產業(yè)集群下保稅區(qū)發(fā)展中政策跟進的問題與對策研究

■朱簡

（義烏工商職業(yè)技術學院，浙江 義烏 322000）

保稅區(qū)是經濟一體化與貿易全球化的重要體現，是一個國家對外開放的標志和參與全球經濟角逐的突破口。我國自1987年建立深圳沙頭角保稅區(qū)后，保稅區(qū)便得到了快速發(fā)展。根據海關總署公布的數據顯示，2019年，中國擁有綜合保稅區(qū)數量99個，全年實現進出口總值2.9萬億元，占全國外貿進出口總值的9.2%，對我國外貿增長的貢獻度達30%。在保稅區(qū)不斷成長發(fā)展過程中，依托保稅區(qū)綜合優(yōu)勢，產業(yè)集群化程度越來越高。產業(yè)集群與保稅區(qū)的結合，使得規(guī)模經濟效應和外貿集聚效應高度統(tǒng)一，將區(qū)域經濟中的區(qū)位優(yōu)勢、政策支持與資源稟賦糅合起來，從而使國家在參與全球經濟競爭中贏得先機。但是隨著我國保稅區(qū)的不斷發(fā)展，產業(yè)集群下保稅區(qū)發(fā)展的政策跟進出現一定的問題，從而制約了對外經濟的發(fā)展。因此，立足于政策跟進中的問題，提出針對性的優(yōu)化策略，構筑以保稅區(qū)為“引擎”、產業(yè)集群為“載體”的外貿經濟模式意義重大。

一、產業(yè)集群下保稅區(qū)政策跟進現狀

（一）優(yōu)惠政策落地，政策紅利可觀

保稅區(qū)具有“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能，實行“境內關外”運作方式，享有“免征、免稅、保稅”的優(yōu)惠政策。隨著全球貿易的不斷發(fā)展，保稅區(qū)的政策紅利更加突顯，在與海關的監(jiān)管配合下，保稅區(qū)的貨物加工在進口與出口稅收上得到了較大的優(yōu)惠力度，區(qū)內自用生產性建設物資和行政性管理物資實行免稅，區(qū)內企業(yè)為加工出口產品所需原材料和加工產品出口，則分別實行保稅和免征出口稅。這些政策的實施促進了保稅區(qū)的貿易發(fā)展，尤其是對于國外進入的商品以及轉口貿易的商品，在保稅區(qū)的停留可以通過收取儲費、服務費等，從而創(chuàng)造外匯收入。在當前產業(yè)集群環(huán)境下，保稅區(qū)一方面可以作為國際貿易交流的中轉站，通過貨物中轉，加大中轉產業(yè)的集群度，在全球范圍內形成集群優(yōu)勢；另一方面，保稅區(qū)解決了出口加工所需的人力資源和原材料資源，為轉口貿易提供了良好的轉運口岸，并為中外企業(yè)創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境之余，使依托于保稅區(qū)的經濟腹地產業(yè)化發(fā)展更加集中[1]。

（二）產業(yè)集群支撐，政策實施可行

保稅區(qū)發(fā)展之初，基本依托于良好的區(qū)位優(yōu)勢、便利的貨運交通和優(yōu)惠的政策支持，而隨著市場經濟發(fā)展規(guī)律的作用以及全球經濟貿易的戰(zhàn)略調整，以保稅區(qū)為發(fā)展態(tài)勢的產業(yè)集群逐漸成型，從而對區(qū)域經濟施加了反作用，推進了產業(yè)支撐體系的完善[2]。除了國內政策帶來了發(fā)展紅利以外，國際貿易協(xié)定與貿易原則制定也為保稅區(qū)政策實施提供了可行性。當前在WTO引導下建立的自由貿易協(xié)定中，“直接運輸”條款明確了國際貿易貨物在第三方倉儲的海關監(jiān)管原則，從而保證保稅區(qū)內貨物不被偷換。在這一政策的普及之下，通過海關貨物監(jiān)管與有序引導，國際化與法治化的外貿環(huán)境得以建立，產業(yè)優(yōu)勢與產品集聚更加明顯。以上海浦東保稅區(qū)為例，通過對“直接運輸”條款的履行以及海關《未再加工證明》的簽發(fā)，保稅區(qū)中轉貨物運輸的難題得以解決，從而形成了集機床、酒類、化妝品、醫(yī)療器械、智能制造等領域的貿易產業(yè)鏈，取得了在區(qū)內吸引10個百億元級產業(yè)集群集聚的成就。

