產業融合視域下縣域飛地經濟發展研究
——以浙江省德清縣為例

□ 沈雪庭 劉孝斌

飛地經濟指兩個隸屬于不同行政區的地區，為更好的發展經濟，從而突破行政區域劃分限制，實現經濟的深度合作[1]。飛地經濟的主要功能是充分發揮各地資源優勢，通過優勢互補轉化為經濟優勢，從而實現區域的產業融合[2]。在產業轉移背景下，各地發展飛地經濟，可以對產業轉移起到重要的促進作用。

| 德清縣飛地經濟發展現狀

隨著我國社會經濟進入新常態，加快推進飛地經濟建設，促進區域經濟產業協同發展，就成為區域經濟發展過程中突破現有的經濟發展瓶頸，實現經濟跨越的重要方式和手段。同時，飛地經濟的發展，也必將通過區域產業融合解決落后地區經濟發展的重要問題，在促進區域經濟協調和平衡方面發揮重要的作用。德清縣重視飛地經濟發展，積極貫徹創新驅動戰略，促進區域經濟的迅速發展。由于該縣緊鄰杭州市，為杭州市西北部的生態屏障，縣域內大部分地區為浙江省生態功能保護區，除東南部地區為可開發利用區外，其他地區均為限制性開發區。為實現生態保護和經濟發展的雙贏，德清縣通過發展飛地經濟，積極引導全縣工業向縣城工業園區集中，不僅加速了技術和人才匯聚效應，還為其他地區生態建設創造寶貴的空間，從而形成區域協調發展格局，架起經濟發展和綠水青山溝通的橋梁。主要采取以下措施：

第一，積極開展區域經濟合作。近年來，德清注重利用自身的區位優勢，積極融入長三角一體化、“一帶一路”以及長江經濟帶建設，特別是加大了和上海、杭州市的對接力度，通過積極融入長三角經濟帶，帶動自身的經濟發展。目前，德清縣已經在上海市舉辦了多場投資貿易洽談會，積極尋求和上海市的各家企業展開深度合作，通過積極融入長三角經濟區，充分利用上海、杭州等核心城市的人才和技術優勢，這不僅是區域發展的必然趨勢，同時也是德清縣經濟發展的內在要求。

德清縣在發展旅游業方面具有良好的資源基礎。同時，經過多年的發展，德清縣的鄉村旅游在上海也有了一定的名氣。因此，通過在上海進行投資貿易洽談會等多種方式，可以為企業在德清縣落戶發展提供必要的平臺，促進區域經濟的對接和發展。以德清縣鐘管鎮為例，通過區域經濟合作的方式，使本地的鄉村旅游輻射到長三角各地，增加旅游收入2000多萬元。

第二，采取具體措施，不斷推動縣域經濟的高質量發展。德清縣要實現縣域經濟的高質量發展，就必須要充分運用周邊中心城市的資源和人才優勢，能夠實現高端項目和人才的請進來和留下來，為本地經濟發展服務。在這方面，德清縣積極謀劃和成立的上海——德清科技成果轉移轉化中心，目前已經舉行了揭牌儀式，在揭牌儀式上發布的德清科技成果轉移轉化服務創新（上海）券，對激發本地企業的創新意識，降低企業發展的成本具有重要意義，標志著德清縣在與上海市開展深度經濟合作，促進縣域經濟高質量發展方面的有益探索。

第三，打造區域協作新平臺。鑒于自身在經濟發展領域的劣勢，德清縣通過打造區域協作平臺，積極承接杭州市的創新資源，在促進縣域經濟發展方面起到了重要作用。德清縣首家飛地工業園區，“莫干·智谷”目前已經在杭州市正式亮相，該園區目前已經成為浙江省和杭州市相互協作的重要平臺，可以充分利用杭州市的創新創業氛圍以及優勢的技術和人才資源，幫助德清縣孵化創新創業項目，最終實現高新技術項目和企業在德清縣的落戶發展。此外，通過這種方式，有效打通了杭州市和德興縣兩地之間的人才、產業、資金鏈條，充分發揮兩地在經濟發展方面的互補性，在促進德清縣產業化發展方面起到了十分重要的作用。

