對我國“捕訴合一”制度改革的思考

■ 郭 倫

(長江大學法學院，湖北 荊州 434000）

一、“捕訴合一”的內涵

“捕訴合一”是指審查逮捕的權力和審查起訴的權力合二為一，原來分別由兩個檢察官行使到現在由一個檢察官行使。在檢察院內部機構設置中表現為將公訴科與偵查監督科合為一個部門。眾所周知，批捕權與公訴權是檢察院的兩大職權。如今的“捕訴合一”也是檢察院內部改革的一部分，是為了在新的形勢之下尋求創新發展。

二、“捕訴合一”的時代背景

（一）訴訟制度改革

我國長期以來實行的是以偵查為中心的訴訟模式，偵查機關主導了調查取證的過程，其收集的證據既是檢察機關提起公訴的依據，也是法院作出裁判的依據[1]。對偵查活動監督和引導的乏力使司法機關常常受制于偵查機關，被迫接受其偵查結果，難以保證案件的質量,而且偵查機關在“限期破案、命案必破”的“隱形指標”壓力下，為了保證案件的順利進展，難免會采取刑訊逼供等非法手段。從目前已經糾錯的冤假錯案來看，很大一部分當事人都遭受了刑訊逼供，最終不堪肉體和精神的折磨，只能按照辦案民警的“期待”提供口供。這種制度的缺陷在糾錯的案件里體現得十分明顯，目前以審判為中心的訴訟制度改革就是為了有效地消除這種不合理的局面，做好對偵查活動的監督。

十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國的決定》指出要完善依法治國神圣使命，必須“推進以審判為中心的訴訟制度改革”。改革針對的是當前以偵查為中心的刑事訴訟構造，強調定罪的事實和證據均要經過法庭的舉證、質證、辯論、保證庭審在查明事實、認定證據、保證訴權、公正裁判中的決定性作用[2]。這種案件證據和事實當庭檢驗的狀態是偵檢雙方共同追求和承擔的，檢察機關作為憲法明確規定的法律監督機關，對偵察機關偵查活動有監督引導的作用，是偵查質量的把關者，同時負責起訴和向法庭提交證據，在整個刑事訴訟中起承上啟下的關鍵作用，以審判為中心的訴訟制度改革的順利進行要求檢察機關有新的作為。“新作為”的關鍵就在于改變傳統，以偵查為中心的檢偵關系，重新構建以審判為中心的新型檢偵關系。換句話說，就是要完善檢察引導偵查的制度建設。

在國家監察體制改革深入的同時，為了謀劃新時期檢察工作創新發展，在新的職權配置模式下更好地與現實工作對接，在檢察院內設機構改革中出現了“上溯”趨勢，即將偵查監督部門與公訴部門合二為一。2018年7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在大檢察官研討班開幕時指出：要以檢察機關內設機構改革為突破口，通過重組辦案機構，以案件類別劃分，實行“捕訴合一”[3]。

（二）“案多人少”的現狀

目前我國檢察機關受理的惡性刑事案件數量逐步下降，普通刑事案件數量呈上升趨勢。在這一背景下，檢察機關“案多人少，內部忙不均”的現象日趨嚴重?！安对V分離”情況下，負責審查逮捕的檢察官和負責審查起訴的檢察官都要對案件進行審查，這種重復性的審查工作使案件整體工作效率大打折扣。而且負責審查逮捕案件的檢察官往往在案件審查的過程中僅僅注重是否達到批捕標準，夠罪即捕，這種“高效”的批捕工作無形之中會增加負責審查起訴的檢察官的工作量，惡化檢察院“內部忙不均”的現狀。公正和效率都是司法追求的價值，在巨大的案件壓力下，如何做到效率公平兼顧成為檢察院迫切想要解決的問題。

三、“捕訴合一”的價值分析

“捕訴合一”對目前訴訟制度改革的價值追求具有推動作用，同時有利于解決現實的司法困境。其核心在于通過“捕訴合一”模式，一方面緩解檢察機關內部矛盾，另一方面對偵察機關的監督力和引導力加強。

（一）檢察引導偵查

1.提高證據標準

“以審判為中心”的訴訟制度改革所追求的價值目標之一是偵查，起訴所依據的案件證據和事實能夠經得起法庭審判的檢驗。偵查機關和檢察機關在某種程度上都是刑事訴訟的追訴者，檢察機關在法庭上與辯護人對抗所依據的證據和事實是偵檢雙方共同合作的成果[4]。檢察機關運用偵查機關收集和固定的證據提起公訴，兩機關以證據為連接點，在訴訟過程中承擔相似職能。

