澳大利亞碳市場執法監管體系對我國的啟示

樊 威

（大連海事大學法學院，遼寧大連 116024）

1 研究背景

國務院在關于加快推進生態文明建設的意見中明確指出要加強制度性監管，對各類環境違規行為實行“零容忍”，嚴厲懲處違規違法行為。碳市場作為低碳經濟下新興的具有環境屬性的未來第一市場，建立健全相應的監管體系是加快推進生態文明建設不可缺少的重要組成部分，直接關系到能否確保生態文明建設環境和安全的大問題。2013年我國7省市的區域碳市場試點啟動，并預計在2017—2020年間建成全國統一碳市場。在我國碳市場的發展初期，盡早結合7個試點省市出現的實際問題，借鑒國際先進經驗，設計我國碳市場風險防控和監管法律制度，對促進我國低碳經濟發展、實現碳市場的健康有效運行具有重要的意義。

澳大利亞與我國能源結構非常相近，也是以煤炭為主要一次能源的國家，發電量中的80%是煤電。美國能源部最新數據顯示，澳大利亞人均碳排放量為20.58 t，高于美國的19.78 t，居世界第一。澳大利亞政府非常重視氣候變化的影響，并積極通過市場機制來進行碳減排，從2003 年建立第一個地區的行業碳交易市場以來積攢了豐富的監管經驗［1］。澳大利亞碳市場起步早,至今已經有了很多碳市場監管方面的研究，主要集中于碳市場風險、防控等視角，研究角度和層面都比較廣泛，并提出了碳交易市場監管的若干思路和建議，例如 Labatt［2］和 Chevallier［3］探討了碳市場風險的識別和評估方法，并對風險進行分類，針對不同風險提出不同的監管對策；而Coton等［4］則就碳市場與社會發展的關系問題、碳市場的法律政策支持、碳市場的發展狀況進行分項研究，從實證角度提出監管思路。

國內學者針對澳大利亞碳市場監管的研究還比較少，形式上極其零散，內容多以介紹為主，缺乏系統深入的分析，如，曲云鵬［5］介紹了澳大利亞能源法律政策的經驗和不足；許明珠［6］和梁悅晨等［7］以碳市場風險防控為核心，探討了碳監管和防控體系建立的路徑設計；李雪蕊［8］則通過具體碳交易的案例研究提出澳大利亞碳市場政策特點和監管制度的構建。本文將通過梳理澳大利亞在排放交易監測、報告、核證等重要環節的技術要求與制度設計，為我國統一碳市場監管機制的構建提供經驗借鑒。

2 澳大利亞碳交易的法律基礎

澳大利亞在碳交易監管領域是通過最初的區域和行業性立法來推動全國性相關法律體系的建立。

2.1 區域和行業性立法

澳大利亞在2003 年建立了世界上第一個地區強制性的行業碳減排交易體系，即新威爾士州溫室氣體減排計劃（Green Gas Reduction Scheme，GGAS）。 GGAS以澳大利亞1995年的電力供給法案（The Electricity Supply Act）和2001年的電力供給通則（The Electricity Supply (General) Regulation)為法律基礎，以2002 年電力供給修正法案（The Electricity Supply Amendment (Greenhouse Gas Emission Reduction) Act）為法律形式，目標定位于減少新南威爾士州電力消費產生的CO2等溫室氣體的排放［9］，由此形成了澳大利亞第一個區域和行業性較強的碳市場。

2.2 全國性碳交易立法

2012 年澳大利亞兩黨達成協議確定了2020 年碳排放量比2000 年減少5%的減排目標，并且開始實施了碳價格政策。澳大利亞的清潔能源未來法案（Clean Energy Future，CEF）規定從2012 年7 月1日開始，將近300 家年排放量超過25 000 t CO2的高排放企業必須在每個財政年度為其所產生的碳排放買單。最初許可證的1 t碳的價格固定為23 澳元，在2012—2013 財政年度，政府可無限額發放配額，碳價格每年上漲幅度為2.5%，直至過渡到2015—2016年的具有可變碳價特征的排放權交易計劃，至此時將在全國范圍內實行溫室氣體排放總量控制。該計劃的目標是與2000 年相比，2020 年CO2排放量減少5%，2050 年則減少20%［10］。該法案作為一個廣泛的能源“一攬子”改革方案的一部分，通過鼓勵澳大利亞最大的排放企業提高能源效率和進行可持續能源投資來實現這些減排目標。這個法案實際上是將澳大利亞從碳稅逐步過渡到國家性碳交易市場的一個重要立法。

