地方政府生態治理績效考評機制創新微探

■劉 斌

(四川廣播電視大學，四川 成都 610107)

政府績效考評作為政府工作施行情況與成效的主要研判路徑，在“經濟優先”理念的影響下，逐漸形成了以經濟績效為導向的政績考核模式。但是，這一績效考評模式在一定程度上增加了地方政府片面追求經濟效益問題的可能性，更甚者會增加生態環境的負擔。目前而言，我國生態環境問題主要表現在空氣污染、土壤污染以及水體污染等方面。在可持續發展理念的影響下，地方政府開始嘗試借助生態治理績效考核機制的優化，實現地方政府生態治理理念以及治理模式的轉型與優化，但是在實際的生態治理績效考評機制的運行過程中，存在激勵失效、結果失真以及約束失控等方面的問題。為此，本文將從四個方面對地方政府生態治理考評機制的優化與創新進行分析，旨在通過挖掘生態治理考評機制的現狀、主體以及特征，探尋考評機制的優化措施，以促進政府工作人員生態治理行為與態度的進一步優化。

一、地方政府生態治理考評機制的主體與特征

（一）地方政府生態治理考評機制的主體

地方政府生態治理考評機制主要包括主體、對象、指標、標準以及內外環境等要素，考評主體是整個生態治理考評機制的核心，通過科學選擇考評主體能夠有效提高政府生態治理考評的成效。此外，每個評價主體配置的差異對評估結果的科學性也有重要影響。我國地方政府生態治理考評機制的主體更多偏向于內部主體，主要原因在于這種方式的績效信息獲取性與熟知性更高[2]，而內部主體考評主要包括“縱向”考評、“橫向”考評、自我考評以及機構評價四類。其中，“縱向”考評主要包括自上而下的考評與自下而上的考評；而“橫向”考評主要是指同級官員間的相互評價，相較而言橫向評價方式的接受度更高；自我考評則主要是指官員對自身工作情況進行評價、總結與反思的行為；而機構評價則主要是指借助省級績效評估委員會、地方績效辦、效能辦等機構進行統籌考評。由于內部考評存在主觀影響力偏大的問題，在一定程度上會增加“對癥下藥”“上所好，下必行”等問題出現的可能性。因此，在制定地方政府生態治理考評機制的過程中，應當將上級領導的考評權限控制在合理的范圍之內，以維護考評結果合理性、全面性以及客觀性的提升[1]。

（二）地方政府生態治理考評機制的特征

地方政府生態治理考評機制側重于對地方政府生態保護與治理等方面實績進行考評，其參照對象在于生態環境變化，具體包括山、水、空氣以及土壤等環境產品，相較于傳統政績考評，生態治理考評具有較高的復雜性與特殊性。此外，地方政府生態治理考評機制的特征主要包括以下幾個方面：一是模糊性，主要是指生態產權定義的模糊性。從表面上看，我國生態環境產權具有較高的清晰度，具體表現為集體與國家所有，但是由于共有產權屬于模糊性產權，使得生態環境治理存在權責劃分不明等方面的問題，進而導致考評信息準確度偏低方面的問題出現。二是信息不對稱，績效信息主要是績效管理以及考評活動的直觀表現。狹義的績效信息主要是指公共部門產出和結果等方面的數據；而廣義的績效信息主要是指績效計劃、績效措施以及績效決策所構成的體系。由于生態治理考評具有較高的復雜性，極易出現上下級信息不對稱、內外信息不對稱等方面的問題，使得政績考評流于形式，并不能充分發揮其約束官員行為以及提高環境治理質量等方面的作用。三是理性經濟人特征，經濟人主要是指過度追求個人利益與自我滿足的人群，而理性經濟人則主要是指不以盈利為目標，卻帶有利益傾向的經濟人，地方政府的使命在于謀求地方利益的最大化以及資源的優化配置，同時又要實現借助公共資源達成集體利益的目標。由此可見，地方政府與官員應當具有理性經濟人的特征。

二、地方政府生態治理考評的現狀

政府考評主體由多元主體構成，且其針對于不同主體的評估具有一定的差異性，而評估的主體更多偏向于立足自身利益訴求對政府績效水平進行衡量，由于考評主體間利益與認知的差異對考評結果的科學性具有較高的影響。目前，在實際的地方政府生態治理考評的過程中，部分地方政府仍舊更加偏向于立足自身的利益，更有甚者存在重眼前局部利益，而輕視長遠整體利益的問題。此外，我國地方政府生態治理考評還存在以下幾方面問題：一是生態治理考評監督人的缺失與失職，主要是指部分地方政府并未設立專門的生態治理考評監督人員，或由于利益等方面因素的影響，使得部分考評監督人員流于形式，并未充分發揮自身的監督作用；二是考評信息準確度偏低，主要是指考評信息與主體實際信息存在較大差異，使得生態治理考評嚴重失真；三是考評規則科學度偏低，主要是指部分地方政府并未結合地方發展的特征與實際需求對考評規則進行適當的調整，使得生態治理考評存在流于形式、成效偏低等方面的問題[2]。

