論積極老齡化政策的法學性質
——基于發展權視角展開

■ 池 翔

（廣東財經大學法學院,廣東 廣州 510320）

一、積極老齡化的基本概念與政策體系

在老齡化趨勢日漸加速的當代社會，如何應對老齡化儼然成為了全球性議題。正是在這一背景下，積極老齡化政策應運而生。根據世界衛生組織在《積極老齡化政策框架》中對積極老齡化的界定，積極老齡化是指“老年時為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳機會的過程”[1]。積極老齡化的要旨在于：不再將老年人視為無力參與到正常社會活動中的問題群體，而主張老年人同樣蘊含著積極發展的潛在力量。在這樣的理念指引下，積極老齡化一改此前以“福利方法”供養老齡群體的政策進路，轉而關注于如何讓老年人實現個人價值和參與社會進程。對此，積極老齡化政策在理論研究和實踐中逐漸形成了經典的“健康——參與——保障”基本框架。

首先，健康是貫徹積極老齡化政策的基礎所在。雖然任何老年人保障體系都將老年人健康維護納入其中，但積極老齡化的進步之處在于以促進發展的標準取代了維持生存的標準，不再將目標局限于疾病治療和壽命延長，而是拓展至如身體保健、心理健康和社會適應能力等方面，為老年人保持活力并參與社會事務奠定基礎。

其次，參與是積極老齡化政策的核心要義。積極老齡化中的參與可以劃分為兩個層次：第一，機會平等。老年人能夠平等而廣泛地參與到公共事務、社區事務和生產性事務中去，破除針對老年人設置的歧視性門檻；第二，實質平等。營造參與環境不等于老年人有能力參與社會進程，社會參與需要具備一定的素質、技術和知識，而大多數老年人因為年齡問題，在知識儲備和能力方面有所欠缺，因此促進老年人參與還要求發展老年教育體系強化老年人的參與能力。

最后，保障是積極老齡化政策為老年人參與社會發展提供的防護網。如果說，健康保障是老年人參與的前提，社會參與是老年人參與的行動路徑，那么保障就是積極老齡化的“兜底條款”。一方面，與傳統的社會保障體系一致，積極老齡化政策同樣重視老年人的維持尊嚴生活所需的基本保障。另一方面，老年人參與社會和自我發展同樣面臨風險，積極老齡化政策將保障的范圍廣延如免予納稅、提供補貼等方面。在厘清積極老齡化的基本框架后，本文將說明當下法學理論對積極老齡化的研究旨趣，并為從理論層面探究積極老齡化提供理由。

二、探討積極老齡化性質的重要性

在國務院《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中，確立了中國未來應對老齡化需著力發揮老年人積極作用，在發展目標上凸顯有效保護老年人合法權益得到和持續改善老年人參與社會發展的條件?？梢?，積極老齡化的主張在中國已不僅是單純的理論概念，而是逐漸成為執政黨和政府應對中國老齡化趨勢的政策方略。而在法治社會中，任何一項公共政策都應當被納入法學視野中，并從理論和實踐層面檢視其法理基礎，這在重大改革中應做到于法有據的法治背景下，尤有價值。

目前，法學領域對積極老齡化的研究尚較稀少，方向基本集中于制度設計而罕見學理研究。如:李濤提出應構建以《老年人權益保障法》為核心的社會參與立法體系[2]；陳際華從積極老齡化視角出發，提倡建立“代際接力式”互助養老制度，以老年人互助取代資源依賴[3]；而劉旭華、董蕾紅則關注于老年人長期照護制度的法制體系構建[4]。換言之，當下關于積極老齡化的法學研究側重于根據前述積極老齡化政策框架的向下延伸，著力于實現積極老齡化的具體化和制度化。固然要使積極老齡化從理念轉化為實踐，從政策走向法制，制度設計必不可少。然而法的規范性意味著任何具有效力的概念和規則都將指引人們的行為，而它們的性質和基本原則又決定了這種指引的具體內容。例如，在古典資本主義時代，財產權的絕對性使政府干預缺乏法律基礎，但是隨著財產權的相對化[5]，政府的市場調節行為便具有了正當性基礎。因此，在理論層面上澄清積極老齡化的屬性和價值取向應當成為法學理論的研究旨趣。具體而言，理論研究可以回答以下兩個問題：