通過國家立法，澳大利亞在碳減排交易體系中，通過對監管機構的設立與職權的設定以及重要監管制度的設計，構建了比較完整的碳市場執法監管體系。澳大利亞碳交易立法集先前碳排放交易機制一切進步和經驗之大成，是澳大利亞新能源立法和氣候政策發展的高峰，作為應對氣候變化的一個重要里程碑，使澳大利亞能源轉型邁出了堅實的一大步，通過碳市場的實施推動了環境目標和社會目標的完成［11］。

3 澳大利亞碳市場監管機構的設定與職權劃分

澳大利亞碳市場監管的機構設定與職權劃分經歷了從設立專門機構監管到細化分為多個獨立職能部門綜合性監管的過程。最早的GGAS 設立了專門機構進行監管，這個機構叫做獨立價格監管仲裁 庭（Independent Pricing and Regulatory Tribunal，IPART），主要擔任兩個角色：首先是作為市場監管者，負責審核碳排放源是否履行了減排義務；其次作為市場管理者，評估碳排放源的減排計劃并對可行的計劃進行授權給予認證。IPART 有權監督碳減排信用的交易，同時監督具有認證職能的獨立第三方的行為是否符合規定。IPART 維護和管理碳交易注冊登記系統的職能，用來交易的碳信用必須在登記簿上注冊，而且在每年年末的溫室氣體排放基準點公布之前進行交易。根據GGAS 的立法，IPART具有較強的執法監督權力，用以確保碳減排信用的真實性，確保碳減排信用提供者遵守相關法案和規則，確保參加者所提供的碳減排信息是準確真實完整的，以此保證GGAS 的透明和公正性［12］。與早期的GGAS 碳市場監管相比，澳大利亞2012 年7 月開始實施的碳價機制具有非常完備的管理體系，相關職能被仔細劃分到各個機構，并對專門的監管機構施行了問責制度。主要包括3大機構。

3.1 氣候變化局

澳大利亞氣候變化局是根據立法所成立的一個專門獨立機構，為碳定價機制的關鍵環節和政府的氣候變化減緩措施提供專家意見。氣候變化局由9位專注于氣候變化科學、氣候變化減緩、可持續經濟、排放投資和交易的專家組成。氣候變化局執行多項職能，將在以下方面提供報告和建議：（1）政府的中長期減排目標的設定；（2）全球排放量預算評估；（3）國家溫室氣體減排進展；（4）自愿減排行動，包括綠色能源和任何批準的新方法；（5）在考慮國家增長軌跡和長期排放預算的基礎上對政府設立長期發展目標提出建議；（6）針對碳價機制定期進行評價并提出完善的建議；（7）在采取靈活碳價時期對碳價的波動和限定提出建議；（8）對氣候變化和能源效率部長會議所提出的其他相關事項進行審查并提出建議；（9）對氣候變化或與其職能相關的其他事項開展獨立研究［13］。氣候變化局每年向政府提交一份關于國家減排目標和軌跡的報告并提供建議，每5年至少對國家溫室氣體和能源報告系統進行一次審核，作為對碳定價機制審核的一部分，并綜合所有的核查數據信息編制一份公開報告。氣候變化局可以要求對審核的部分舉行公眾咨詢，包括公開聽證會和接受公眾意見書的過程。

3.2 清潔能源監管局

澳大利亞清潔能源監管局是專門對碳定價體系進行監管的一個機構，在法定的范圍內具有一定的自由裁量權。它的職責包括：（1）提供碳定價機制的培訓和教育，特別是關于碳定價機制的管理程序和安排；（2）評估碳排放量數據，確定每個排放實體的減排責任；（3）管理澳大利亞碳排放信用的國家注冊登記體系；（4）監督、促進和執行碳定價機制；（5）未來分配碳配額，包括自由分配的配額、固定價格配額和拍賣配額；（6）運用相關法律規則來判定一個特定的實體是否有資格可以通過援助的形式分配到配額許可；（7）管理國家溫室氣體和能源報告系統，管理可再生能源目標與碳農業計劃；（8）對碳農業計劃和國家溫室氣體與能源報告系統的審計人員進行認證［13］。

