地方應用型本科高校公共管理學科轉型發展路徑探索

彭順緒

（梧州學院 廣西·梧州 543002）

1 公共管理學科發展的緣起

按照《公共管理類教學質量國家標準》的提法，公共管理學科是以公共利益、公共價值為導向，研究如何運用公共政策和公共組織管理公共事務，提供公共產品和公共服務，提升國家治理水平，促進國家治理體系和治理能力的學科。公共管理學科具有學科價值的公共性、學科基礎的綜合性、學科內容的專業性、學科方法的多樣性、學科導向的應用性等學科特點。學科的發展源于實踐，現代公共管理經歷了從理論到實踐上的發展，從泰勒的科學管理和馬克斯 韋伯的官僚制，到20世紀80年代興起了“新公共管理運動”，現代公共管理的理念已經深入影響到現實，政府的管理方式開始發生實質性轉變，由過去的“大政府、小社會”逐漸向“大社會、小政府”轉變，這意味著傳統具有管制意味的方式向提供服務的方式轉變，這一理念還在持續影響現代公共管理的進程。[1]

國內高校公共管理學科的發展也受到這種思潮的影響，特別是改革開放以后，以經濟體制改革為核心的整個社會體制轉型發展為公共管理學科的發展提供了豐富的實踐基礎。這主要體現在塑造政府公共管理思想價值、提供公共治理手段，推動完善公共行政和社會服務等方面。對我國來說，現代公共管理還是一個比較新的學科，學科的發展主要是依靠引進消化和吸收國外的公共管理理論。一方面，這對公共管理本土化發展是有益的促進，可以幫助構建最基本的學科發展結構；另一方面，公共管理學科的發展跟現實結合的程度還遠遠不夠，難以形成本土化的具有廣泛影響力的公共管理理論。在經歷了近20年的高校擴招以后，公共管理專業的就業已經呈現出逐漸飽和、專業不對口的狀態。一些關于人才培養和學科發展的難題開始涌現，比如普遍認為公共管理類專業課程設置繁雜，核心知識和核心技能不突出，給人泛而不精的感覺。[2]這也使得公共管理類的畢業生在就業市場的競爭中留給用人單位的第一印象不突出。在這個方面，盡管也有一些管理類的職業資格證書作為人力資本的信號，但是，它的專業價值在實踐中已經大打折扣。公共管理的理論在實踐中的價值被經驗分割，理論的科學性和本土性還有待進一步確立。

2 地方應用型本科高校的公共管理學科發展特點

我國高校發展的趨同性很強。這主要體現在專業設置上，一些綜合性的大學往往是學科“航母”，專業多、規模大、師資強、重科研，這類高校僅僅是為數不多的985高校。這類高校是我國高等教育的精英，對后面的高校起到了示范性作用。其次是數量較多的211大學，基本上是高等教育的中堅力量，最后是廣大的普通學校。高校發展的綜合性似乎已經成為高校發展的標配，通過規模擴張、學科門類齊全來體現高校的發展水平。正是由于這種發展場域的強大力量，使得高校之間在學科評估排名和人才流動等方面的競爭異常激烈。高等教育的發展陷入了單向度惡性競爭的死循環，不利于學科建設和學校發展，也無法承擔起社會賦予高校的責任。正如黃啟兵所言，“我國的高校設置從一開始就是一種‘政治論’導向而缺乏‘認識論’導向。這種導向在以后的高校設置中也幾乎被默認而成為政府設置高校的潛意識。”[2]

隨著社會轉型發展，地方經濟社會發展的差異性凸顯出來，地方發展亟需高校提供智力支持和人才保障。2015年，教育部、國家發展改革委員會和財政部發布了《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，這一提法開始在官方正式文件中出現，也成為不少高校用來表述自身定位采用的說法。高校的發展具有路徑依賴性，轉型發展雖然已經是司空見慣的提法，一般也認同目前的地方性高校需要轉向應用型發展，但是，對于如何轉型各高校的看法并不一致，也難以在短時間實現轉型發展的目標。地方應用型本科高校的轉型發展深深影響到公共管理學科的轉型發展。公共管理學科在轉型發展過程中呈現出以下特點：

2.1 地方性

公共管理學科本身具有公共性。過去在公共管理課程的設置上一般性公共管理理論占比較大，多注重宏觀管理理論，理論性強，實踐操作不足，且課程內容與實際脫節嚴重。雖然地方本科高校身在地方，但是課程建設并不太關注地方，跟地方發展的融合并不深入，這就使得培養的畢業生難以將理論知識轉化為服務地方發展的實踐能力。

雖然我國是一個中央權力集中型國家，不少公共管理確實必須依靠國家層面的規章制度來協調，地方公共管理的空間的確比較有限。但是，也同時賦予了地方一定的立法權和管理權限。尤其是在民族地區等經濟欠發達地區，社會發育與發達地區有較大差異，這也使得這些地區的社會發展有很長的路要走。地方本科高校公共管理學科如果能夠滿足地方需求，增進與地方的合作，也能夠在地方社會公共治理方面尋求到發展空間，實現校地合作。