三、地方政府生態治理考評機制所存在問題

（一）傳統考評文化和政績沖動影響偏大

思維模式對地方政府生態治理考評機制構建的方向具有重要影響，由于我國生態治理考評機制正處于發展階段，其受到傳統思維方式的影響較高，具體表現在以下幾個方面：一是模糊性思維，主要是指考評信息的精確意識偏低，忽視數據中的誤差，持有“走過場”的想法，進而對考評機制的落實產生不良影響；二是面子工程，主要是指部分地方政府過度追求生態治理的績效，并未立足于本地生態文明發展情況，使其所展開的治理活動存在缺乏根基、流于形式等方面的問題；三是功利色彩濃重，主要是指部分地方政府將生態治理作為政績表現，在治理的過程中，存在過度追求速度、急功近利等方面的問題，反而使得生態治理的決策缺乏合理性與科學性。

（二）地方政府生態治理考評信息對稱性偏低

地方政府生態治理考評信息主要是指在實際的生態治理考評過程中所搜集、存儲、處理以及傳遞的績效信息，具體包括治理方案與計劃、工作記錄、治理物資的消耗與投入、意見調查數據、治理結果以及社會效應等方面的信息內容。而考評信息的不對稱主要表現在以下幾個方面：一是考評信息全面性偏低，由于生態治理考評屬于一項系統性工程，在考評的過程中涉及的部門與領域偏多，所形成的績效考評信息具有繁雜多樣的特點，但是由于考評信息的收集與整理受到主觀因素的影響偏大，使得實際收集的考評信息存在全面性偏低等方面的問題。此外，生態治理考評信息的缺失還表現在治理信息缺失、信息確認缺失以及信息識別缺失等多個方面，進而導致生態治理考評信息出現真實性缺失、暫時性缺失以及永久性缺失等方面的問題。二是考評信息真實性偏低，信息作為生態治理考評的基礎，其真實性對考評結果的真實性具有直接影響。而在實際的生態治理考評過程中，存在信息傳遞受阻、信息傳遞干擾、信息主觀過濾、信息瞞報、信息漏報以及信息謊報等方面的問題，使得考評信息存在真實性偏低的問題[3]。

（三）地方政府生態治理考評約束與激勵力度偏低

在地方政府生態治理考評的過程中，獎懲機制作為考評機制作用高效發揮的重要路徑，其對約束官員行為和激發官員工作積極性具有重要意義。但是，在實際的考評過程中，存在約束與激勵力度偏低的問題，具體表現為：一是激勵力度不足。主要是指在對官員進行激勵的過程中，并未立足于官員的實際需求，對官員的精神層面與物質層面的雙重激勵，使得考評激勵出現針對性偏弱、模糊性偏高等方面的問題，對官員工作積極性的提升產生不良影響。二是約束力度不足。懲罰作為負向激勵的重要手段，其對規范官員行為具有重要意義，能夠有效降低官員行動力不足等問題出現的可能性，但是，在實際的懲罰過程中，存在懲罰成本低、追責力度偏弱以及推進過程慢等方面的問題，懲罰機制的約束力度偏弱，難以規范官員的行為。

（四）地方政府生態治理考評機制完善度偏低

地方政府生態治理考評約束與激勵力度偏低，主要表現在以下幾個方面：一是責任制度有待完善。責任制度作為生態治理權責劃分的基礎，是導致生態治理責任空心化問題出現的原因之一。目前，由于我國針對生態治理的考評制度處于發展階段，地方政府針對于生態治理考評制度的建設相對滯后，有待完善的責任體系在一定程度上弱化了生態治理考評的責任劃分，使得地方政府生態治理考評的追責受到限制。二是問責機制有待完善。問責機制作為規范地方政府生態治理行為與態度的重要保障，對生態治理的成效具有直接影響，但是在實際的考評過程中，針對于考評機制的構建存在問責機制不完善的問題，并未對問責的范圍、問責的主體以及問責程序等方面進行嚴格的界定，對生態治理考評機制的落實產生不良影響。三是責任履行科學性偏低，主要是指在實際的考評過程中，地方政府承擔著考評主體與考評客體的角色，正是由于雙重角色的承擔導致了責任履行不到位等行為的出現。四是監督機構的缺失，監督機構作為維護考評機制落實科學性與規范度的重要保障，其重要性可想而知，但是在實際的考評過程中，存在監督機構缺失、監督方式單一以及連續性偏低等方面的問題，使得考評機制的運行缺乏重要保障[4]。

