疫情防控下社區動員能力的提升

■藍啟先

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006）

2020年的春節是一個全民抗“疫”的春節，新冠肺炎疫情從武漢開始向全國蔓延擴散，全國各省（區、市）相繼啟動重大突發公共衛生危機事件一級響應，實施最嚴格的防控措施。疫情防控工作關鍵在于社區，從疫情開始傳播到蔓延擴散，基層社區的防控壓力不斷增大，一方面是防疫物資匱乏和工作人員的有限，另一方面基層治理體系的不完善。作為治理末梢的社區，根據我國民政部《關于推進全國社區建設的意見》社區是指“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”[1]。費孝通教授也提出：“社區的含義中一個重要的部分，就是共同的、一起的、共享的，就是一群人有共同的感受，有共同關心的事情，也常常有共同的命運”[2]。“動員”一詞最早出現在克勞塞維茨的《戰爭論》中提出，“取得戰爭勝利并消滅敵人的關鍵在于動員一切可以動員的力量”[3]。隨著經濟社會的發展，“動員”的概念逐步延伸到政治、經濟、社會等各個領域。我國在抗日戰爭時期、新中國建設初期、改革開放時期取得的不少成績都得益于黨和國家政策的引導和有效的社會動員。本文中所指的“動員”是指一群人由公共生活的消極參與者變為積極參與者的過程，為共同抗擊新冠肺炎疫情所做的說明、號召和發動工作的一種行為。而這樣一個擁有共同命運的社區共同體，在重大疫情防控過程中如何提升社區動員能力，迅速將社區人財物等各類資源整合起來，最大限度地發揮作用共同應對疫情，對于基層社區治理體系和治理能力無疑是一場大考驗。

一、疫情防控下提升社區動員能力的必要性

社區作為城市社會基層的運作單元以及居民生活的共同體，能否打贏這場疫情阻擊戰，影響著基層社會的秩序和穩定。習近平總書記強調：“社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線，把社區這道防線守住，就能有效切斷疫情蔓延擴散的渠道”[4]。民政部和國家衛健委聯合發布關于進一步動員城鄉社區組織開展新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知，提出動員社區組織開展疫情防控工作[5]。城市社區不像農村地區的熟人社會，而是大都以契約法規連結在一起的“陌生人社會”[6]，社區間缺乏凝聚力和歸屬感，常常面臨集體行動困境。而通過動員可以讓社區成員從陌生人社會向社區共同體轉變，從而共同開展行動。動員是陌生人社會到社區命運共同體的一座橋梁，而動員能力則是建造橋梁的工程師。提升社區動員能力能夠有效整合社區資源集中力量以及有效遏制疫情播散和蔓延，充分發揮社區組織工作優勢和社會組織、社會工作聯動機制協同作用。

第一，是實現對疫情防控由被動向主動轉變的重要前提。面對疫情的跨地域快速擴散，單純依靠政府的力量是難以有效應對的，需要提升社區動員能力，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，切實做好疫情監測、信息報送、宣傳教育、環境整治、困難幫扶等工作，才能有效克服政府所掌握公共資源的有限性和短暫失靈現象，構筑群防群治的嚴密防線。提升社區動員能力，可以最大限度地調動社區各種資源，使社區成員從消極參與者成為積極參與者，共同應對疫情，預防、控制和減輕疫情帶來的損失和傷害，實現對疫情的防控由被動向主動轉變，維護好基層社會的秩序和穩定。

第二，是提升城市社區基層組織治理能力的基礎。社區動員能力是基層社區自我管理能力、服務能力、監督能力的一個重要方面。衡量社區基層組織治理能力的一個重要指標則是迅速動員群眾參與治理的能力，而提升社區動員能力也成為了基層治理能力建設的重要一環。提升動員能力可以迅速整合各類資源配合協助政府開展疫情防控，一方面可以緩解基層社區防疫工作者、物資裝備不足的局面，另一方面可以優化了政府資源的配置方式，提升基層治理能力。提升社區動員能力的實質是重塑社區共同體意識，培養公共精神，提升社區的自主管理、自助服務的能力。提升社區動員能力可最大限度整合和支配更多的資源為抗擊疫情而做出貢獻，一定程度上也克服了社區資源分散、碎片化、利用效能較低的困境。社區動員能力的提高意味著基層治理能力、服務能力進一步的發展。