2.2 應用性

公共管理學科具有較強的應用性。它的應用性不像理工類專業的體現在提供具體的物質產品方面，主要體現在為社會提供公共服務和管理。地方經濟社會發展中面臨眾多的實際問題，而這些問題往往跟地方人文環境、經濟發展水平、教育水平等相關。在解決這些實際問題方面，地方高校既有優勢也有責任。長久以來，對公共管理學科的認識存在一定的誤解，不少人持有只有在城市里從事政府工作或者事業單位工作才實現了專業價值的看法。這種看法具有精英主義傾向，不符合現實的需要。這使得現實中一些基層單位如街道辦事處、社區沒有公共管理專業人員補充，影響到公共服務的提供和管理水平，進一步影響到政府與廣大人民群眾的關系。公共管理學科的應用性體現在實踐性。現在也有不少地方本科高校已經探索出與地方合作的一些比較成熟的做法，比如跟一些優勢理工科或特色專業結合，探索這類產業或行業發展中的公共管理。

2.3 開放性

無論是地方還是高校的發展越來越處于一個更加開放的環境中。特別是城市的發展跟城市的開放程度密切相關，同時，高校的發展也需要開放包容的環境。從這個角度來說，公共管理學科不僅可以為地方提供公共服務所需要的管理人才，也同時可以塑造地方發展的公共形象，探索出地方公共治理的新方法新途徑。在一些發達城市如北京上海等地，高校和地方發展互動良好，地方政府的公共管理形象和高校的形象能夠給彼此帶來更多的發展機會。

目前，地方發展面臨著開放程度不夠的問題，這跟地方高校在服務地方社會發展方面也有一定的關系。兩者往往是相輔相成的，地方發展不好，高校的發展環境就受到限制，反過來也影響到高校的發展，導致無法承擔服務地方的職能。

2.4 職業性

地方高校的學生大多數是高校所在省（自治區、直轄市）區域范圍內的，其家庭背景不算太好，讀大學多是為了以后能夠憑借本科文憑找到一份理想的工作。公共管理類學生就業多數會選擇考公務員，不同區域和行政級別的公務員的競爭程度不一樣，最終能夠考取公務員的比例總的來說不高；其次是企業的行政人員，企業日常工作中涉及到與政府、社會和公眾聯系，需要從事管理服務工作的人員，也包括一些非公務員的管理人員等等。由于就業形勢嚴峻，中小企業成為吸納公共管理畢業生的主體，同時，由于公共管理類在課程設置方面粗泛，難以形成核心能力，這使得在職業市場中很容易被其他專業替代。純管理類的需求越來越少，“技術+”管理型的綜合性人才普遍受到歡迎，如果公共管理學科轉型不注重學生就業能力的分析，這種轉型也可能是不成功的。

通過以上的分析，我們不難發現，地方應用型本科高校公共管理學科轉型發展中具有自身的一些特點，盡管有些特點其他學科也有，但這些特點對公共管理學科發展轉型至關重要，關系到公共管理學科轉型路徑的設計，必須給予重視的。

3 地方應用型本科高校的公共管理學科發展面臨的問題

3.1 校地合作不夠深入

在地方政府提供公共管理和服務中，會產生大量的實際問題，一些具體的問題政府部門無力解決，只能向社會尋求幫助，包括向高校。同時，高校的生存和發展需要地方政府提供一定的環境。應該說，校地合作是有良好基礎的。公共管理學科如何與地方深入合作是一個值得探討的問題。一般來說，雙方地位對等和需求對等，合作更容易發生。比如在實習實踐環節上，高校和地方政府能夠合作，主要原因是雙方的目標趨于一致。更加深入的合作比如高校和地方共建基地，這需要雙方能夠對現實做出比較一致的反應，無論是在政府層面還是在高校層面都能夠匯聚有關改革方向的團隊力量。不然，即使搭建了合作平臺，也可能由于合作深入不下去而破產。

但是，在實際中盡管不少地方高校跟地方政府簽訂了合作協議，也具備了合作的基礎，真正做到深入融合實現雙贏的并不多。這里存在一些實際的制約校地合作的因素，比如雙方的目標并不一致。高校的職責是人才培養，除了開展理論課程的學習，需要借助于地方政府提供的平臺開展實踐教學；政府的目標是為了提供公共管理和服務，能夠最大程度的發揮公共物品的社會價值。實際上，高校參與政府的相關課題和基地建設，主要目的還是推動課程建設和人才培養，這就制約了高校深度參與，將其作為自身任務來完成的可能性。高校可能既沒有精力也沒有責任，而這可能成為地方政府與高校開展進一步合作的限制。

3.2 學術性和應用性難調和

公共管理學科具有應用性，但它的應用不是簡單的實踐操作，也無法完全做到像純技術工人生產產品一樣。它的應用性體現在將理論轉化為實踐中的應用。也就是說，公共管理的應用性需要理論的發展，需要堅持學術性，在校地合作中既要承擔問題解決者的角色，同時，還要將實踐成果融合進入學科發展中，真正實現人才培養的變革，推動地方社會進步和發展。

