政府網絡信息公開存在的問題及其治理
——以新冠肺炎疫情防控為例

韓 菲

（華東師范大學 馬克思主義學院，上海 200241）

政府信息公開有廣義和狹義之分，狹義的政府信息公開是指“行政機關主動或依申請公開在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”[1]廣義政府信息公開內涵和外延大于政務公開，要求政府公開在治理過程中所掌握的各種信息[2]。政府網絡信息公開是指政府借助網絡進行廣義上的信息公開，具體而言政府部門運用互聯網技術，在門戶網站、移動客戶端、微博、微信等社交媒體公布治理過程中掌握的信息。政府管理和服務雙重職能，決定其網絡公開信息的多樣性。與傳統的信息公開相比，網絡的及時性和廣延性使得政府公開的信息能夠更便捷地服務更廣泛的群眾。政府網絡信息公開依靠信息技術，與政府網絡治理不僅具有相同的外在驅動力，還具有內在的一致性。

互聯網信息技術的發展，為政府各項工作提供技術支持，為政府發聲開辟新平臺，為人民群眾的政務信息獲取提供極大便利，為群眾與政府溝通提供新的途徑。網絡社會作為現實社會的寫照，網民在網絡治理過程中的主體作用逐漸增強。網民通過互聯網，對公共突發事件表達關注，通過各種線上線下等方式參與公共危機的治理，這在2020年抗擊新冠疫情過程中得到突出體現。如何正確應對網民的表達、參與熱情，積極引導網民正向作用的發揮，成為政府提高網絡治理能力必然要思考的問題。

一、政府網絡信息公開存在的問題

（一）政府專業化能力不足致使制度失靈

政府信息公開的程度代表著政府善治的透明性，信息公開的程度越高，透明性也就越高。中國政府一直致力于透明性建設，從頂層設計到具體實踐，不斷推進政府網絡信息公開事業的發展[3]。2019年新的《政府信息公開條例》的頒布和實施，進一步明確了信息公布的主體責任，提升政府公開的工作質量，使得政府信息網絡公開能夠在制度的保障之下有效推進。在2020年抗擊新冠疫情的過程中，我們看到在突發事件面前政府網絡信息公開還存在進一步提升的空間。

1.失語導致“信息孤島”。政府“失語”使得信息的共享難以實現，導致甚至加劇“信息孤島”。就“信息孤島”的成因學界有過不少討論，有學者從技術和非技術兩個層面進行分析[4]。就技術層面而言，信息系統、軟件系統、數據庫之間未能有效關聯，不能實施互聯、互通和互操作，社會信息化的不夠完善阻礙信息共享、業務協作，不同類型、不同領域的數字資源分散獨立、相互封閉。政府信息技術能力不足，依賴傳統信息公布的方式和方法，單向度公布公開信息，使網絡信息公布流于“布告欄”“黑板報”“廣播站”等簡單形式。就非技術層面，政府信息供給意愿不高，提供有限網絡信息資源，與服務對象缺乏有效互動。對此有學者從權力互動的視角作了較為深入探討，認為這是一場社會權力和國家權力的博弈[5]。

2.失信易陷“塔西佗陷阱”。面對公共突發事件，政府網絡信息公布時間的滯后，公布內容的簡略粗疏，選擇性公開的策略易致網絡謠言的產生。公眾對突發事件的關注，通過網絡集聚效應的擴大，不能得到官方權威信息的有效回應，極易促使事件向壞的方向發展，嚴重時會形成激烈的群體事件。網絡謠言加劇政府與公民的二元對立，降低政府公信力。政府公布的信息無論真假都不會得到公眾信任時，政府便陷入“塔西佗陷阱”?！八髻⑾葳濉钡某霈F，意味政府治理危機，它是政府公信力喪失的標志，反過來又加劇了政府公信力的喪失?！八髻⑾葳濉奔炔焕诰W絡實體事件的處理和解決，又瓦解社會的向心力和凝聚力，威脅整個國家的良性運行，增加社會風險。為避免“塔西佗陷阱”，政府網絡信息公開工作需要注意“不可失語”“不可妄語”。政府網絡信息公開在突發事件面前需要做到及時準確、公開透明，更需要在日常工作中積累信任，贏得人民的好感和支持。面對突發事件，政府網絡信息公開要講究及時性和準確性，把握第一時間，用權威信息回應輿論關切，搶占輿論陣地，控制網絡謠言的傳播。尤其強調政府網絡信息公布的數據要真實可靠，各級政府對于核心事件、關鍵要素要統一口徑。對于公民關心的熱點問題，要給出及時有效的回應，杜絕假大空的言論。對于一些模糊認識，要及時宣傳廓清認識，邀請專業人員，打破錯誤認知。