在宏觀層面上，積極老齡化相較于現行法體系和政策的獨特性。如果僅從制度設計層面看，諸如老年教育、社會參與以及長期護理等在現行法體系中亦早有規定，并非積極老齡化獨享。一方面，如果只是借由積極老齡化這一概念重審上述制度的重要性，那么積極老齡化在此僅是空置的概念；另一方面，如果試圖強調積極老齡化為當前老齡保障體系引入了新內容，那么就不能停留在制度的論述而需要說明積極老齡化獨特之處，才能說明其價值所在。

在微觀層面上，前文已述及積極老齡化強調每個老齡人的自發性和自我價值，因此推廣積極老齡化不僅是自上而下的普及，而且依賴于對每一個個體的行為指引，對此就需要說明積極老齡化所倡導的生活方式究竟是什么樣的。而這一問題本質上是關于諸如老年人應當秉持什么樣自我認同，在垂暮之年積極參與社會的意義是什么的價值爭議，本質上取決于積極老齡化的價值傾向。因此，如果不能反對積極老齡化的解釋，就無從對個體進行指引。

三、積極老齡化的發展權性質

對事物性質的解釋在不同領域各有其側重，如在老年學領域，積極老齡化被看作是以關系的老齡化取代“本質的老齡化”的進程[6]，那么，在法學研究中應從什么角度把握積極老齡化的性質呢？耶林的學說對此頗有助益，他指出法在主觀意義上（相比于實定法）是“對抽象規則加以具體化而形成的個人的具體權利”[7]?？梢哉f，現代法治之所以區分于古代法，正是因為權利這一要素被置于法的核心地位，而權利尤其是基本權利也成為了貫穿整個現代法哲學研究的主題。由此，從權利出發解讀積極老齡化，能夠恰當把握積極老齡化的法學性質。

“近代以降，權利興起?！崩夏耆说臋嘁姹Ｕ显?9世界末便已逐漸制度化，自俾斯麥在德國首次建立養老保險制度，類似的養老制度逐步從歐洲向世界拓展，及至20世紀70年代，關于老年人的養老、醫療保障制度已逐步完善并呈現出社會化的趨勢。但是，與制度完善相悖的是這一進程卻是由區別對待為基礎的老年權利觀念作為指導。

（一）積極老齡化政策是老年權利觀念從生存權轉向發展權的產物

在相當長的時間里，老年階段被人們視為人類衰弱、缺乏活力，僅是因為不可避免而需要被保障的時期。在這一觀念的影響下，彼時的老年權利觀念是以保障弱勢群體為主導的消極權利觀。如：1982年第一次老齡問題世界大會中，老齡問題主要被看做一個人道主義問題，而Traxler則指出，在制度層面的強制退休和老年政治等設計，體現了社會對老年人區別對待[8]。概言之，老年人的基本權利雖早已興起，但是其權利觀念呈現出構建在老年歧視主義之上并側重于生存權保障的特征。

而在20世紀老齡化進程的推進和拓展中，隨著經濟環境、科學技術、心理學認知的發展以及老年人口基數擴大，人們開始重新審視對老年人口的看法。此時，老年人逐漸不再被當作社會的多余存在，相反，他們同樣可以保持活力，參與到社會活動和生產性活動中去，從而實現自我價值。與此相對應，老年權利觀念也開始從消極趨向積極。老年權利的目的從維持生命存續邁向促進積極發展，老年人是能夠參與社會活動的平等主體，因而保障其參與及獲得參與能力的權利也是題中應有之義，顯然這是此前以維續生存為主導的消極老年權利觀所不能容納的，老年人不僅可以參與到有償或無償的生產與服務活動中，還應當享有接受培訓活動的權利，從而得以積極實現其個人價值和社會價值。從權利學說的角度來看，這種權利觀念轉變可以歸納為對老年人基本需求的保障從生存權升級為健康權，繼而從關注生理健康邁向聚焦于社會經濟權利的參與權和發展權，如1995年聯合國大會第6號一般性意見《老齡人口的經濟社會文化權利》中提出，各締約國有義務特別注意促進和保護老齡人口的經濟、社會和文化權利。

