補民生短板：破解學前教育難題

鐘春平 劉望輝

學前教育是教育的起點，是人民群眾高度關注得民生事項，牽動著億萬人的心。但是，學前教育是民生短板，無論是從數量還是質量都難以滿足人民群眾日益增長的剛性需求，破解學前教育發展難題是當務之急。為充分了解我國幼兒園發展現狀，我們對教育部門、幼兒園等單位開展了實地調研和座談交流，通過互聯網等渠道發放調查問卷1000 份，有效問卷790 份，在此基礎上形成本報告。

一、“入園難、入園貴”現狀及短板問題

近年來，我國學前教育事業發展較快，取得令人矚目的成績，在“全面二孩”的背景下，學前教育改革和發展面臨新形勢新挑戰，“入園難、入園貴”問題依然突出。根據教育部發布的《2016年全國教育事業發展統計公報》數據顯示，我國學前教育機構數量約23.98 萬所，在園兒童（包括附設班）達4413.86 萬人，學前教育毛入園率達到77.4%。幼兒園園長和教師共249.88 萬人。研究表明，預計到2023 年我國學前教育行業規模將超過3600 億元。據預測，到2022 年我國學前教育適齡兒童數量將達到5913 萬人。在不考慮歷史欠賬問題的情況下，僅學前教育機構缺口達10 萬所左右，教師缺口達100 萬。

而學前教育的質量則是人民群眾關注的另一個焦點，特別是一些幼兒園“虐童”事件被曝光后，更是引起人民群眾對幼兒園教育質量的關注。課題組問卷調查顯示，63.29% 的受訪者對幼兒園的整體辦學水平評價為“一般”，20.25% 的受訪者評價為“滿意”，16.46% 的受訪者評價為“不滿意或者很不滿意”，沒有受訪者評價為“很滿意”，這說明我國學前教育整體質量和水平與人民群眾的期待還存在較大的差距。受訪者在對幼兒園學校環境、師資力量、教學設施、課程安排、教學質量、飲食情況等具體事項進行評價中，“一般”和“比較滿意”占比居多，10.13% 的受訪者對師資力量表示“不滿意”，對飲食情況、學校環境和課程安排也表現出不同程度的擔憂。

因此，學前教育依舊是我國教育體系的短板，隨著人民群眾對學前教育的需要和關切的不斷加強，對學前教育更多投入的呼聲也越來越高。相比而言，目前我國小學和初中教育更具有公共產品特征，社會的滿意度相對較高。公立性質的幼兒園非常有限，很大部分屬于私人投資領域，在“全面二孩”的背景下，供需矛盾會越來越突出，優質學前教育是民眾期望所在。

二、“入園難、入園貴”原因

近年來，我國學前教育快速發展，“入園難、入園貴”問題初步緩解，但問題沒有得到根本解決，突出表現為基礎差、底子薄、短板明顯。究其根本依然是我國學前教育管理體制不健全，制約了學前教育的發展。在整個學前教育發展中，“投入”和“師資”又是制約學前教育發展的兩大短板，課題組問卷調查顯示，53.16% 的受訪者認為我國學前教育經費投入不足，53.16% 的受訪者認為我國幼兒園師資力量偏低。

（一）入園難，難在體制

管理體制不健全制約我國學前教育發展，突出表現在以下幾個方面：一是學前教育未被納入義務教育體系，義務教育的法律法規、政策制度難以惠及學前教育，學前教育被“冷落”是我國現行教育管理體制的“無奈之舉”。課題組問卷調查顯示，74.68% 的受訪者認為政府應將學前教育納入義務教育。二是我國學前教育立法工作依舊處于起步階段，學前教育法的出臺、學前教育事業發展法治環境得到根本改善依舊道路漫漫。課題組問卷調查顯示，51.9% 的受訪者認為我國需要加強學前教育立法。三是財政經費保障機制還不夠健全，我國義務教育經費明確納入財政預算，但是學前教育財政經費投入依舊是政府的“自覺”行為，近年來雖然學前教育的財政投入增長較快，但是投入比重依然較低。四是學前教育管理體制存在職責定位不清晰、管理制度不完善，“多頭管理”“都要管理”“都不管理”的問題時有發生。課題組問卷調查顯示，59.49% 的受訪者認為應該加強學前教育的校園安全監管，51.9%的受訪者認為我國應建立并落實學前教育問責制。

（二）入園貴，貴在成本

隨著我國經濟社會發展體制的逐步轉型，學前教育近年來出現快速發展，市場化、民辦化程度較高，而學前教育未被納入義務教育體系，導致在“政府+ 社會”的辦學模式中，家庭承擔了較高的教育成本，在學前教育資源緊張的情況下，“入學貴”問題就成為一個普遍問題。

從政府投入層面來看，根據教育部發布的全國教育經費統計數據，2016 年，全國教育經費總投入為38866 億元，學前教育經費總投入為2802億元，占7.2%；僅為全國義務教育經費總投入（17603 億元）的15.92%。2016 年全國幼兒園生均教育經費總支出為8626 元，僅占全國普通小學生均教育經費（11398 元）的75.68%，占全國普通初中生均教育經費（16010 元）的53.88%。無論從經費總投入，還是從生均教育經費的角度，學前教育的經費水平均遠遠低于義務教育水平。