（二）公眾非理性行為加劇網絡治理難度

互聯網技術打破傳統的政府信息壟斷，將公共事件的全過程置于傳播生態鏈中，見證者與參與者都能夠以較低的門檻參與信息的生產、傳播和接受[6]。多元的主體參與，多樣化的發聲渠道，網絡世界的虛擬化，加劇網絡空間的非理性行為。具體表現為公眾情緒消極化、負面認知偏執。

1.公眾情緒消極化。信息與情緒有著密切關聯。根據情緒認知理論，信息是情緒的誘因，當信息不能滿足主體基于經驗和預判而產生的必要信息需要時，消極情緒便會產生。[7]網絡社會去中心化、多元性、交互性的特點，促成情緒擴散與傳遞。在互聯網時代，訴諸情感和基于個人信念的表達比陳述客觀事實更能影響他人[8]，這就是所謂“后真相”?；ヂ摼W通過直觀的形式、多樣化的平臺，加速消極情緒傳播。這些消極情緒以焦慮、憤怒、怨恨等形式出現在自媒體平臺，通過夸張、戲謔音頻、視頻效果吸引公眾眼球，加劇矛盾與沖突，增加政府社會治理的難度。政府網絡信息公開面對充斥焦慮、憤怒、怨恨的受眾，將難以達成預想的信息溝通效果。

網絡謠言助長公眾的消極情緒，反過來消極情緒又加劇網絡謠言的產生。政府網絡信息公開嚴格遵循科層制下層層審批的信息發布流程，造成官方權威信息的失語。統一模板化的“官腔”回應，政府網絡信息供給中的“一對多”模式，難以滿足公眾的個性化需求，造成公眾消極情緒滋生和蔓延。

2.負面認知偏執。網絡信息技術為公眾接受信息提供了廣闊渠道?；ヂ摼W上充斥海量信息，真假難辨。信息制造者的利益不同，對同一事件的立場、觀點各異。網絡世界的信息呈現碎片化、不確定性、情緒化的特點?；ヂ摼W時代對公眾的批判思維、科學素養和理性認知提出更高的要求。主體成長環境、教育背景、認知偏好的不同，存在著理解能力、認識能力的巨大差異。受網絡負面情緒的影響，公眾容易限于負面認知偏好。公眾負面認知表現為：在復雜公共事件面前采取簡單化認知方式，非黑即白的認知慣性，阻礙認識深入；對政府官方信息采用“有色眼鏡”的關注方式，存在不信任、誤解、陰謀論的思維傾向。[9]此外，公眾負面認知的解決存在實踐上的困境：政府發揮網絡輿論正向引導功能時常采取加大正面信息曝光度，采用刪帖、關停、封堵等控制手段圍追堵截民間負面認知和情緒，這些簡單粗暴的網絡輿論管控手段往往會激化情緒、加重公眾負面認知。

（三）涇渭分明的網絡媒介環境

網絡世界虛擬社會現實，在扁平化的空間布局中最大限度聚集官方和民間意見的表達。按照主體意識形態的強弱，可分為兩大類：借助傳統主流媒體網絡平臺和官方運營的“三微一端”，構成“體制內輿論場”。體制內輿論場主要以宣傳和引導功能突出的國家機關等公權力部門為主體，從事宣傳黨和政府意志，傳遞社會主義主流價值觀的傳播活動[10]。與“體制內輿論場”相對應的是借助自媒體自發形成的“體制外輿論場”，又稱民間輿論場。民間輿論場是公眾基于個人意愿、自身利益和情感需要形成的民意集中地。民間輿論場主體多元、訴求各異、形態萬千，真正能夠起主導作用的是得到草根擁護的網絡意見領袖。

體制內輿論場與民間輿論場基于自身利益相互爭奪網絡世界的話語權，在現實生活中存在對立和沖突。此次疫情加重了兩者的對立和分野。民間輿論場借助手機、電腦等網絡通訊工具，憑借其便捷性、快速性、扁平化等特點，迅速占領網絡輿論高地，很快地滿足公眾的知情權和表達權，具有明顯優勢和親民性[11]。體制內輿論場關注重點主要在更加全局和宏觀的疫情防控問題，充分發揮其權威性的特點。自媒體平臺為不同利益階層的特殊需要提供平臺，方便公眾表達利益訴求、發表不滿和抗議、發泄憤怒甚至制造謠言。民間輿論場的情緒化、非理性化蔓延加重官方輿論的治理困境。民間輿論容易受市場影響，為進行高流量競爭，容易形成不當議程。輿論形成“壓力集團”，倒逼政府解決熱點和爭議，壓力增加的同時沒有相應提高政府的治理效能。地方政府的自利和短視行為更容易做出不當決策，為突發公共事件的防治制造新的困難。