（三）綜合保稅升級，政策機遇可測

隨著我國在全球經濟貿易中參與能力的不斷提升，保稅區(qū)的“痛點”與“堵點”逐漸顯現，區(qū)內企業(yè)的境內區(qū)外銷售報關和境內區(qū)外采購報關程序繁瑣，降低了保稅區(qū)的活性，綜合保稅升級成為必然之路。而綜合保稅區(qū)在很大程度上彌補了這些不足，政策的升級與開放力度的加強，使國內外眾多企業(yè)面臨千載難逢的政策機遇。2019年1月，《關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》出臺，其中21條新措施對于綜合保稅區(qū)的發(fā)展與未來走向提供方向性建議，保稅區(qū)轉向自由貿易區(qū)的前景也更加明朗。政策實施之后，保稅區(qū)內企業(yè)的生產經營在國內外貨物出口以及采購上更加靈活方便，并且政策的導向作用在市場規(guī)律的調節(jié)上，有力地促進了產業(yè)結構的優(yōu)化，尤其是保稅區(qū)內的出口加工對國內貨物的需求量有一個明顯提升，由此帶來的貨物流通與產業(yè)集群更加市場化。

二、產業(yè)集群下保稅區(qū)政策跟進問題

（一）金融服務政策跟進紊亂

金融服務政策是保稅區(qū)發(fā)展的前提，只有依靠強大的資金支持才能為保稅區(qū)的發(fā)展奠定基礎，產業(yè)集群下保稅區(qū)的金融服務不僅關系著區(qū)內設施建設，更影響著區(qū)內產業(yè)的發(fā)展走向。當前，保稅區(qū)金融服務政策跟進紊亂主要表現在以下兩個方面：一是金融優(yōu)惠不足。多數在保稅區(qū)內設立的金融機構與區(qū)外機構無異，尤其是在存款準備金以及外匯匯率等方面，沒有絲毫的優(yōu)惠政策可言。產業(yè)集群需要以經濟腹地的產業(yè)結構為基礎，再輔以區(qū)內企業(yè)的集聚效應，因此保稅區(qū)初建時對于金融的需求量較大。推行的這種一體化的金融服務政策雖然保持了區(qū)內金融與全國金融的同步性，但是卻忽略了保稅區(qū)產業(yè)集群發(fā)展對于金融的特殊訴求。二是金融付匯上的不便對企業(yè)外貿活動產生影響。保稅區(qū)內企業(yè)的報關以及購匯具有特殊性，海關對區(qū)內進境貨物備案與出口業(yè)務核銷的同時，區(qū)外企業(yè)與區(qū)內企業(yè)的支付需要通過報關單向區(qū)內銀行結算，付匯與購匯上都存在不便。尤其是產業(yè)集群下，區(qū)內企業(yè)的高度相似性，部分企業(yè)有時需要雙向報關，即購買材料與出口加工產品，增加了金融付匯與通關流程上的繁雜程度。