從家庭承擔層面來看，目前我國九年免費義務教育已全面普及，并全部實行“兩免一補”政策，這使得我國義務教育階段家庭負擔的教育成本較低。我國學前教育的收費標準公辦幼兒園一般采取政府定價，民辦幼兒園采用市場定價并報備的方式，與我國現行的義務教育相比，學前教育收費普遍較高。課題組問卷調查顯示，39.24%的受訪者每年向幼兒園交各種費用在6000-12000元，10.13% 的受訪者每年向幼兒園交各種費用在36000 元以上。同時，43.04% 的受訪者認為學前教育費用“偏高”。

（三）底子薄，薄在人才

師資水平是決定學前教育質量的核心和關鍵。在投資過程中，資金往往被投入到軟件設施和基礎設施建設方面。在人才隊伍培養方面的投入往往被忽略。按照教育部印發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》規定，全日制幼兒園教職工與幼兒比例最低為1 ∶7，但實際上只有極少數幼兒園能夠做到。課題組問卷調查顯示，53.16% 的受訪者認為幼兒園師資力量偏低，54.43% 的受訪者認為幼兒園教師隊伍不穩定。

三、將學前教育納入公共服務的對策建議

“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”，學前教育是基礎的基礎。今后，我國應該加強學前教育改革，進一步釋放改革紅利，補齊學前教育短板，促進學前教育發展，實現“幼有所育”的目標。

（一）學前教育納入公共服務體系

一是在九年義務教育已經實現的基礎上，將三年學前教育納入準義務教育范疇，統一規劃實施，進一步建立健全學前教育公共服務管理機制。二是建立“政府主導、各方參與、公民并舉”的發展格局，不斷改善辦學條件、均衡教師資源、提高教育教學質量。三是各級政府部門在統籌規劃、政策引導、制度建設、標準制定、投入保障、評估督導、日常監管等方面充分發揮主導作用，統籌協調學前教育發展的重大事項。

（二）加快推動《學前教育法》立法工作

我國《學前教育法》雖已被列入立法議程，但是《學前教育法》的起草到出臺依舊道路漫漫。應盡快通過法律的形式確立學前教育的價值立場、教育內容、體制機制、責任和義務等，為學前教育的發展提供較好的法制環境，確實保障未成年兒童的各種權益。

（三）完善學前教育經費投入機制

一是確定公辦幼兒園生均財政撥款基準定額。進一步核定學前教育辦學中的“人員工資、社保繳費、住房公積金、保育教育業務、教師培訓、印刷費、水電費、取暖費、差旅費、郵電費、教玩具購置、房屋建筑物及設施設備日常維護”等成本，確立公辦幼兒園生均財政撥款標準。二是完善普惠性民辦幼兒園財政獎補政策。對教育部門認定的普惠性民辦幼兒園設立獎補資金, 支持其改善辦園條件和提高保教質量, 獎補資金優先用于教師“五險一金”、工資福利和培訓支出。三是鼓勵各地通過保證合理用地、減免租金、以獎代補、教研指導、政府購買服務、開展教師培訓等方式,支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費合理、質量合格的普惠性學前教育服務。四是完善學前教育家庭經濟困難幼兒資助政策，鼓勵企業、社會團體及個人等捐資，資助家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童接受普惠性學前教育。

（四）加強學前教育師資力量建設

教師隊伍是提升學前教育質量發展的關鍵。一是完善編制管理辦法和工資待遇保障機制；引導、監督民辦幼兒園配足配齊教職工并保障其工資待遇；將幼兒園教職工依法依規全員納入社保體系。二是各級政府和部門開展的幼兒園教師培訓, 要將公辦和社會力量辦園教師統一納入培訓范圍。三是建立學前師范教育體系，扶持有能力和基礎的高校開辦學前師范類相關專業，為社會輸送學前教育師資人才。

（五）高度重視農村學前教育發展

一是各級政府要加大對農村學前教育的投入，大力發展公辦幼兒園，從政策上支持普惠性民辦幼兒園發展，逐步解決農村普惠性學前教育資源短缺問題。二是政府部門鼓勵并大力支持師范類畢業生或者已經取得教師資格證的非師范類畢業生去農村實教，提高農村學前師資力量。三是加強幼兒園信息化基礎設施建設，提高幼兒園網絡覆蓋率，為接入優質數字教育資源提供保障。四是應進一步加大地方財政資助力度，擴大資助范圍，提高資助比例和資助標準，優先資助建檔立卡家庭的幼兒接受免費學前教育。同時，積極引導和鼓勵社會團體、企事業單位及個人以多種形式捐助農村家庭經濟困難兒童接受普惠學前教育。

總的來看，當前中國整體社會經濟的發展已經過了貧困階段和水平，整個社會的財力和物力已經能夠承擔將學前教育納入公共服務體系；同時，作為民生的熱點和短板，很有必要將學前教育作為補短板的重要領域。我們建議，作為回應民生的重大關切，將學前教育逐步納入準義務教育范疇。