二、政府網絡信息公開的治理策略

互聯網時代，政府各項工作的正常運轉離不開信息技術。治理政府網絡信息公開過程中存在的問題，必須依托當代高速發展的信息技術。科學高效運用信息技術，平衡處理政府與網絡媒體的關系，成為解決問題的關鍵。

（一）提高政府網絡信息公開專業能力

科技進步推動時代發展，政府必須與時俱進，不斷提高自身綜合能力，優化管理與服務。針對政府網絡信息公開過程中突出存在的失語、失信問題，有必要通過優化決策、加強行政問責、完善信息互動機制，增強政府網絡信息公開的時效性和權威性，提高政府網絡輿情應對能力。

1.優化政府網絡信息公開的決策能力。當前政府在網絡信息公開中居于主導地位，決定著何時公開信息以及如何公開信息。突發事件的應對和處理往往需要專業知識和背景，這構成地方政府決策的盲點。充分發揮專業人才的作用是政府提高管理效能的前提。為提高政府決策的科學性和權威性，有必要提高專業人才在政府決策中的地位，提高專業人員的話語權。利用互聯網信息技術，通過大數據打造多元信息咨詢平臺，完善政府決策前的信息收集與分析處理工作。借助多元信息咨詢平臺，實現政府與專家、一線人員、大眾的信息交流與共享。特殊信息的發布和把關，必須經過專家的有效論證，確保政府網絡公布信息的真實和可靠。

2.加強政府網絡信息公開問責機制。健全問責機制是確保人民權力始終為人民謀利益的關鍵。有學者根據新修訂的《政府信息公開條例》，提出完善新時代政府信息公開問責機制的具體機制，包括多元協同問責機制、全程嵌入機制、規范操作機制、理念引領機制、科學評價機制[12]。政府網絡信息公開問責機制的建設需要借助一般的政府信息公開問責機制，明確主體責任，完善運行機制，搭建科學評價機制，確保問責的有序推進。具體而言，互聯網在政府信息公開問責機制建設中，提供了更加豐富多元的主體，有助于形成政府主導、多元協同參與的問責機制，明確政府主體責任；移動網絡的方便快捷，為問責與信息公開的銜接提供技術支持，有助于完善介入模式，推進問責過程協同信息公開各環節的緊密銜接；信息技術帶來的認知革命，拓寬人們認知結構；全方位、多層次信息的獲取，有助于評價的科學性和有效性。

3.加強信息反饋機制常態化建設。政府利用網絡進行信息公開，發布權威信息，增強政府與民眾互動，密切兩者關系，是化解二元對立的關鍵。中央人民政府和地方政府網站互動欄的設立標志政府服務意識和互動意識的增強，是政府主動構建信息反饋機制的表現。政府需要有效回應群眾關切，不能只是簡單地走形式，需要切實幫助群眾排憂解難。要把政府對群眾的有效回應，納入到政府政績考核指標之中，為政府網絡信息公開有效性建設和信息反饋機制完善，提供不竭動力。

4.增強政府輿情應對和輿論引導能力。政府需要更新輿情應對理念，以“封、堵、防”為核心的舊有輿情治理理念，在互聯網高度發達的今天既不能及時杜絕輿情危機的發生，又可能因為“失語”造成次生輿情危機致使民眾產生負面社會心態。互聯網的及時性和便捷性，要求政府第一時間掌握輿情，網絡輿情處置同步“嵌入”網絡輿情實體事件的處置過程中。網絡信息公開與網絡實體事件的處理同步開展、同步部署。事件的有效處置與網絡信息公布及時跟進，雙方高度契合緊密銜接，平衡信息有效需求與供給的矛盾。根據事件的進展，政府網絡信息公開要持續推進，增強信息透明性、真實性和有效性。政府必須直面問題、平等對話、坦誠布公回應輿論，切實改變舊有輿情防控理念。在網絡信息時代，不能采取一刪了之的簡單粗暴手段，防止因“失語”造成的次生網絡輿情，以真實有效信息的公布引導事態的良性解決。

（二）理性主體的公民性建構

互聯網時代民眾全程參與政府網絡信息公開，不僅是政府信息的接受者和傳播者，還同時參與信息再生產。公民素質關系政府信息公開的程度、范圍和效果，塑造現代公民有助于完善政府網絡信息公開。現代公民最基本特征是科學精神和法律意識。

