決策的傳統模式，⑥車丕照：“‘人類命運共同體’理念的國際法學思考”，《吉林大學社會科學學報》，2018年第6期，第20頁。最終通過國家間的相互合作，實現互利共贏的目標，避免各國陷入“零和博弈”的思維模式中，出現國家間相互對抗的不利局面。

事實上，目前并非只有中國計劃未來在南海建造海洋核動力平臺。實踐中，菲律賓已經與俄羅斯就海洋核動力平臺的建造進行了洽談。⑦“Russian Floating Nuclear Power Plants Offered to Philip?pines”， Russia Business Today， May 14， 2018，https：／／russiabusi?nesstoday.com／energy／russian-floating-nuclear-power-plants-offered-to-philippines／.對此，中國應秉持開放合作的態度，歡迎周邊國家共同開發，對于未來有志于發展海洋核動力平臺的國家，中國愿意向其介紹相關設施。在此基礎上，中國要高度重視與周邊國家在海洋空間規劃事務上的合作。時機成熟時可倡議同周邊國家組建海洋可再生能源區域合作組織，合作研究區域內海洋可再生能源的開發和利用，建立區域信息共享機制，確定各國在該海域內的用海需求，針對海洋核動力平臺未來的布局進行科學規劃。

總之，海洋核動力平臺的安全地帶問題是各國所面臨的新的挑戰。涉及海洋核動力平臺安全地帶制度的內容尚在形成過程中，隨著各國對海洋核動力平臺認識和利用程度的不斷加深，相應的國家實踐也會隨之涌現。國家實踐將會推動國際法規則的形成和發展，規則形成過程也是利益劃分的過程。

對于中國而言，海洋核動力平臺是海洋資源開發的重要利器，但受國際上不實輿論的影響，南海周邊國家已經開始誤解中國發展海洋核動力平臺的初心。對此，中國應及時澄清發展海洋核動力平臺安全地帶制度的目的是旨在保護海洋核動力平臺的安全和功能，以“適當顧及”義務為原則協調制度在實踐中的適用，以“人類命運共同體”理念為支撐，積極推動國家間的合作，充分發揮大國作用，以期提升未來在制定國際法規則中的影響力，實現發展海洋核動力平臺的真正價值。