（二）區(qū)域聯(lián)動政策前進緩慢

區(qū)域聯(lián)動是保稅區(qū)與經濟腹地的兩相結合，縱觀我國保稅區(qū)的設立，都是以具有發(fā)展?jié)摿Φ慕洕沟貫橐劳械模６悈^(qū)的產業(yè)結構首先考慮的便是經濟腹地的經濟發(fā)展類型[3]。在我國對外開放程度不斷加強之下，區(qū)域聯(lián)動政策的前進卻變得更加緩慢，嚴重制約了部分保稅區(qū)的規(guī)模發(fā)展。具體而言，在管理體制上，保稅區(qū)以政府主導型為主，開發(fā)的主要目的是推動地區(qū)經濟發(fā)展，而保稅區(qū)的招商投資卻是在全世界范圍內的，并且一般情況下沒有較多的限制，只要企業(yè)規(guī)模與產業(yè)各類符合即可通過審核。因此，各類企業(yè)的入駐，使得保稅區(qū)無法形成預期的產業(yè)集群優(yōu)勢，與經濟腹地的產業(yè)結構并未契合起來，導致內外產業(yè)互補性不足。在投資政策上，投資準入的自由化程度提升，經濟腹地的產業(yè)在與國外產業(yè)競爭的過程中，雖然作為東道國處于優(yōu)勢，但是針對保稅區(qū)這一特殊監(jiān)管區(qū)域而言，經濟腹地的產業(yè)體系在入駐條件上并沒有比國外入駐標準更低。總之，無論是在管理政策還是投資政策上，產業(yè)集群下的保稅區(qū)發(fā)展都面臨進展緩慢的情況。

（三）配套建設政策快進斷節(jié)

高度的產業(yè)集群下，保稅區(qū)需要與之相應的配套設施，如便利的對外交通、發(fā)達的世界貿易以及完善的基礎設施等。而當前部分保稅區(qū)在片面強調當前利益與短期發(fā)展規(guī)模的前提下，雖然重視配套建設政策，但政策落實由于內外部各種因素的制約，存在斷節(jié)情況。首先，在對外交通上，產業(yè)集群下保稅區(qū)發(fā)展需要強大的國際貨運作為前提，保稅區(qū)在成立之初，也重視對外貿易與入境貨物的交通運輸改善，但是當保稅區(qū)發(fā)展到一定程度后，發(fā)展重心隨之改變，而產業(yè)集群的發(fā)展對于交通的運輸需求并未與日俱增，由此形成交通建設斷節(jié)情況。其次，在世界貿易發(fā)展方面，保稅區(qū)的招商引資是一個長期的過程，按照保稅區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，初期主要依靠國內外商力量作為宣傳途徑，當保稅區(qū)基本框架建立后，中長期的外貿發(fā)展則立足于保稅區(qū)的產業(yè)結構等發(fā)展情況進行調整，但實際上，這一調整政策并未落到實處，政策斷節(jié)隨之出現。最后，在基礎設施方面，以便捷的通關體系為例，分散的產業(yè)結構一定程度上使報關手續(xù)多，過程繁雜成為保稅區(qū)在保稅倉儲和出口加工等功能定位中出現的最基本的配套問題，降低了保稅區(qū)內報關轉關效率。

（四）業(yè)態(tài)空間政策推進受阻

產業(yè)集群的保稅區(qū)發(fā)展有賴于多業(yè)態(tài)的外貿發(fā)展空間，在開展外貿空間的過程中，政策推進受阻現象時有發(fā)生，最常見的便是國家與國家之間的貿易戰(zhàn)，導致外貿發(fā)展空間縮減，不利于保稅區(qū)的發(fā)展。從產業(yè)集群的角度，保稅區(qū)的做大、做強是需要強大的產業(yè)支撐的，在同一領域之中的產業(yè)體系之下，各企業(yè)的互補性得到提升，從而提高保稅區(qū)的經濟價值，但是受到全球貿易競爭的影響以及產業(yè)政策調整或者企業(yè)升級需要，保稅區(qū)內產業(yè)集群程度也會隨之受到影響，多業(yè)態(tài)外貿發(fā)展空間被壓縮。從全球貿易摩擦來看，國與國之間在全球經濟戰(zhàn)略布局中發(fā)生的貿易摩擦，又會為保稅區(qū)的發(fā)展帶來更多不定因素，保稅區(qū)的加工貿易、保稅倉儲等功能是全球貿易中的重要組成部分，一旦國家外貿政策發(fā)生變動，那么保稅區(qū)的業(yè)態(tài)發(fā)展是無法在全球貿易的洪流里獨善其身的。

