搶人大戰背景下的人口流動治理現代化：國外制度與啟示

■楊俊峰

（廣東警官學院公共安全研究中心，廣東 廣州 510230）

人口流動是改革開放以來中國經濟奇跡的重要動因，Moses J W和Letnes B（2004）的測算表明，勞動力流動的經濟效應十分可觀，增加一個百分點的遷移率將創造約兩個百分點的GDP[1]。改革開放至今，我國經濟發展的主要驅動力之一是人口流動帶來的市場紅利。然而近年來，國內流動人口背景正在發生長遠性、根本性，甚至不可逆的變化，重要標志之一在于流動人口數量規模增長趨勢發生扭轉。其中，2014年是一個標志拐點，全國流動人口規模從1982年的657萬（占全國人口比重0.66%）增加到該年頂峰的2.53億（占比18%）后，開始出現下降。

流動人口規模拐點的猝然出現，讓依賴傳統發展模式的地方政府茫然無措。在經濟下行壓力增大、人口老齡化加劇、不同層次城市虹吸效應分化等因素共振下，以往對流動人口消極設限的二三四線城市，紛紛逆轉政策導向，采取各種方式積極吸納流動人口，門檻一降再降，甚至在全國出現了二線城市帶頭、三四五線城市加入戰團的百城搶人大戰。2019年，搶人大戰從城市升級為部分省區，河南除鄭州外、廣西除南寧和柳州外，其余城市均以零門檻落戶姿態加入搶人大戰，競爭熱度達到高潮。

如何有效爭奪日益稀缺的流動人口紅利資源，是關系許多城市中長期發展的重要考驗。目前來看，三四五線城市，由于經濟社會發展水平等吸引力差距，在搶人大戰中無法匹敵一二線城市。城市吸引流動人口，既要從硬件方面下功夫，也要在制度建設等軟件方面苦練內功。中小城市船小好調頭，應實施更加靈活高效的人口流動管理制度，從外生性競爭過度到內生性競爭，在這方面大有可為。

一、國外人口流動管理制度的價值

國外不同國家在城市化發展的不同階段,也曾出現過不同程度的流動人口問題。一些發展中國家,由于未能妥善解決流動人口帶來的治理難題,導致出現了嚴重的過度城市化問題,其中以南美及南亞等地區最為突出。如巴西,由于缺乏有效的管理措施,導致自20世紀60年代以來，農村人口不斷向東南沿海的圣保羅和里約州集中，是形成“拉美陷阱”問題的原因之一[2]。印度情況亦較為類似,其國民享有充分的流動自由，人口向都市無序集中導致孟買等地出現較為嚴重的過度城市化問題。

由此可見,發展中國家在國內區域發展不平衡現實下進行城鎮化發展,如果缺乏切實有效的流動人口管控措施,很容易導致各種各樣的過度城市化問題。反觀一些西方發達國家,盡管在城市化過程中也經歷過不少問題,但經過數百年的發展,基本跨越了類似陷阱,形成不少行之有效的理論與制度措施，值得借鑒。

目前，國內學術界對國外人口流動管理理論方面有較多研究，如管理主體方面的社會治理、自治管理、協同治理等理論，管理客體方面的遷移理論、調控理論等理論，主客體互動方面的社會融合與社會排斥理論，以及外部環境方面的結構緊張理論、文化沖突理論、社會地理網絡理論、社會轉型理論等。

然而從中國知網文獻來看，對國外不同國家制度措施方面做法，國內研究尚不夠系統深入，本文擬在這方面進行探索歸納，并據此提出對我國制度創新的啟示建議。

二、國外人口流動管理制度的措施

（一）美國——社會保障號制度

美國憲法判例明確肯定了遷徙自由的基本觀念。然而在美國，公民的遷移自由是一種相對權利，要受到相關法律法規的約束。流動人口需要符合遷入地衛生及相關法律規定，如居住場所、收入來源、居住時長、住房面積等條件。此外，領取政府救濟等特定人口的遷移，會受到額外限制，否則將會喪失相關資格。