在“捕訴分離”的情況下，由于批捕和公訴所追求的價值目標不同，二者容易各自為政，難以形成合力，不利于保證偵查機關搜集的案件證據的質量。負責批捕的檢察官不用考慮定罪量刑的問題，在實踐中其介入偵查也以引導偵查機關收集的證據符合逮捕標準為目標，對于收集的證據能否公訴，能否審判并不是批捕檢察官介入的硬性指標。這對于整個案件的進行不利，不具有宏觀性和長遠性。

眾所周知，案件發生的時間越長其證據就越模糊，關鍵證據必須在最早和最短的時間內收集完成。尤其對于證據容易滅失的案件，一絲馬虎可能就會造成無法起訴的后果。在“捕訴分離”的工作模式下，負責批捕工作的檢察官很少考慮庭審證據要求，經常一捕了之，對捕后的繼續偵查取證工作缺少指導和引導，最后導致部分案件的關鍵證據，諸如視頻監控、通話記錄等出現滅失而無法取證?！安对V合一”后，承辦檢察官主動傳達證據要求，會全面審查證據的客觀性，督促偵查機關及時收集、固定關鍵證據，同時在捕后的偵查取證、公訴、庭審做到無縫對接。

辦案過程中還存在的一大問題就是瑕疵證據的補正不及時、不到位。偵察機關在審查逮捕和審查起訴階段向檢察機關移送的案件材料存在許多問題，造成這些問題的原因有人員短缺、案件復雜、偵查專業程度不夠等，但是最主要的原因是偵查人員證據意識以及對證據證明效力的認識不夠，對證據的裁判規則不夠熟悉。在捕訴分離的情況下，負責批捕工作的檢察官在批捕正確但有其他瑕疵證據的案件后，對于瑕疵證據的補正往往跟蹤監督乏力，也缺乏必要的制約手段，從而導致部分案件的證據瑕疵直接影響到檢察機關公訴和法院審判工作，出現案件質量不高的問題?！安对V合一”后，負責案件的檢察官需要考慮整個案件的進行，為了保證訴訟階段的順利，在審查逮捕階段，承辦檢察官即會對瑕疵證據提出補正、補強的意見并跟蹤監督和落實，避免捕訴分離情況下的責任分散和監督盲區。

2.發揮好偵查監督職能

在檢察院內部兩部門合并以前，偵查監督部門有審查批準逮捕、刑事立案監督、偵查活動監督三大職責。偵查活動監督的價值在于檢察機關監督發現偵察機關偵查活動存在違法情況后，按照法定程序以《糾正違法通知書》的形式通知其予以改正，從而保證案件的質量。但是在實際的辦案過程中，偵查監督部門往往容易側重審查批捕工作和刑事立案監督，忽略對偵查活動進行監督。由于批準逮捕所要達到的證據標準低于提起公訴的證據標準，檢察官在辦理批捕案件時不是必須對偵查活動進行完全的監督，一旦達到批捕標準，就可以直接批捕，后續的偵查監督工作往往容易被忽略掉?！安对V合一”之后，辦案檢察官負責整個案件從批捕到公訴的所有工作，存在于案件偵查活動的全過程中，對案件偵查活動的監督也是從始至終的，這從制度上給辦案檢察官對偵查活動進行監督提供了便利和動力。

（二）緩解辦案壓力

“捕訴合一”后，檢察院原來分別負責批捕和公訴的兩部門合并，統一分配和辦理新的案件，“誰捕誰訴”，共同分擔案件。合并辦案在一定程度上緩解了原來偵查監督部門和公訴部門之間辦案壓力懸殊的矛盾。案件平均分配，自己的案件自己負責到底，這在檢察院內部人員短缺暫時得不到有效解決的情況下使原來的兩部門工作量都更為合理，大大緩解了原來公訴部門辦案檢察官的辦案壓力，使檢察院整體工作效率得到有效提高。