三、產業(yè)集群下保稅區(qū)政策跟進優(yōu)化

（一）推進金融化發(fā)展，維護區(qū)內金融秩序

產業(yè)集群下保稅區(qū)的發(fā)展需要穩(wěn)定的金融市場以及良好的金融秩序，在優(yōu)化過程中，首先在政策上一定程度向金融服務領域傾斜，針對保稅區(qū)在發(fā)展過程中的實際需要，獨立于國家金融體系之外進行科學適當的降息與外匯儲備政策。尤其是區(qū)內企業(yè)的外匯管制上，幣種的自由兌換與開放的市場化金融需要得到一定的政策保障，同時為了加快產業(yè)集群的成型，可以適當犧牲保稅區(qū)的短期利益，即放棄眼下的外匯創(chuàng)收，追求長遠的利益。其次，對于金融付匯上引入國際通用機制，簡化外匯支付與本幣支付的手續(xù)與過程，提高保稅區(qū)內跨國支付效率。還可以適當開放金融市場，取消對非居民外匯交易的管制以及外匯交易數量的限制，以市場化的匯價支持保稅區(qū)的產業(yè)化發(fā)展。在推進金融化發(fā)展過程中，還需要健全保稅區(qū)的金融監(jiān)管體系，維護金融秩序，例如以銀行金融機構為主，引入海關、金融監(jiān)管機構以及稅務等多部門，通力合作，為產業(yè)集群下保稅區(qū)的發(fā)展提供良好的金融環(huán)境，尤其是在金融優(yōu)惠政策之下，嚴防投機分子鉆政策的漏洞，從而損害國家的利益。

（二）推進動態(tài)化發(fā)展，加強區(qū)域聯(lián)動協(xié)作

保稅區(qū)在政策的加持下，集區(qū)位、資源、稅收等優(yōu)勢于一體，這些優(yōu)勢的體現需要與經濟腹地結合起來，形成動態(tài)的聯(lián)動協(xié)作機制[4]。一方面，在保稅區(qū)的基本政策跟進上，堅持政府主導型的管理模式，將區(qū)內招商引資過程中的外國企業(yè)與中國企業(yè)分離開來，根據保稅區(qū)未來產業(yè)布局吸引關聯(lián)性較高的企業(yè)入駐。同時，注重對中國企業(yè)在政策上的扶持，尤其是與經濟腹地發(fā)展密切相關的企業(yè)，既要合理引進，又不能打壓經濟腹地的企業(yè)發(fā)展，使保稅區(qū)與經濟腹地實現動態(tài)化發(fā)展。另一方面，保稅區(qū)作為外貿的“政策洼地”，在政策優(yōu)勢之下，要強化區(qū)域產業(yè)政策與保稅區(qū)內發(fā)展的雙向結合，利用經濟腹地，為加工出口產品提供相應的原材料與人力資源，在保稅區(qū)定位與功能的基礎上，形成“貿易+資源”“貿易+產業(yè)”“貿易+服務”的聯(lián)動機制。同時，響應全球經濟發(fā)展的形勢，在政策允許的條件下，推動與全球各大貿易區(qū)的經濟交流，為鄰近保稅區(qū)的經濟腹地進口相應的外貿產品，使得雙方實現發(fā)展互補。