地方高校在把握學術性和應用性方面存在一定的問題。一方面體現在地方高校公共管理學科的學術性不強，影響力有限，真正跟地方公共治理和服務相關的理論成果不多。另一方面，在解決地方公共管理問題方面，高校有參與，但是參與深度不夠，這也使得對于現實中復雜問題的把握可能不準，再加上學術研究不夠，使得校地的合作難以深入開展。

3.3 公共管理的學科特色不鮮明

從大的方面來講，地方本科高校轉型發展應該走一條符合自身優勢且有專業特色的發展道路。從小的方面來講，學科的發展往往也要有特色，要能夠在理論探索上形成一定的方向，這樣才能在推動實踐中有依托，這樣的學科才具有一定的特色，也才具有發展的生命力。但是，由于在長期競爭中，地方高校在專業設置和課程內容上出現趨同，人才培養長期缺乏特色凝練，隨著競爭加劇，一些強勢學校開始考慮公共管理學科新的轉型（如增加MBA或MPA招生），留給地方高校探索的空間越來越窄。地方高校在公共管理學科轉型發展中面臨著傳統專業舉步維艱，新的專業卻難以舉辦的尷尬局面。

4 總結和啟示

公共管理學科的轉型發展伴隨著地方本科高校向應用型轉型發展的過程，也是其轉型發展的一個組成部分。在這個過程中，為了推動公共管理學科整體實現向應用型方向轉型的要求，一方面要把握公共管理學科轉型發展中的一些突出特點，另一方面也要考慮轉型發展過程中出現的一些主要問題。這些特點一定程度上規定了所謂應用型的內涵，也制約了轉型過程發展的方向。地方本科高校公共管理學科的轉型發展既要考慮學科的地方性，也要考慮其應用性和職業性，同時還要考慮公共管理學科對地方發展產生的開放性影響。再者，就目前公共管理轉型發展的實踐來看，面臨著校地合作不深入，公共管理學科的學術性和應用性難調和，學科特色不鮮明等一些共性問題，這些問題是公共管理學科轉型發展中必然會出現的。解決這些具體問題的過程其實也就是推動公共管理學科轉型發展的過程。為了推動公共管理學科實現向應用型轉型發展，需要考慮以下幾個方面：

首先，公共管理學科轉型要立足于地方需求，要體現地方應用性和鮮明的特色。傳統的公共管理學科之所以在地方發展缺乏生命力，主要原因在于課程內容偏理論，偏宏觀，與地方發展需要嚴重脫節，并且應用性不明顯，沒有形成比較核心的實踐技能，在專業方向和人才培養過程中特色不明顯，要么專業設置泛化要么培養過程一般化，培養質量難以保障，這些都導致專業發展受限。所以，公共管理學科轉型的方向應與地方的實際需要，如行政體制和市場關系改革，營商環境治理等影響地方未來一段時間的主要議題結合起來，這樣既能夠參與地方政府的一些橫向項目，幫助政府解決一些實際問題，也可以在實踐實習中不斷凝練專業的特色，提升專業培養質量。

其次，深化政校企合作，探索公共管理人才培養改革新模式。早在2012年3月教育部就在召開的“全面提高高等教育質量工作會議”上提出：“目前我國高等教育質量的提高必須以推進校校協同、校企協同、校地協同和校所協同為抓手”。校地合作具有良好的基礎，在一些特殊的影響地方發展的重要議題方面，雙方合作不僅是迫于形勢所需，也是立足于地方，主動解決實際問題的需要。可以探索公共管理人才的培養由高校和地方部門共同承擔職責的機制，探索“政校合作”“校企合作”等培養模式，真正讓地方政府和企業參與公共管理人才培養方案的修訂，讓人才培養立足政府和企業等的實際需求，體現公共管理人才向應用型轉型的要求。黃達人在《大學的轉型》中指出，地方本科院校的轉型，必須經歷四個階段，即思想觀念轉型、學科專業轉型、培養模式轉型、課程體系轉型，其中最難的是課程轉型。深化政校企合作目的就是探索公共管理人才培養的新型，如何在傳統人才培養模式上增加新的元素并逐漸取代舊型，成為新型。[3]

最后，創新人事考核、財政籌資等綜合性配套改革。無論是學校還是學科的轉型發展，都離不開人員參與和資金支持。要鼓勵轉型發展就必然要打破過去的一些體制機制，在人才引進、人才使用和人才評價等方面應該給予政策傾斜，特別是一些具有不同行業背景的領軍性人才更應該給予特殊激勵，以激發他們的干事創業激情，這些領軍人物本身擁有廣泛的社會聯系，還可以鼓勵他們利用社會資源籌措資金。同時，學科的轉型發展也是一個系統性長期性的過程，這就要求在財政籌資方面也要突破過去的單一化籌資模式，應該采取措施鼓勵多元化籌資，創新籌資模式，敢于吸納一切合理化資金來支持學校發展和學科轉型，因為較強的社會融資能力本身也是服務社會的最佳證明。只有靈活的人事考核制度和充裕的資金作為后盾，才能有效地驅動學校和學科的轉型發展過程。[4]