二、疫情防控下社區動員面臨的困境

疫情防控社區動員面臨的困境可以從三個層面去理解：即社區層面，社區凝聚力較弱，歸屬感不強；制度層面，缺乏制度支撐，社區動員運作機制碎片化；組織層面，社區基層組織識別能力弱化，動員能力不強。

（一）基層層面：社區凝聚力較弱，歸屬感不強

社會在發展，文明在演化，但社區鄰里關系的和諧度卻日漸下降。居民間鄰里互動減少，社區參與水平低下。城市化的快速發展和現代性的急劇擴張，給現代城市基層社區治理能力帶了極大的考驗和挑戰。在現代性理念的支配下，城市社區漸漸演變出陌生人社會的特點，社區成員雖然是居住在同一個地方，但是他們往往不相識，成員相互間的不信任感逐漸增強，凝聚力越來越弱，漸漸地歸屬感也喪失了。一是在基層社區公共事務治理中，居民的參與度和責任感不高。在突發事件疫情防控過程中，需要組織大量的工作人員去排查、宣傳、登記，進一步做好疫情防控工作，由于缺乏社區服務意識，居民僅僅把社區看作自己的家庭居住地，而沒有“共同”和“共有”的意識，由于缺乏強烈的意識和責任感，社區的疫情難以快速得到有效的防控，網上也曾報道過“疫情結束后要換小區，遠離令人寒心的鄰居”[7]。如果人人不愿意站出來守護共同的家園，疫情就會因沒有及時控制而將危及整個社區的公共安全。二是社區各類管理服務組織的互動程度不高“事不關己、高高掛起”的現象時有發生。社區各治理主體沒有充分明確各自在疫情防控中的角色定位，在具體的事務管理中，居委員會、物業公司、業主以及各類社會組織都是各自為政，沒有形成良好的共同協作關系，社區應該是一個基于情感與合作高度融合而成的共同體組織，各類社區組織在具體的公共事務治理中具有良好的合作關系。但現代性的結構力量打破了過去單位制時代共同體中相互依存的關系，伴隨社會分工的日益細化，社區居民和基層組織之間的凝聚力也不斷弱化。

（二）制度層面：缺乏制度支撐，社區動員體系碎片化

社區動員由于缺少強有力的制度作為保障，導致動員效果不明顯，具體表現在三個方面：一是參與機制不完善。社區居民和各類社區組織參與缺乏暢通的參與渠道和完善的參與機制。目前各類組織和居民參與大多是根據社區管理機構的需要臨時安排，隨意性較大，而且操作性和規范性也比較差，導致他們難以根據各自組織的性質充分發揮應有的作用。由于缺少一套詳細、規范、操作性強的程序或規定作支撐，結果導致各類組織和居民參與的實效性較差，從而也制約了他們的社區參與。二是發現和識別機制碎片化。開展社區動員，首先應對動員客體進行明確，則需要一套健全發現和識別機制，即將社區精英、積極分子等從社區居民中篩選出來。發現和識別的工作原理是對社區內部治理結構和居民高度熟悉和掌握的基礎上，而這正是群眾路線工作法的核心機制。但由于從“單位人”轉向“社會人”的過程社區逐漸呈現出“陌生人社會”的特點，公共空間的減少，各類社區組織與居民之間的聯系越來越少，基層組織難以發現和識別社區中的積極分子，即使社區中存在較多的積極分子，也很難快速對他們開展精準動員，參與疫情防控工作。三是激勵機制碎片化。激勵機制的作用是激發、調動和保持社區積極分子參與疫情防控的積極性。當前社區動員的激勵機制都是形式上的激勵表揚為主，少有以制度規章的形式予以確認。激勵觀念、激勵方式以及考核評價體系都需要進一步完善。突發公共衛生事件存在著高度不確定性、危險性，許多社區組織、社區工作者長時間為社區服務，但其各方面都缺乏保障。激勵機制缺乏制度化和一定的剛性，就難以達到動員的效果。對突發公共衛生事件的防控時間就是生命，而社區動員制度則是贏得時間的重要保障。制度的不健全難以將社區動員的效果充分發揮出來。