（二）積極老齡化政策是老年人發展權的延伸和具象化

權利可以區分為基礎權利和衍生權利[9]，基礎權利是指包括生命、自由和人格尊嚴等關涉到人作為道德主體而擁有的權利，這些權利存在自身獨立的基礎和根據，在當代社會已經廣受認可，并且已被記載于國際公約和各國憲法規范中；而衍生權利是指從這些基本權利投射到某一領域而形成的具體權利，這些衍生權利的正當性來自于作為其邏輯起點的一個或數個基本權利，衍生權利的重要性在于無論我們聲稱自己有權為某一行為，或者對某物擁有權利時，所指向的對象必然是具體的行動或事物，但是基本權利卻呈現出宏觀而抽象的樣態，如果不將其具象化，那么則既不能為我們的行為提供指導，也不利于權利的規范化。

而積極老齡化政策是在受老齡觀和老年權利觀念變遷的影響下提出的，其核心在于從保障老齡人生命存續的生存權轉向促成老齡人實現價值的發展。從法理論的視角來看，積極老齡化政策可以解讀為依據發展權等基本權利，推導出一系列老年人具體權利的權利衍生體系。發展權在聯合國《發展權利宣言》被界定為“每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享有經濟、社會、文化和政治發展,在這種發展中,所有人權和基本自由都能獲得充分實現”，盡管發展權概念成型已久，但是作為一種基本人權，卻依然非常抽象,很難付諸實踐[10]。主要問題之一是，從主體來看，發展權是關于人人能夠平等發展的權利，但是群體之間在發展能力和具體目標的差別使得如果沒有針對每一群體的適宜發展策略，那么就不可能落實發展權。而積極老齡化政策則根據老年人的生理和社會特質，從老年人的發展權中派生出健康權、參與權和保障權三項自恰的衍生權利，并給出了詳細的執行框架。

四、結論

積極老齡化政策在性質上是以發展權為觀念指導，本身又是基于發展權而形成的整體性權利體系。在這一總體結論的基礎上，可以對積極老齡化的法治化提出以下展望。

第一，發展是人能動地實現自身進步，因此積極老齡化轉化為實體法時，應以權利條款而非義務條款喚醒老齡群體的潛力。一方面，積極老齡化視老年人為能動的參與者而非福利的被動接受者，正如格根夫婦所概括的積極老齡化三大核心主題：自我、人際和社區參與[11]，老年人可以在自我觀念和社會定位上持有更積極的觀念，這是積極老齡化區別于其他保障制度之處；另一方面，老年人的積極態度不是表面的、被推動的，而是基于對自我價值認同而主動為之。換言之，自發性是積極老齡化的構成性要件，這使積極老齡化與延遲退休等政策相區別。

第二，發展是個體自愿追尋更高的目標，因此基于積極老齡化形成的法規體系應當對個人目標秉持開放態度。當發展作為個人的權利時，就不是以個人作為促成發展的工具，而是根據自身意愿塑造更好的自我，然而人的價值與信念千差萬別，故追求的發展也不盡相同。因此，對于這些形形色色的追求，法應當持有開放的尊重態度，使老年人沿著其選擇的方向有所成就。但這并不等于老齡化不具備促進社會發展的意義，一方面，老年人如果選擇參與社會性或生產性較強的事物，那么當然具有社會價值；另一方面，即使老年人所熱衷的領域并不具有外部性，但通過一定的轉化平臺，如將熱愛傳統文化、具有傳統藝能的老年人作為非遺保護或文化產業的參與者，可以使老年人的非功利性參與間接性地促進社會發展，從而實現人與社會共同發展。