（五）地方政府生態治理考評第三方科學性較低

委托代理作為現代考評的重要路徑之一，其主要通過構建代理人與委托人利益與關系的方式對生態治理績效進行考評。但是在實際的委托代理考評過程中，存在以下幾方面的問題：一是考評權利虛化?？荚u權利作為委托代理機構進行績效評估的重要保障，在實際的考評過程中存在委托機構權利偏弱、形式主義以及權力關系不明等方面的問題，其中權力關系不明主要是指地方政府部門在生態治理考評過程中承擔者執行單位、委托者以及代理者等多重角色，在一定程度上增加了權力不明、考評懈怠等問題出現的可能性。二是責任空心化。生態治理考評主要包括工作完成度、工作態度與表現以及責任承擔情況等多方面的綜合考評。但是，在實際的考評工程中，考評責任處于相對缺失的狀態，使得考評結果的責任難以落實。三是考評代理市場有待完善。主要是指考評代理機構作為地方政府生態環境治理考評的委托者，其本身的考核能力與考核科學性對生態治理考評的質量具有重要影響，但是在實際的代理考評過程中，由于代理準入機制完善度偏低、人才競爭機制缺失等問題的影響，使得部分代理考評機制并不具備考評代理的能力卻使用著考評代理的權利，進而對地方政府生態治理考評的質量產生不良影響。

四、地方政府生態治理考評機制的優化措施

（一）地方政府生態治理考評理念的優化

考評理念作為地方政府生態治理考評機制完善的方向指引，在進行理念優化的過程中，應當格外注意以下幾個方面：一是明晰綠色發展理念，地方政府應當明晰綠色發展理念的定義與根本，并以此作為生態治理工作落實與考評制度優化的重要方向；二是明晰以人民為中心，生態治理的最終落點在于為人們創造良好的生產生活環境，對此，在構建考評機制的過程中，應當以“以人民為中心”為導向，構建與落實“以人民為中心”的地方政府生態治理考評機制，以降低考評機制過度迎合上級與晉升的可能性，促進考核機制科學性與合理性的提升。

（二）地方政府生態治理考評文化的優化

文化作為地方政府生態治理考評機制完善的重要支撐，在完善考評文化的過程中，應當格外注意以下幾個方面：一是提升考評意識，主要是指相關部門應當明晰考評的重要性，通過明晰生態治理考評機制構建重要性的方式，為考評機制的完善創造基礎條件；二是理性為主導，旨在通過強化宣傳的方式，引導地方政府部門對考核的根本使命、整體與個人利益、長期與短期利益進行嚴謹界定，促進考核機制科學性的提升。

（三）地方政府生態治理考評機制的優化

考評機制作為生態治理工作落實與發展的重要保障，在創新考評機制的過程中，應當格外注意以下幾個方面：一是信息管理機制的創新，信息作為影響考評結果真實性的重要因素，地方政府可以通過健全保真機制、公開機制以及共享機制的方式，促進考核信息真實性、公開性以及全面性的提升；二是指標機制的完善，考核指標作為考評作用發揮的重要保障，其應當隨著治理工作的推進進行適當的調整，而考評指標調整機制作為提升考評指標科學性的重要保證，應當順應發展需要對考評診斷機制、流程機制以及利益協調機制等多個方面進行完善，以實現考核指標調整機制科學性的提升；三是獎懲機制，獎懲機制作為約束官員行為的重要路徑，為充分發揮獎懲機制的作用，應當對監督機制以及追責機制進行相應的完善，旨在借助追責機制對官員的權責進行劃分，再借助監督機制明晰官員的工作行為與工作態度進行考核，對獎懲機制的落實提供方向與條件，實現獎懲機制合理性的提升；四是運行機制，運行機制作為考核機制的重要組成，其是對考核結果的直接反映，通過運行機制的完善能夠有效保障考核機制的落實。為此，地方政府部門應當對考核結果的研判機制、執行機制以及反饋機制進行完善，借助研判機制對考核結果進行進一步核實，以提升考核結果的正確性，借助執行機制將考核結果直觀表現出來，能夠有效引起生態環境治理人員的重視，借助反饋機制能夠明晰生態環境治理人員對考核結果的態度，針對于有較強爭議性的結果，可以進行再次審核以保證考核結果正確性，促進官員對考核機制認可度的提升[5]。

考評機制作為地方政府生態治理落實的重要保障，對治理成效與官員治理工作嚴謹度的提升皆具有重要意義。隨著生態治理工作的不斷推進，生態治理考評機制也應隨著需求的變化而變化，為保證生態治理考核機制的合理性與科學性，地方政府應當立足于當地實際更新考評與治理理念，為考評機制的完善提供方向保障，再通過優化考核指標調整機制、獎懲機制以及流程機制等細節的方式，促進考評機制完善度的提升。