（三）組織層面：社區基層組織自主治理能力弱化，動員能力不強

疫情的突發性和危險性需要社區基層組織在短時間內以防控為焦點快速動員，整合社區各類資源，這極大考驗社區基層組織的治理能力。然而由于資源的有限性，基層組織長期過度依賴上級政府，自主治理能力弱化，基層組織在開展社區動員時缺乏一定的凝聚力和引導力。當前，社區基層組織行政化色彩過重已是不爭的事實，社區的治理與建設本質上仍是強政府、弱社會。基層組織治理資源匱乏、權力有限，在重大突發事件上往往需要得到上級的政策指令，被動地開展工作。面對疫情的突發性，基層社區作為防疫的第一線，應具備一定的自主性，即自行開展工作的主動性和能力，基層社區需要擁有一定的政策解讀能力和工作創新能力，對上級的部署能夠充分貫徹落實。否則長此以往，基層組織的自主治理能力不斷弱化，工作重心往往在于應對上級政府的行政性任務，從而與社區群眾溝通交流的機會便減少。首先，由于缺少溝通和交流，對社區的積極分子和組織的認知與識別工作就不能充分進行，從而影響社區動員的整體效果。其次，缺乏強有力的領導組織。目前有的社區黨組織存在虛化、組織力量渙散的現象，無法肩負起組織群眾、服務群眾和凝聚群眾，難以發揮凝聚人心和團結群眾的作用，沒有強有力的領導組織，就難以推進社區治理。在新冠肺炎疫情的防控中，面對疫情的不確定性和風險性，需要有一個強大的領導組織團結帶領社區成員共同參與防控。

三、案例分析：武漢市江岸區岳飛社區動員防控經驗

江岸區一元街道岳飛社區屬于武漢市典型的老城區，具有“三多三老”的特點，即轄區老齡人口多、困難群體多、流動人口多、老街區、老居民、老房子。當前社區共有1447戶、3879人，常住人口是1423戶、3622人，其中寄住人口和外來人口775戶、1861人，占社區49%[9]。為打贏疫情防控阻擊戰，岳飛社區全體在職工作人員到社區報到，為社區疫情防控提供人力、物力支持，全力幫助協調解決社區疫情防控工作中遇到的困難和問題。經過堅持不懈、嚴格周密的防控部署，據武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部社區疫情防控組3月8日16時公布武漢市第二次評定的無疫情小區、社區、村（大隊）名單中，江岸區一元街道岳飛社區下轄的6個小區全部實現無疫情小區[10]。社區黨委書記彭瑋介紹，實現無疫情小區的關鍵秘訣是“提前宣傳引導，動員越早越好”。自1月21日，武漢市政府發布《給市民朋友的一封信》起，社區黨委書記就迅速開展社區動員。宣傳、動員社區工作者、志愿者、社區組織和社區群眾積極開展“四早”排查工作，贏得了阻止疫情擴散的寶貴時間。及時開展社區動員是岳飛社區實現轄區無疫情的關鍵，而岳飛社區能夠迅速開展社區動員的原因主要有以下幾點：

第一，具有高度的社區凝聚力以及強烈的社區命運共同體意識。主要表現在：一是各類組織人員具有良好的參與意識，動員效果明顯。在開展動員后，立即組織實行了集中拉網式大排查，在社區實行網格化管理、地毯式排查、查漏補缺、嚴防死守。通過對社區各類資源力量的整合，社區成立了下沉干部臨時黨支部，組建了疫情防控群眾工作隊，每位隊員都下派到社區網格中，當好網格中的“宣傳員”“排查員”“守門員”“消毒員”“配送員”。二是各類社區組織、工作人員之間能夠形成良好的協作關系，在社區書記的指揮帶領下各司其職、各盡其責，在疫情防控阻擊戰中，各組織緊密聯系在一起，形成了強而不疏的防控網，在嚴防疫情擴散方面，社區嚴格遵守出入口值守、人員阻隔、樓棟消殺等措施。