3.3 生產力委員會

澳大利亞生產力委員會主要職責是：（1）被委托在其他主要經濟領域中進行制定量化減排政策的工作；（2）委員會將擴展國家行業和政策的評估，建立一個全面有序、真實可信的碳市場數據庫，還有權在碳定價機制的第3年（2014—2015）審查在“就業和競爭力”項下的政府資助的項目狀況；（3）可以要求對因特殊活動所提供的政府援助提前進行審查，優先審核的領域一是最大程度接受政府資助的工業部門，二是因接受資助而經歷了最快增長速度的行業，三是有力證據證明因為接受援助而有額外收益的工業部門；（4）委員會對政府投資援助審核的方法一是審核要考慮政府援助是否是防止碳泄漏并幫助企業過渡轉型的最有效方法，而政府是否應該采取這種方法，二是對特定行業受到碳定價機制的影響進行評估，一旦碳市場開始運行，相關公司可以要求政府對其行業受到的影響進行評估，這些評估將考慮行業的情況（包括一系列與碳定價機制相關或不相關的因素），影響其競爭力的行業將獲得政府提供援助，生產力委員會要對政府提交報告，建議是否應該調整行業支持，并運用適當的機制提供援助［14］。

以上3大機構承擔了整個澳大利亞碳市場的監管任務，具體來說，清潔能源監管局將管理碳定價機制和碳農業計劃的關鍵環節；氣候變化局將以碳減排目標為基準，審核排污總量、追蹤未來的排污足跡和碳價波動，給政府提供專家咨詢和建議；生產力委員會將審查政府對相關項目和行業的援助以及影響。三者互相配合，共同行使澳大利亞碳市場的監管權限。

4 澳大利亞現行碳市場監管體系四大制度

澳大利亞政府在設置了專門的監管機構并進行了明確的職權劃分后，又通過立法構建了4大監管制度，共同組成了完善的監管體系。

4.1 溫室氣體報告制度

2011年，澳大利亞政府的清潔能源法案通過。該法案為碳排放配額設定了一個價格，并計劃在2015年建立統一碳市場。作為這項計劃的一部分，澳大利亞政府將提供一筆款項作為補償給因碳市場引入而導致商品和服務價格上漲所受到損失的人。然而在支付這些款項前，澳大利亞競爭和消費者委員會（ACCC）收到了大量應收取補償金公司的報告，犯罪分子試圖獲取相關企業銀行賬戶的信息，這些信息可以被用來非法轉移資金和碳信用額［15］。犯罪分子通過偽造建立與合法網站外觀幾乎相同的虛假網站，使不知情的客戶被定向到虛假網站，在那里客戶被要求輸入個人信息，從而被盜取其財務信息和密碼。碳排放額度和交易登記簿的電子性質使碳交易市場特別容易產生技術性犯罪，如何加強監管，企業的報告制度就顯得尤為重要。澳大利亞國家溫室氣體和能源報告制度是企業上報其溫室氣體排放、能源生產和能源使用信息的制度。清潔能源監管局負責對企業的碳排放進行登記注冊，接受企業提交的報告并進行監督，執行外部審計并發布和管理相關數據。2007 年澳大利亞國家溫室氣體和能源報告法 案（National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007，NGER Act)明確規定了企業進行報告的強制義務和報告的內容細節。

澳大利亞溫室氣體報告制度的形成有其特有的程序，具體包括7個步驟：（1）確定需要進行排放報告的企業最低標準；（2）確定被納入報告體系的具體企業；（3）界定企業集團；（4）明確企業集團的排放設備和設備經營商；（5）將納入報告體系的企業最低標準適用于設備；（6）企業申請注冊；（7）企業準備和提交報告［16］。企業被納入報告體系的標準一般有兩種，分為設備標準和企業標準。例如在澳大利亞的法規中，企業在一個財政年度排放超過25 000 t 二氧化碳當量，或者消耗超過25 000 MWh的電力或消耗超過2.5 萬t的燃料，則會被納入強制報告體系，被要求提交相關數據［10］，而企業一旦被納入體系則必須要申請登記注冊，注冊成功后則每年報告其排放的信息。法規規定根據法令注冊的企業的溫室氣體和能源報告需要第三方（獲得注冊的審計師）來進行審核，其審計結果決定了監管機構是否認可其報告及排放數據。