（三）提升辦案質量

改革實際效果好是“捕訴合一”受到支持的重要原因，“捕訴合一”最直觀的優勢在于明顯節省了辦案時間，提高了辦案效率。從試點地區的經驗來看，實行“捕訴合一”后，批捕所用的時間縮短了12.3%，提起公訴的時間縮短了12.4%，效率上的提高既及時懲治了犯罪，又能減少羈押時間。“捕訴合一”更大的實踐優勢在于確實提高了檢察監督的程度和偵查機關偵查活動的質量。筆者所在的A區檢察院是今年剛剛實行“捕訴合一”的，以A區檢察院為例，2018年1月7日至2018年10月24日，檢察機關共向偵查機關發出逮捕案件繼續偵查取證意見書9份；自2019年1月7日A區檢察院正式施行“捕訴合一”開始至同年10月24日止，檢察機關共向偵查機關發出逮捕案件繼續偵查取證意見書47份。逮捕案件繼續偵查取證意見書數量上的明顯上升表明，“捕訴合一”之后，檢察機關確實加大了對偵查機關偵查活動的監督引導，在審查逮捕階段盡最大可能做好證據收集工作。

四、“捕訴合一”的爭議

檢察機關內部職權改革是一項系統性的工程，考慮的因素是多方面的。在目前國家訴訟制度改革進入關鍵時期以及監察制度逐漸完善的背景下，檢察院為了尋求創新發展，更好地實現工作對接，將內部職權改革作為突破口。“捕訴合一”改革后，一個案子從批捕到出庭支持公訴只由一個檢察官經手，其公正、公平性是需要實踐考證的。

（一）“捕訴合一”存在法理上的沖突

反對“捕訴合一”的學者普遍認為，批捕權是具有中立性質的裁判權，公訴權是對抗性質的追訴權?！安对V合一”將這兩種性質不同的權力交給同一個檢察官行使，檢察官既站在中立角度考慮是否批捕，又代表國家追究犯罪嫌疑人的刑事責任，會造成嚴重的角色沖突和職權沖突。檢察機關受理偵查機關移送的審查逮捕案件后，需要對偵查機關移送的案件材料進行審查，聽取犯罪嫌疑人的辯護律師提出的辯護意見，符合法定條件時還要訊問犯罪嫌疑人。在這個過程中檢察官不得偏私，需要對雙方的意見和陳述進行考量，對證據做必要性審查。這種居中裁判的模式具有中立屬性，屬于司法權的一種。而檢察機關行使公訴權是一個完全獨立的過程，檢察機關在對案件材料進行書面審查，訊問犯罪嫌疑人和聽取其辯護人意見后，依法獨立做出是否起訴決定和起訴后出庭支持公訴，這個過程具有一定的行政特征。持有這種觀點的學者認為批捕權和公訴權這兩種性質完全不同的權力不能交給同一個檢察官行使，其主張由法院行使批捕權。

我們應該注意到這種權力分配模式顯然是類同于西方的，而我國的國情與西方是不同的，是不能夠將這種模式復制到中國的。西方國家實行的是“檢警一體”模式，檢察院直接領導警察進行偵查工作，檢察院集偵查職能與控訴職能于一身，根據公平正義原則與權力制衡的原則，犯罪嫌疑人的批捕需要由法院決定。但是在我國的刑事偵查活動中，檢察機關與偵察機關之間地位平等，職能各自獨立，檢察機關是以第三方的身份介入偵查過程，其核心在于監督偵察機關的偵查活動而不是領導偵察機關進行偵查活動，這與西方的“檢警一體”模式是不相同的，二者之間不能類比。我國檢察機關作為憲法授權的法律監督機關，同時兼具控訴職能，這決定了將批捕權授予檢察機關的權力分配模式。況且我國憲法明確規定檢察機關屬于司法機關，那么由其行使批捕權這一司法權力也是不違背我國憲法精神的。

筆者認為，任何一個國家的權力劃分都受到其國家發展歷史、民族文化的影響，而每個國家的歷史淵源是不相同的。我們國家在“嚴打”時期，出于打擊犯罪的需要，偵查機關權力空前膨脹，檢察機關和法院淪為其輔助機關，這不僅違背了公平、公正的原則，還極易造成冤假錯案。正是由于我們國家的特殊歷史發展，檢察機關更需要對偵查活動進行有效監督、引導和制約，將批捕權賦予檢察機關不僅僅是考慮我國檢察機關地位后的最佳選擇，更是檢察機關監督、制約偵察機關的有效手段和引導偵查這一職能實現后的最佳選擇。