| 德清縣飛地經濟發展存在的問題及原因分析

（一）德清縣飛地經濟發展存在的問題

要通過“飛地經濟”模式促進區域產業融合發展，就必然會對“飛入地”和“飛出地”提出較高的要求。就目前的實際情況來看，“飛出地”與“飛入地”之間雖然存在著較大的產業互補性，但是在產業模式、區域文化等各個方面也存在著明顯差異，這種差異對企業的發展會產生明顯的負面作用，造成企業發展過程中的不適應性，最終會給雙方共管造成諸多問題，從而影響到管理的效率和質量。主要表現在以下方面：

第一，管理機制不明晰。通過對德清縣實地調查，為加強飛地經濟管理，德清縣在縣鄉兩級政府及開發區設置飛地經濟管理辦公室，負責飛地經濟管理工作。但由于各飛地辦存在不同的隸屬關系，管理機構的管理模式也不統一，因此在思想上難以統一、溝通不暢、合作不足，甚至會出現惡意競爭情況，造成管理效率低下。

第二，權責職能劃分不合理。根據相關管理制度，德清縣政府下屬的飛地辦負責飛地經濟園區規劃、征地拆遷、招商準入條件等工作。各鎮飛地辦配合開展飛地經濟園區建設用地拆遷工作，全權負責園區內的企業以及與企業生產經營相關的環境保護和安全生產。雖然德清縣在飛地經濟園區管理方面權責劃分較明確，但作為飛地經濟園區的具體管理執行者，園區飛地辦并未管理各項事務的實際權力，在具體管理過程中需要到各級政府部門協調，最終導致飛地經濟園區發展緩慢。

第三，中介服務作用未充分發揮。在國內飛地經濟園區發展水平較高的地區，往往具有健全的配套中介機構。但在德清縣飛地經濟園區，中介服務尚未建構，在園區發展方面難以發揮優勢。

（二）原因分析

造成目前德清縣飛地經濟發展存在問題的原因如下：

第一，區域產業融合開發不深入。雖然區域產業融合開發是飛地經濟建設的重要形式，但從區域產業融合過程看，飛地經濟模式的實施，對飛出地和飛入地有著較高的要求。目前德清縣飛出地和飛入地在產業模式、發展水平等存在較大差異，并造成企業發展過程中的不適應，不僅對雙方共同管理造成挑戰，同時降低了管理質量和效率，最終對飛地經濟的發展造成阻礙。此外，在區域產業融合過程中，要達到融合效果，需要飛入地建設良好的基礎設施，但大多數飛入地在產業建設方面存在問題，對后期產業融合維護及更新作業造成困難，最終影響到飛地經濟實施效果。

第二，區域產業升級不到位。在區域產業融合過程中，園區建設的規模和質量是融合效果的重要影響因素。但在產業園區建設過程中，傳統產業在園區中仍占據主導地位，存在產業布局不合理、設備老化等問題，導致區域產業升級效果不理想。

第三，區域產業融合政策落實不到位。要充分發揮飛地經濟模式優勢，就需要相關政策體系為飛地經濟模式下產業融合發展提供必要保障。但與國內發達地區相比，德清縣飛地經濟發展模式尚處于初步探索和發展時期，相關模式的制定和實施也都需借鑒國內先進經驗。但產業融合發展存在較顯著的區域特征，不同地區飛地經濟發展狀況不同。因此，對外來經驗的簡單照搬照抄，必然產生“水土不服”情況。在這一背景下，雖然德清縣相關部門先后發布一系列關于飛地經濟實施政策，但政策落實效果不佳，未能有效促進產業整體發展。

| 產業融合視域下德清縣飛地經濟的發展策略

為提升杭州市輻射帶動作用，提高周邊市縣的向心力，可以積極采用土地使用權置換的方法，依靠德清縣的區位優勢，在該縣臨近杭州市的東南部地區，設立湖州市本級飛地，大力推進飛地工業園區建設，在實現湖州市優質資源匯聚發展的同時，進一步加快杭州市的擴張和帶動作用，最終實現區域經濟的協調發展。具體措施如下：