1.增強公民的科學精神。首先，政府應充分利用微博、微信、短視頻等渠道整合互聯網線上線下資源，及時開展豐富多彩的科普教育活動，增強公眾的科學素養。信息技術的發展拓寬了公民獲取信息的渠道，在海量信息面前果斷取舍，選取有效信息，考驗公民的信息獲取能力。公民熟練應用互聯網信息技術，參與政府互聯網信息公開互動，有利于推動政府信息公開透明化和制度化建設。社區可通過定期開展講座、培訓等方式，增強居民信息獲取和信息技術應用能力。其次，開展危機管理素質教育，提高社會公眾防范危機的能力。公眾及管理人員容易對突發事件產生恐慌和負面認知，增強公眾危機防范知識和能力勢在必行。我們不僅要在大中小學校進行危機教育，突發事件的定期模擬演練，提高師生緊急狀況下反應能力，還要設置危機管理專業，培養專門人才應對風險社會的需要。此外，需要對大眾灌輸危機意識，對體制內的人員進行系統的危機處理培訓和危機公關再教育，提高他們危機應對能力。

2.增強公民的法律意識，推動政府網絡信息公開在法律框架內有序開展。只有公民學法、懂法、知法和用法，才能切實發揮法律的作用。首先，開展大規模的政府信息公開宣傳工作，確保公眾充分了解關于政府信息公開的法律法規，明確政府網絡信息公開的途徑和方法。其次，進行網民參與公共生活的權利和義務教育，使公眾有序進行政治參與，明確參與政府網絡信息公開的底線。加強違法違規事件的懲戒報道，增強公民責任意識和規則意識。

3.民眾整體認知水平和能力的提高是一個循序漸進、多方協調整體推進的系統工程。政策的制定應著眼于長遠利益和社會整體利益，要全方位多角度周密思考。相關政策的推行，既要有力度打擊侵犯公眾利益的非法行為，又要有溫度兼顧公眾的實際需要和現實水平。引導、教育、規訓民眾非理性行為，塑造有知識、懂法律、講道理的現代理性公民。

（三）網絡輿論環境的規范性建設

營造風清氣正的網絡輿論環境，需要彌合“體制內輿論”和“體制外輿論”的信息鴻溝，打破信息阻塞，實現信息上傳下達和雙向互動，清除網絡謠言產生的土壤。

1.政府及時發聲，實現體制內外輿論的同步性。傳統體制內的信息公布，按照從高到低信息發布梯度，即由政府最高層率先發布信息進行政治表態安撫民眾，再由危機涉及的具體部門發布信息，再到危機應對現場的負責部門，最后才是專業技術人員發聲。遵循上述信息發布梯度，體制內與體制外輿論在爭奪第一時間的競賽中，明顯處于劣勢。從高層人員到基層人員、從官員到專家、從宏觀層面到微觀層面、從政策層面到技術層面的信息公開秩序，不可避免地存在延誤危機管控和信息走樣的風險。一線專家和基層人員掌握最豐富的信息資源，能夠提供準確、科學和有效信息，應該增強一線人員的話語權和曝光度。從提高政府解決危機的效能出發，有必要重新思考原有信息發布梯度，使具備專業知識的人才得到充分利用，專業科學的建議和理性的呼聲得到更有效呼應。

2.平等交流，實現體制內外輿論良性互動。習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控會議上曾著重強調“提高新聞輿論工作的有效性”[13]，既要繼續做好黨中央最大決策部署的宣傳解讀，又需要完善信息發布，主動回應社會關切。為此，體制內媒體要以平等身份參與公眾對話，做到不回避矛盾，積極推動問題解決。同時，體制外聲音的存在有助于監督政府工作，增強政府透明度，完善政府行為。政府需要利用好體制外輿論，打破體制內外輿論隔絕的局面，整合互聯網線上線下資源，增強政府輿論引導功能。

3.相互促進，構造包容的輿論平臺。網絡治理成功依賴的條件是治理主體的平等互動、責任分擔、相互信任；不同手段和資源的整合及其聯動[14]。體制內輿論場的存在，滿足公眾對權威信息的需求，對國家宏觀政策的把握。體制外輿論，對公眾來說，具有彌補傳統媒介的種種缺失，通過碎片化信息整合，提供更快捷高效的特點；對政府來說，如果利用得當，達成政府與公民的雙向互動，便于決策、宣傳和落實，意見領袖、草根達成意見共識，意見匯集便于形成輿論壓力，利于監督政府行為。政府本著對社會和公民負責的態度，需要依法加強網絡空間治理，增強網絡空間內容建設，培育積極健康、向上向善的網絡文化，營造風清氣正的網絡空間。