美國人口管理的載體是1935年開始建立的“社會保障號”（即SSN號碼，也稱“社會安全號”）制度。這一制度起初僅針對成年人，20世紀80年代開始覆蓋至所有年齡段的美國公民。美國SSN號碼為9位數字，一般寫作類似431-11-5843這樣[3位-2位-4位]的形式。社會保障號是美國社會活動和福利享有的基本憑證，公民在辦理看病、住房、保險、申辦證照等業務時，需出示該號碼才享有服務保障，其信息在全國范圍內實現聯網。美國公民和暫居美國的外國人都可以申請。

美國公民遷移時，社會保障號是遷移活動的合法憑證，公民遷移登記以個人納稅地點為依據。社會保障號是美國政府人口管理活動的基礎，也以此實現了對全國人口的有效管理。

（二）日本——住民票與個人番號制度

在日本戶籍法的框架下，以居住地為基礎的“住民票”取代了以戶籍地為基礎的戶口卡制度，公民遷徙實行了“戶籍隨人走”的制度。公民在搬離原居住地之前，需要先到當地政府辦理“住民票”（日本戶籍文本，以公民居住地為基礎設立，可隨住址移動）、遷出證明，注明遷出原因和計劃前往地址；搬入新住址后應在規定日期內到新住地政府辦理遷入登記。相較之前戶口卡而言，住民票具有可以票隨人走、獲取公共服務憑證的優勢，所以遷移人口主動登記率很高，較好地實現了寓管理于服務、以服務求管理的目標[3]。

日本曾于1965年提出“國民總背番號制”，但由于民眾抵制，直至50年后，類似的個人番號制度才得以施行。2016年1月1日起，日本施行了一套類似于美國社會保障號的新的管理制度——個人番號，利用統一號碼體系來管理國民，給每個有日本住民票的人強制賦予一個12位數字的號碼，這個番號不會因住所變更而改變。個人番號制度給在日本有住民票的人，每人一個固定號碼。在社會保障、稅金、災難對策領域，可以更高效、準確地管理好每個人的信息。

這個號碼系統最大的作用就是：方便日本政府管理國民，堵上稅金流失的漏洞。個人番號主要會在三個方面使用：（1）社會保障：年金資格取得、支付；雇用保險資格取得、支付；醫療保險費退還；福祉方面的支付等。（2）繳納稅金：向稅務局提交的確定申告書等資料。（3）災害對策：受災支援金支付、受災者名簿做成等。此外，該號還被規劃為用于健康保險、信用卡、社員證、積分卡、圖書卡等各種證明書類。

（三）法國——流動證制度

法國將流動人口稱為“旅居者”，對其實行基于流動證的分類管理制度，流動證是流動人口權益享有、履行義務的憑證，但不享有身份證或護照等身份憑證效力[2]。

法國法律規定，年滿16歲且居無定所的法國人要申領流動證。流動證分A、B、C、D四類，針對不同對象發放，有效期為五年，期滿后持證者需到警察局辦理延長。對不同類別的持證者，進行不同強度的分類管理。

流動證的申領人必須同時申請與國內某個市鎮相關聯，形成一對一的綁定關系。流動證持有人和某一市鎮的相互關聯一旦成立，兩年內不得變更。在此期間，持證人享有與本地居民類似的權利與義務。此外，市鎮接納的流動證持有者一般不超過當地人口的一定比例，存在數量約束。

（四）德國——《窮人權利法》與“XMeld”項目

德國城市化比例相當高，流動人口比例非常大。德國法律對人口流動持開放態度，公民享有遷徙自由權利，對于流動人口導致的諸如教育、住房、社會福利、環境等社會問題，德國政府和企業進行綜合治理。首先，著重解決流動人口住房問題。其次，完善全民社會保障制度。通過《窮人權利法》立法，為城市流動人口提供基本保障。最后，合并行政區域，把大城市周邊的小城鎮和農村逐步并入到城市規劃當中，促進勞動力就地城市化，合理分布人口比例[4]。

此外，德國還注重流動人口管理的信息化建設。為確保流動人口民事登記信息內容和程序的統一，德國整合立法、財政等相關資源，建設實施了名為“XMeld”的項目，提高人口登記和統計的效率，實現了人口信息交互共享的統一。該項目對外還承擔德國在歐盟范圍內的登記信息國際交流職能[3]。