（一）加強區域產業融合的法制和制度保障

要促進和提高飛地經濟建設的水平，法律和制度保障是不可或缺的。因此，德清縣應該積極建立飛地經濟園區管理條例，從法律層面明確經濟園區管理者的主體地位，同時對于管理方式、領導機制以及機構設置進行明確界定，保障管理工作的高效順利進行[5]。在具體運行制度方面，德清縣政府應積極牽頭，建立飛地經濟園區運行機制，確保各單位、各部門形成相互制約、相互監督、相互協調、相互促進的保障機制。同時，通過簽訂備忘錄、意向書等方式確立和強化上述關系，保障各項工作順利進行。

1.人力資本政策的支持

在現代經濟社會條件下，人力資本對經濟發展的重要性凸顯出來。對德清縣而言，為促進產業融合，必須大量吸引人才，通過人才支撐作用，提升技術創新能力，促進區域經濟由粗放型向集約型轉化[6]。在人力資本建設方面，應著力做好如下工作：

首先，加大人才培養。人才的培養離不開教育，因此必須加大教育領域投入，提高教育投入占財政收入比例。積極引入社會資本，從市場經濟角度出發，構建起多元化、多層次的教育投入機制。此外，完善地方性法規，加大職業技能培訓補貼，提升職業教育質量。

其次，加大人才引進。政府層面，應構建人才回流制度，通過各種政策和措施，鼓勵和引導高等院校學子學成后回鄉就業。此外，在住房、醫療、教育等方面積極實施人才優惠政策，以挽留人才。企業層面，引進高層次人才，適當增加高技術人才工資收入，激發其積極性和主動性。

2.加大土地環保領域的政策供給

土地資源作為稀缺資源，其價值不言而喻。因此，必須強化土地資源利用的引導和政策約束，對于飛地經濟園區，適當擴大用地供給規模，同時實施必要的生態補償政策，將生態環境保護及當地保護費用用于生態環境治理，在獲得金山銀山的同時，保護好綠水青山。

為促進飛地經濟發展，實現產業融合，應對飛入地重點項目進行優先配置，重新分配環境容量，審核環境容量，確保污染治理工作效果。

3.加大財政金融政策供給力度

為促進飛地經濟良好發展，必須加大飛入產業財政資金投入，構建良好的金融生態環境，助推產業融合。具體而言，應做好如下工作：

一是加大財政政策的供給力度。在支持飛地經濟發展實現產業融合，應發揮當地財政資源指引作用，主要是采取保險和獎勵等措施，不斷吸引社會資本投入到當地經濟建設中。同時，積極利用財政資金導向作用，促進當地經濟結構調整。例如，對于飛入地產業，應加大對高新技術行業支持。建立專項資金，加大對飛入地產業貸款貼息。積極申請國家和省級財政對當地飛入地經濟的財政支持，解決當地支持飛入地產業發展財力不足問題。

二是加大金融政策供給力度。在市場經濟背景下，金融政策對區域經濟發展的促進作用的不容忽視。因此，德清縣要促進飛入地經濟的迅速發展，應加大金融政策的供給力度。首先，加大對飛入地重點產業信貸支持力度，滿足企業和工業園區信貸需求，為飛入產業的發展提供資金支持。其次，加大對技術創新的金融支持，綜合運用各種金融手段，鼓勵企業在德清縣成立研發中心，提升當地高科技的發展及企業自主創新能力。