第二，社區動員制度健全有保障。一是社區組織、社區群眾參與疫情防控有渠道。社區書記根據社區各類組織性質，迅速分工協作。居委會負責對社區成員信息進行梳理排查出常駐人員和流動人員分布情況；社區志愿者組織則暫時成為居民生活物品“代購團”，為居民基本生活提供保障，防止社區居民因居家隔離而生活無保障問題出現；社區黨組織作為疫情防控引導者，主要負責信息溝通和資源整合。二是社區動員體系完善，發現和識別機制發揮積極作用。社區書記根據開展動員的要求步驟，迅速對社區的積極分子、各類組織開展動員，其次通過積極分子和各類組織進行二次動員，迅速組成防控網，開展疫情防控。三是激勵效果顯著，根據武漢市指示，實現無疫情社區的社區一次性可獎勵20萬元，實現無疫情社區不僅能夠充分保障群眾的生命安全，同時也是一種對防控工作上的最大認可，有了物質上、精神上的激勵，更有利于社區動員的開展。

第三，社區基層組織治理能力較強，為社區動員實現提供了有力保障。實際上，岳飛社區疫情防控工作成功的背后是具有一套成熟的治理體系。突如其來的疫情對社區基層組織治理能力是一場巨大的考驗。岳飛社區充分明確基層組織在社區疫情防控工作中的角色定位，根據角色定位提升能力建設，充分發揮了各類基層組織的關鍵作用。基層組織疫情防控的角色定位明確后，為社區開展動員準備了前提條件。社區疫情防控需要實現自上而下與自下而上的有機結合，岳飛社區通過發揮基層黨組織的核心作用，通過協調多方利益，促進了居委會、物業公司、社區組織等多元治理主體的合作，引進愛心商戶，實現了科學適度、精準防控，充分保障了居民日常生活的需求，同時也將疫情牢牢地控制住。而建立健全利益共享機制，也有效推動多元治理主體的廣泛參與，提升了社區對于疫情的防控能力，使社區疫情防控更為精細化。

四、疫情過后提升社區動員能力的若干建議

基于岳飛社區開展動員進行疫情防控的經驗，社區動員在重大突發事件的防范和應對尤為重要，而社區動員能力的提升則是關鍵前提。未來提升社區動員能力社區建設是基礎，首先需要重塑社區共同體意識，增強社區歸屬感；制度建設是保障，制度可以指導社區動員的開展，建立健全動員運作機制才能保障社區動員的規范化和制度化；組織建設是關鍵，各類社會組織是疫情防控社區動員的主體，也是動員的客體，有助于提高社區動員的全面性。

（一）社區建設：樹立社區共同體意識，增強社區歸屬感

實踐證明，社區未來的發展將進一步強化對人文情懷的營造，通過培育社區共同體意識和弘揚社會主義核心價值觀，打造共商共建共治共享的文化家園。從岳飛社區的案例可以發現，經過本次疫情，擁有健康的互助型的鄰里關系是十分重要的，在突發事件中快速調動群眾，需要強大的凝聚力和引導力。培育現代社會中的社區共同體意識，增強社區集體歸屬感，在一個“陌生化”的社區里，建立起鄰里和諧互助的關系，才能逐漸縮短社區居民鄰里之間的心理距離，逐步將陌生化的社區發展成為互相幫助、共同合作的共同體社區。從發展的角度來說，社區共同體意識是維系團結和凝聚力的精神紐帶，是社區建設和發展的重要前提。第一，要倡導社區居民形成良性的社區參與意識。推動社區群眾的積極參與，增強鄰里互動，融洽鄰里關系。并且要逐步提升社區群眾以及各類組織的自我認知，引導他們充分認同自己的“社區人”身份。第二，要從制度層面保障社區群眾和各類社區組織對于社區事務的發言權和管理權的有效行使。支持群眾以及各類組織為社區事務的管理提供建議和意見，可以進一步提高社區群眾和組織的主人翁意識，增強社區共同體意識是推動居民參與社區公共事務的思想基礎。第三，要重視宣傳教育。充分發揮各類組織宣傳策劃的能力，引導社區群眾養成“社區是我家，建設靠大家”的良好氛圍。針對群眾普遍關注的問題、社區建設的突出矛盾及時做出回應，激勵和激發廣大居民參與社區建設活動的自覺性。第四，疫情結束后，社區應倡導更多有專業基礎和能力的人們成立社區志愿服務團隊，重點為空巢老人、失業人員、殘疾人員等群體提供幫助和服務，增強社區鄰里之間的互助和關懷。