（三）推進關聯(lián)化發(fā)展，協(xié)調配套建設統(tǒng)一

產業(yè)集群下保稅區(qū)的關聯(lián)化發(fā)展，需要將產業(yè)集群與配套設施建設集中起來。從協(xié)調配套建設來看，對外交通的發(fā)展上重點依賴于陸地鐵路運輸和跨國遠洋運輸運載量的提升，適應產業(yè)發(fā)展與貨物吞吐量之間的關系；在對外貿易交流上，以“一帶一路”為契機，依托我國“制造大國”的世界形象，提升國外企業(yè)在保稅區(qū)的入駐率，在數量較多的企業(yè)參與前提下，強化保稅區(qū)產業(yè)結構落戶要求，落實中長其發(fā)展規(guī)劃，拒絕非集群的產業(yè)類型；在基礎設施上，強化區(qū)內水、電、氣的建設與優(yōu)惠力度，建立由海關、工商、聯(lián)檢于一體的通關聯(lián)動，促進關聯(lián)化發(fā)展。保稅區(qū)作為國家經濟對外開放的重點區(qū)域，其處于海關的監(jiān)控之下，海關稅收以及監(jiān)管政策也會對區(qū)內產業(yè)調整產生影響。因此，關聯(lián)化發(fā)展需要在對外貿易政策的引導下，充分把握國內與國外兩個市場的關系，利用保稅區(qū)的政策優(yōu)勢，發(fā)揮保稅加工、保稅物流、生產型服務一體化的功能優(yōu)勢，以對外與對內交通為走向，協(xié)調兩個市場的建設擴展，為保稅區(qū)的產業(yè)發(fā)展提供條件。

（四）推進業(yè)態(tài)化發(fā)展，擴寬產業(yè)發(fā)展空間

保稅區(qū)業(yè)態(tài)化發(fā)展，是集中以外貿和內銷為方向的兩種業(yè)態(tài)模式，無論保稅區(qū)是發(fā)展保稅倉儲、出口加工還是轉口貿易，其產品在正常條件下只能是對外貿易或對內銷售。在內銷方面，保銳區(qū)進入境內腹地市場是需要繳納稅費的，稅率根據國際貿易進出口以及進口國的實際情況制定，發(fā)展技術密集型產業(yè)，引進高科技企業(yè)，以拓寬保稅區(qū)產業(yè)的發(fā)展空間；在外銷方面，利用全球經濟一體化發(fā)展的時機，避免貿易爭端，開啟貿易磋商機制，在資源互補中實現經濟共贏[5]。同時，加強保稅區(qū)本身的功能建設，通過集群社會化服務體系的不斷健全與完善，形成創(chuàng)新性產業(yè)集群文化，同時加大中介服務機構的培養(yǎng)與市場運作，提高保稅區(qū)產業(yè)的縱向發(fā)展深度。此外，在與產業(yè)集群相關的保稅區(qū)投資、貿易、金融等領域方面擴大開放程度，為產業(yè)結構業(yè)態(tài)化發(fā)展提供良好的內外部環(huán)境。當然，以海關監(jiān)管、國檢、海事和邊防、政府管理等方面為主體的制度創(chuàng)新，需要最大化地配合產業(yè)集群的需求，構筑以保稅區(qū)為“引擎”、產業(yè)集群為“載體”的外貿經濟模式。

四、結語

本文通過對產業(yè)集群下保稅區(qū)表現出來的可觀的政策紅利、可行的政策實施以及可測的政策機遇現狀，得出當前保稅區(qū)存在金融服務政策跟進紊亂，區(qū)域聯(lián)動政策前進緩慢，配套建設政策快進斷節(jié)和業(yè)態(tài)空間政策推進受阻等問題。并在此基礎上，提出推進保稅區(qū)金融化、動態(tài)化、關聯(lián)化和業(yè)態(tài)化發(fā)展路徑，以維護區(qū)內金融秩序，加強區(qū)域聯(lián)動協(xié)作，協(xié)調配套建設統(tǒng)一和擴寬產業(yè)發(fā)展空間，構建具有中國特色社會主義市場經濟的對外貿易模式。