4.加大社會保障政策的供給力度

飛地經濟的發展對人員的社會保障工作提出了較高的要求，只有做好相關人員的社會保障工作，才能免除其后顧之憂，從而更好的實現產業融合，具體措施如下：

一是完善公共就業服務。在飛地經濟模式下，飛入的企業落戶和運行必然會帶來大量的勞動力就業需求，對就業信息的傳遞提出了較高要求。政府和企業應強化聯系，通過各種途徑向社會傳遞企業就業需求信息，使企業能在短時間內招聘到需要的員工，盡快投入生產。另一方面，政府為相關領域勞動者提供必要的就業指導和職業培訓，提高其工作能力，保障落地企業招聘到優秀員工，使企業可以在最短時間內開工生產。

二是建立健全社會保障政策。為保證飛地經濟發展過程中的勞動力需求，必須保障相關人員福利待遇。例如，對農村剩余勞動力到飛入企業務工，則提供與城鎮人口相同的社會保障待遇，以此鼓勵農村剩余勞動力就業，滿足飛入企業的勞動力需求。此外，積極鼓勵外來人口到德清縣就業，同時提供相應的社會保障。

（二）全面了解與掌握區域經濟與技術發展方向，做好基礎設施建設和空間布局工作

經過多年建設和發展，德清縣的交通狀況得到了明顯改善，但與飛地經濟建設的實際要求相比仍存在較大差距，特別是與杭州主城區之間并沒有形成完善、便捷的交通體系。應加大投入，不斷強化基礎設施建設，構建起便利的交通網，進一步縮短和杭州主城區之間的通勤距離和時間，促進區域間人流和物流的建設流動，為飛地經濟的發展提供必要的基礎設施保障。必須要加快推進基礎設施建設，通過出臺各種政策措施，做好重大區域經濟合作項目的前期工作，進一步加快“飛地園區”的注冊和登記等一系列基礎工作，促進德清縣飛地經濟的迅速發展。此外，德清縣必須立足于本地的資源和勞動力優勢，采取必要措施促進相關經濟資源的優化配置，構建起以市場需求為導向的現代產業體系，為形成良好的收益共享形式創造必要的條件。

（三）強化不同區域產品鏈的產業合作

為提升區域產業融合水平，德清縣應積極進行產品鏈轉移工作，通過將產品鏈轉向不同區域。具體而言，德清縣相關部門應依托區位優勢，特別是緊鄰區域中心城市杭州市的地理位置優勢，積極引導產品鏈向周邊不同區域轉向，在實現不同區域融合發展的基礎上，為“飛地園區”示范基地建設工作的順利進行打下良好基礎。與此同時，德清縣應積極實行負面清單管理制度，強化園區的管理工作，特別明確園區的獨立法人地位，通過計劃單列形式，直接獲得土地規劃和財政權限，為園區的未來發展掃清制度和管理障礙，充分發揮市場機制在飛地經濟領域的重要作用。當然，在新市場經濟不斷發展和完善的時代背景下，德清縣要實現社會經濟的可持續發展，達到預定發展目標，必須進一步加大產業結構調整力度，通過準確界定產業發展的優勢和不足，進一步明確企業發展方向，通過直接對接方式實現產業聚集，對各種不同的產業類型實施集中安置，充分發揮產業的集群化效應，通過“補鏈式”“延鏈式”“強鏈式”的產業承接，實現對區域中心城市產業鏈的有效對接，為區域產業融合的順利實施奠定良好的基礎。

| 結語

進入新世紀以來，我國經濟發展步入新常態。為破解經濟面臨的新困難，區域經濟合作和經濟協調發展的理念已深植于各級政府觀念中。源于上世紀90年代的飛地經濟發展模式，經過20多年理論研究和實踐檢驗，已在全國多個地區獲得了較好效果，在助推當地區域經濟發展的同時，也為區域協調發展提供了支撐。隨著經濟的發展，通過飛地經濟模式有助于助推區域融合產業經濟，促進地區經濟綜合能力的提升，有效解決落后地區經濟發展問題。為發揮飛地經濟發展模式的作用和價值，應借鑒先進地區經驗，結合當地實際，采取積極有效的政策措施，最終實現產業融合發展。