（五）瑞典——個人編碼制度

瑞典在許多方面非常典型而又非常獨特，200余年無戰爭的歷史使其成為極少數能做到人口信息登記不間斷的國家，其人口管理的突出特征有二：一是人口信息由教會登記管理，二是較早實行個人編碼制度。

由18世紀始，瑞典地方教區就開始探索通過編碼制度來登記人口變動。在進行人口登記時，教會省委員會為每一個新生嬰兒和入境居民編制一個全國唯一性的號碼，即個人編碼。該編碼連同其他個人信息，一并存入個人檔案，由教區登記處進行管理。公民若因婚嫁、生育、住址變動與死亡等原因發生信息變動，則在檔案中進行對應更新。若公民居住地發生遷移，個人檔案也會隨之轉到新教區登記處[5]。瑞典個人編碼制度開啟了現代國家“以號管人”的先河，也是美國SSN社會保障號制度的思想來源。

（六）英國——保護性租賃制度

英國歷來強調對公民自由流動權的保護，英國流動人口服務模式中最重要的措施是采取保護性租賃。傳統上，英國規定了確定型短期租賃、排除型租賃和保護性租賃三種主要類型，其中第三種租賃最大限度地保護了租房者的權利，比如房東不能隨意漲房價、租房者不能被驅逐等。英國通過規定保護性租賃制度，確保流動人口能夠擁有最基本的住房服務，有利于降低流動人口居住成本，減少外來人口的社會沖突因素[6]。

2009年5月，英國政府通過《英國房產租賃》法案，對戶主與房客的義務、常見問題均作出了相應規定，保護業主與租戶的利益不受損失，為英國的租賃市場設定了一個“黃金法則”。

三、國外人口流動管理制度的啟示

盡管國外不同國家人口流動的制度措施各不相同，但里面存在一些共性的理念、制度、方法、技術，值得借鑒參考：人口管理的對象是流動的人而非靜止的人；流動人口服務管理應該堅持居住地為主、出生地為輔的原則；流動人口服務管理的主要價值傾向應為維護和保障流動人口的合法權益；流動人口服務管理的重點應從實現對人口的控制向加強對人口的服務轉變；流動人口規模結構調控的前提是尊重遷徙自由，應主要以市場及法制手段進行調控；流動人口服務管理效果體現為內緊外松，表面松散實則嚴格有序；發達國家一般不存在制度性的排斥規定，流動人口與本地居民的權益差異小于發展中國家；注重促進流動人口融入，往往會設計專門政策幫助流動人口實現社會融入；注重人口信息采集，充分發揮現代技術和社會力量作用，加強人口登記和統計相關部門之間的協調，采集標準趨于統一，人口信息登記質量較高。

（一）理念——服務引導、剛柔并濟

從國外發達國家的法律制度來看，許多國家認可并保護公民居住與遷移的自由，在這些國家，流動是公民的法定權利，政府無法限制與約束公民這種權利。因此，不少在中國可能行之有效的剛性管控措施，在這些國家難以被法律與社會接受，政府更多時候需要采用柔性的管理措施來達到管理目標，管理過程中面臨的難度會高于國內。

當然，國外也不是不存在剛性管理措施，尤其是在一些西方國家，法律約束力很強。如在法國，在面臨警察身份檢查時，符合情況但無法出示流動證的流動人口，將面臨罰款甚至監禁等懲罰。日本雖實行“戶籍隨人走”的制度，公民可以自由遷徙，但是在遷移前后必須履行法律規定的手續，嚴格遵守法律規定，否則會給辦理健康保險和納稅帶來許多麻煩。這種剛柔并濟的管理理念，值得學習借鑒。

此外，在國外不少國家，公民所享有的各種權益并不與戶籍或居住地等因素掛鉤，不論人到哪里都有享受國家規定的法定權益的權利。如美國公民在國內可以自由遷徙而不需要辦理遷移手續，也不需要遷入地審批批準，就可以享有遷入地居民的政治、社會、經濟權利，以及相應的社會福利待遇。因此，政府對公民流動的管理，不應以限制流動權利的手段來進行，而必須采取服務引導的方式，這也是我國流動人口服務管理未來的發展方向之一。