（二）“捕訴合一”會造成檢察機關權力缺乏監督、增加權力濫用風險

“捕訴合一”后，審查逮捕和審查起訴由一個檢察官進行，檢察官對案子的掌控權加大，就會帶來權力濫用的風險。有學者認為，在“捕訴合一”的情況下，原本兩個檢察官獨立辦案到一個檢察官辦案，兩道關卡變成一道，互相制約的作用減弱。如果檢察官批捕錯誤，那么在公訴階段否定自己是很困難的，這就會造成辦案檢察官冒著敗訴的風險堅持自己的錯誤的情況發生，帶來嚴重的法律和人權問題。反對這一觀點的學者認為，“捕訴合一”僅僅是將批捕案件和公訴案件交給一個檢察官辦理，案件原有的辦案步驟是沒有變化的，兩道監督程序依然存在。況且檢察機關內部是上下級關系，檢察長行使最高指揮權，機關內的“捕訴分離”并不能從根本上解決權力缺乏制約的問題[5]。

筆者認為，檢察機關權力缺乏監督的主要原因是檢察機關內部行使權力過于封閉，導致了權力行使“行政化”的后果，這一問題一直存在，而解決問題的關鍵在于檢察機關行使權力需要公開化、透明化，不應該歸結到“捕訴合一”改革上。在“捕訴分離”的模式下，負責批捕的檢察官和負責公訴的檢察官是“抬頭不見低頭見”的同事，如果公訴檢察官發現案件批捕錯誤，要求他否定自己的同事并不是一件容易的事?！安对V合一”模式下，檢察官辦理批捕案件時就會考慮公訴的問題，這本身就會提高檢察官辦理案件的嚴謹性。但是我們不能僅僅依靠檢察官自身的監督，完善與“捕訴合一”改革相配套的監督制度。

（三）“捕訴合一”會造成批捕權異化，影響司法公正

“捕訴合一”機制之下，檢察官時時面臨將逮捕權異化為積極取證的手段和變相減輕自己案件數量的方式誘惑。逮捕的本質是為了保障刑事訴訟的順利進行，這是一種消極的預防措施，應當被慎用?！安对V合一”之后，一名檢察官擁有一個案件的批捕和公訴兩種權力，其在辦理批捕案件時為了保障自己公訴程序的順利進行，極易通過逮捕措施對犯罪嫌疑人施加壓力，使其配合追訴。這種逮捕權異化的情況將會帶來羈押率提高的困境。另外，對于剛剛達到批捕標準的案件，檢察官如果批捕還需要負責案件的公訴工作。在這種情況下，檢察官可能不批準逮捕，利用自己的批捕權將案子變相轉移到偵查機關，讓偵查機關作為治安案件辦理，這就會造成處罰不當，違背司法正義的情況發生。

筆者認為，“捕訴合一”不會造成批捕權異化的情況發生。第一，檢察官最重要的義務是客觀公正，批準逮捕的條件是犯罪嫌疑人達到逮捕標準，批捕需要對證據做必要性審查，這是獨立和客觀的。第二，檢察官沒有權力獨自決定不批準逮捕犯罪嫌疑人，所有不批準的案件需要匯報檢察長，檢察長同意后才可發出不批準逮捕決定書。即便有的地區將不批準逮捕的決定權下放給檢察官，但是該地區的權責體系是比較完備的，強有力的監督措施會讓檢察官慎用不批準逮捕決定權。第三，如果案件相關人認為檢察官批捕錯誤，犯罪嫌疑人及其法定代理人，近親屬和犯罪嫌疑人的律師或其他辯護人有很多途徑尋求救濟，如確實是檢察官自己的原因導致批捕錯誤，檢察官會承擔很嚴重的負面后果。這種強大的負面壓力會讓檢察官慎用批捕權，做好羈押必要性審查工作，不會導致檢察官執意批捕不應批準逮捕的犯罪嫌疑人的情況發生。

五、完善“捕訴合一”的建議

“捕訴合一”后，檢察官對個案的權力加大，相應的濫權風險也會增加。為了確保檢察官權力能夠依法行使和改革的目標能夠得到落實，筆者認為可從強化監督、完善檢察倫理、加強檢警溝通三個方面完善“捕訴合一”制度改革。