（二）制度建設：推進社區動員體系現代化，保障動員的規范化

社區動員體系包括社區動員的程序步驟、動員主體、動員方式和動員工具等相關的制度安排。推進社區動員體系的現代化，是面對重大突發情況提升社區動員能力的重要內容，也是完善基層治理體系和提高基層治理能力的重要內容。可以從以下幾個方面推進社區動員體系的現代化：一是修訂和出臺社區動員相關的法規法律，保障社區動員程序步驟的合法化。明確在緊急狀突下各動員主體之間的權責關系，提高動員主體與客體之間的規范化，通過法律法規明確社區動員的范圍、標準等。二是完善動員主體快速發現和識別動員客體的分類和識別機制。開展社區動員首先需要明確動員的對象，并且對動員對象進行分類，制定不同的動員策略，要建立有效的信息登記、交流機制，強化各成員和組織之間的聯系。三是為激發、調動和保持成員參與的積極性的激勵機制。通過制度規章的形式將社區動員激勵機制予以明確，以制度創新和機制構建的方式來推動社區動員的規范化和制度化。四是通過完善居民參與社區事務管理的參與機制，從而提高居民參與社區各種活動和事務的積極性和主動性。從長遠來看，依據有關的法規和政策制定相應的規章制度，形成一整套的參與機制，是促進居民參與持續發展的有效途徑。五是創新社區動員的工具方式。當下互聯網和大數據的快速發展，要充分發揮其功能。采取線上線下、傳統媒體與新媒體有機結合的方式，開展不同形式、不同主題的宣傳動員方式，通過社會輿論助推社區動員。

（三）組織建設：強化社區基層組織治理能力，提高動員的全面性

基層組織是社區工作的主體，也是社區動員的主體。從某種程度上講，基層組織與社區居民之間的制度化關聯強度決定著社區動員的效果好壞。首先要改革完善基層社區的管理體制，充分發揮基層治理主體的能動性。面對重大突發事件，當前的社區管理體系難以快速采取有效治理措施，基層組織的自治職能無法得到充分發揮。應明確政府、街道辦事處和居委會之間的關系，給予基層組織一定的治理空間。基層政府要進行“自我革命”，治理重心要下移、治理權力要下放，轉變職能，對基層治理主體進行宏觀的指導和監督，減少對社區基層治理主體的各種行政性攤派，強化基層組織的自治職能，真正讓基層組織有時間有精力去為居民服務。其次，要加大力度培育和整合各類社區組織，增強其自主管理能力，提升社區在疫情防控中的動員全面性和有效性。一是要制定相應的規章制度，明確各類組織的合法性,并為其開展工作提供制度保障，盡可能減少行政干涉；二是政府需要制定相應政策，鼓勵基層組織發展；三是要建立完善的信息溝通渠道,保持各類組織間的正常互動和交流，為全面、有效協調、提高動員效率打下基礎。最后，強化社區黨組織的組織力。充分發揮基層黨組織的號召力和凝聚力，提高動員的全面性。在加強社區基層黨組織自身建設的基礎上，強化社區基層黨組織對社區各類自發性組織力量的統籌領導力，創新工作體制機制和方法，將社區各類組織團結在一起；貫徹“全心全意為人民服務，以人民為中心”的服務理念，及時有效回應社區群眾的呼聲和意見，針對社區群眾反映的問題要積極認真對待。

五、結語

以上對提升社區動員能力的三個建議是有機聯系在一起的，社區共同體意識是動員主體對動員客體實施動員的有效前提；健全完善社區動員體系是開展社區動員的制度保障；強化基層組織的自主治理能力是提高動員效能的重要支撐。社區動員能力的提升涉及一系列要素，動員的多元主體培訓、動員客體的發現與識別、動員方式、動員技術、動員機制等。在面對重大突發事件上，基層社區的動員能力尤為關鍵。我們需要反思社區基層自主治理體系存在的問題，社區的“陌生化”現象增加了社區動員的難度和成本，出現社會資本匱乏，社區動員開始演變為精英替代現象，并導致了社區動員的“內卷化”[8]。破解這一困境需要從制度機制層面發力，通過健全社區動員體系制度，為社區各類組織參與公共事務治理架起了制度起點。