（二）載體——捆綁福利、一號貫通

在國外不少國家，每個公民都被賦予一個唯一的、終身的身份編碼，如美國的社會保障號以及瑞典的個人編碼，這一編碼，是該公民所有社會屬性中最重要的標志之一，在幾乎所有需要身份證明的場合可以一號貫通或一碼通行，其他一些證件，只是這一號碼的實體載體而已。如美國沒有嚴格意義上的身份證，護照、駕照、信用卡等證件均可承擔合法身份證件的角色，但這些證件都有一個共同點，即必須與該公民的社會保障號進行捆綁。

此外，該號碼除了承擔身份證明功能之外，還承擔福利享有憑證的功能。流動人口若不辦理社會保障號，或在遷移之后不到流入地政府辦理住所變更手續的話，就無法確保能夠享受社會保障部門所提供的福利。因此，這實際上起到了督促公民到流入地如實登記個人信息的作用。

日本的個人番號制度也與之類似，通過一個12位數字的個人番號，政府不僅可以在納稅、銀行賬戶監控方面實現對實有人口的有效管理，還可以加強社會保障、災害應對等方面的服務職能。

因此，這種一號貫通、捆綁福利的思路，既規避了國內流動人口所面臨的證件繁多的麻煩，也起到了督促流動人口主動申報個人信息的效果，值得學習借鑒。

（三）方法——動態分類、精準落地

對流動人口進行分類、精準、動態、屬地管理，是管理部門追求的目標，也是國外一些國家流動人口服務管理的常用方法。如法國，政府通過流動證的發放、審核，對流動人口進行區分，實行分類管理，不同等級的持證對象，其管理強度存在較大差別，呈現出精細化管理的思路。

法國將流動證持有人與特定市鎮關聯綁定，實行精準定向管理服務，綁定期間無法解除或更換綁定。這種做法，一方面確保流動人口具有自由遷徙、選擇居住地的權利，另一方面一旦確定居住地，就無法短期內輕易變動，這就減少了流動人口盲目流動的可能，在短期內將流動人口常住化或“不流動化”，減少了政府的管理難度，這種既確保權益又加強管理的思路值得借鑒。

（四）技術——數字管理、虛實結合

強調利用科技手段進行數字化管理，這是國外發達國家政府管理以及流動人口服務管理的一項突出特點。隨著互聯網技術的出現及應用，國外發達國家又將管理的觸角從現實社會延伸到了虛擬社會，實現網上網下相結合、虛實呼應的數字管理。

如日本實行“住民基本情況網絡登記制度”，對登記居民信息實行網絡化管理。美國利用政府全國聯網系統，可在人口信息網絡中通過社會保障號查詢公民基本情況。這種為每個居民建立電子檔案并進行全國聯網的做法，值得借鑒。

德國通過建設“XMeld”項目來解決地區差異造成的個人信息登記、交換、共享的非標準化障礙問題，以求實現民事登記信息內容和程序的統一。系統繁雜、數據孤島等類似問題，也是當前制約我國流動人口管理效能的一個突出問題，德國的標準化、統一化做法值得學習。

四、結語與展望

人口管理制度是我國社會管理的基礎性制度，人口管理創新也是國家治理體系和治理能力現代化的重要要求。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是應對當今世界風險挑戰、贏得主動的有力保證。中國特色社會主義制度建設是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵抓手。我國人口流動治理現代化應充分吸收借鑒國外先進制度，從理念、載體、方法、技術等多方面改革創新。

人口數量與結構是城市發展潛力的內生變量之一。在流動人口規模拐點出現的新時代，從依靠人口紅利轉向依靠制度紅利實現經濟增長，必須要創新流動人口治理。盡管各地改革探索路徑必有差異，然而從傳統管理走向科學管理，從規范管理進階到精細管理，是不同路徑的共有之義。在這方面，非一二線城市的壓力最大，改革刻不容緩。廣大中小城市應努力實現內生性治理制度創新，對外吸引人口紅利數量、對內提升人口紅利利用質量，延遲降低人口負債影響，通過打造優而特、小而美的城市環境，提升流動人口幸福感、安全感、獲得感，為城市未來發展奠定長遠基礎。