（一）完善“捕訴合一”監督機制

任何公權力的行使都應該受到監督，與“捕訴合一”改革配套的監督機制的完善十分重要。筆者認為，“捕訴合一”改革監督機制應該從內部監督和外部監督進行完善。

1.內部監督

學界對“捕訴合一”最大的擔憂是檢察官權力過大，檢察官的自我約束是化解權力濫用風險最根本的手段，這就需要檢察院做好內部監督工作。

（1）實行雙人負責制。一個檢查官負責案件的批捕和公訴工作會提高工作效率，但是權力濫用的風險也擴大了。筆者認為，案件的辦理可以實行雙人負責制，將檢察官兩人分為一組，每個案件的承辦檢察官獨立負責自己的案件，但是需要將自己做出決定所依托的案件證據和理由整理后交給另一名檢察官檢查并簽字，有爭議的報請檢察長決定，這樣既可以條理清晰地整理案件，也可以使檢察官權力受到有效監督制約。（2）建立案管隨機分案系統?！安对V合一”之后，如果檢察官通過其他渠道使自己得到想要的案件，在更大的權力面前會造成更大的不公，所以依托自動系統隨機分案是公平客觀的，既可以根據檢察官的在辦案數量合理分配案件，也可以避免“關系戶”案件出現。

2.外部監督

外部監督往往是積極有效的，也是彌補內部監督不足的重要措施?，F階段，外部監督最可行的就是律師監督和被害人監督?！安对V合一”之后，律師只需要與一位檢察官溝通意見，因此不僅了解這個案件的內容，也熟知辦案檢察官的辦案過程，并且律師具備專業的法律知識，擴大律師的監督權利和監督渠道是十分節省監督成本和效果顯著的。被害人作為案件的受害一方，監督辦案的積極性很高。擴大被害人監督渠道不僅僅是保護被害人利益的行為，也是有效監督檢察官權力行使的措施。

（二）完善檢察倫理建設

檢察倫理是對檢察官在職業活動和生活中的道德要求和倫理要求。如學者林輝煌所說：“系檢察官所應具有的一種謙遜、真誠的精神，對人、對事、對內、對外，嚴守法紀，約束自己，有所不為，有所不取之準繩”[6]。這是對檢察官的內在要求，以客觀公正為其核心?！安对V合一”之后，檢察官面臨的“誘惑”增多，加強和完善檢察倫理建設已成為當務之急。筆者有以下兩點建議：（1）考慮現實人性，激發執法動力。經濟的快速發展使社會充斥著各種誘惑，人們時時刻刻都在與自身的欲望進行斗爭，社會上絕大多數人都是首先考慮自己的利益。在這樣的背景下，我們需要尊重檢察官現實的人性，不能一味要求“無私奉獻”。在檢察官的行為準則中，要明確底線，例如遵循法定程序、尊重客觀事實、不以權謀私等，然后用倡導和宣傳的方式引導檢察官崇高化。在完善檢察官工作要求的同時要為檢察官創造有尊嚴的生活條件，包括精神上的條件和經濟上的條件，要讓檢察官有信心和有能力依法辦案。（2）建立制度為檢察倫理建設服務。制度在完善檢察倫理建設中十分關鍵，通過好的制度來催生高尚的道德倫理，引導檢察官積極奉獻。例如，建立與檢察官“客觀義務”相關的評價體系來鞏固客觀公正在檢察官心中的地位，通過定期評選模范檢察官來發揚奉獻精神，進而達到完善檢察倫理建設的目標。

（三）完善檢警溝通機制

“捕訴合一”的重要目的就是檢察機關有效監督、引導和制約偵查機關的偵查活動。要充分達到這一預期目的，僅僅依靠檢察機關積極行使職權是不夠的，還需要搭建好兩機關之間交流溝通的橋梁，確保引導能夠“生根結果”。可以設立專門的監督辦案職位，專門負責檢察官辦案意見的傳達和監督執行的回饋，同時推進檢察官進駐偵查機關的相關改革工作的進行。通過這一專門的溝通渠道，偵查機關可以就引導意見與檢察機關溝通交流，檢察機關也可以對引導意見的執行進行監督落實。

任何改革都需要根植于本國的土壤，不能一味照搬別的國家。在我國當前的國情下，“捕訴合一”制度改革是在刑事訴訟審判制度改革和監察體制改革進行下與實際情況相結合的最佳選擇。與“捕訴合一”配套制度的完善是保證各項改革順利進行和解決實際難題的重要舉措。