報告制度以市場為基礎，是監管以最低成本達到減排目標的政策核心，在成本和潛在環境效益方面有著無與倫比的優勢，已經成為國際社會和世界各國競相采用的政策制度工具。

4.2 信息搜集與記錄保留制度

2010年11月由于黑客攻擊，羅馬尼亞國家注冊簿中世界第二大水泥制造商Holcim的賬戶被盜走了160萬個碳信用額（一個碳信用額等于1 t二氧化碳當量）。黑客使用名為“Nimkey”的病毒從Holcim公司的電腦上竊取了其賬戶的數據，通過此數據登錄羅馬尼亞國家注冊簿，轉走了價值2.35億歐元的碳信用額。之后Holcim公司立即在其主頁上公布了被盜碳配額的識別代碼。通過羅馬尼亞和列支敦士登之間的執法合作，被盜的60萬個碳信用額被追蹤找到并被返還［17］。由于碳信用所具有的獨一無二的識別代碼，使其能夠被追蹤到，然而這些信用額度的返還則由于他們在不同司法轄區所具有的不同法律地位而變得格外復雜。某些司法管轄區要求持有人將被盜的碳信用退回給合法的擁有人，持有人承擔損失；而另外一些司法管轄區則允許買家繼續持有碳信用，而由其原始所有人承擔損失。碳交易體系之所以容易受到網絡攻擊，就是因為國家的碳交易登記簿安全系統特別松散，交易的信息和記錄管理混亂。為此，澳大利亞碳市場監管機構特別設定了信息搜集與記錄保留制度。

澳大利亞碳市場監管機構具有廣泛的權力收集信息和資料，以監督排放實體遵守其減排義務的情況，調查可能的違規行為，并在必要的情況下采取執法行動。如果監管機構認為有合理的理由需要了解與碳定價機制相關的信息或文件，那么它可以要求排放實體在接到書面通知的14 天內提供資料或文件的副本，監管機構可查閱相關文件或副本并作出自己的副本或摘錄這些文件，且可以保留擁有的任何副本［18］。碳價機制參與人必須保留相關碳排信息等數據記錄，并有義務向監管部門報告。監管員、核查員和審計員對參與者提交的信息和數據的準確性與完整性進行核查，例如所提供的信息數據可以被用于確定碳配額的具體行政分配。監管機構對排放數據的核查能力是至關重要的，是確保了整個體系的履約機制和誠信機制的基礎。法令規定了排放實體負有維護管理并保留關于溫室氣體排放和能源消費報告記錄的法律責任，這些義務擴大涵蓋到新的相關機制。在相關法令中對特殊的信息會有明確的保留規定，數據應當保存5年，此時間段與稅收制度下的義務是一致的；違反保留數據規定要受到民事處罰，法院可以責令其支付的罰款高達10 000澳元［13］。

澳大利亞是一個排放密集型國家，如何為澳大利亞承擔相應的減排義務同時又滿足其國家利益的需求，減緩氣候變化的行動必須以最低經濟成本的方式出現，而信息搜集和記錄保留制度的設計無疑是監管機制中的最佳選擇。

4.3 信息公開機制

2009年和2010年，一家投資公司在澳大利亞采取了一種電話促銷策略，宣傳其與某些合法的組織和環境標準相聯系，為潛在的投資者提供一個高回報的碳信用的投資機會，后來被發現這一投資公司的宣傳虛假，而該公司估計已騙取了澳大利亞受害者320萬美元［19］。詐騙者利用各種宣傳手段吸引潛在的受害者，包括建立專業網站，讓受害者查看虛假的投資證書，讓他們相信可得的經濟利益，然后再被要求將資金轉移到中國臺灣和中國大陸的賬戶。類似的投資騙局在海外也有發現，特別是在自愿碳排放交易計劃的國家。公眾對碳貨幣化的高度認知為詐騙者提供了吸引投資資金的機會。而澳大利亞的碳信用投資計劃詐騙案表明，碳市場作為新興的市場，到處充斥著信息不對稱的情況，貿易商和賣買家間都不太熟悉該市場的具體規則，詐騙者正是利用了這種不熟悉，在廣告宣傳或投資建議中都涉及虛假和誤導性的陳述與聲明。為避免此種風險，做到碳市場的信息公開對碳市場的健康運行就極為重要。

為保障碳市場的最佳運作，應該增加其透明度。為此，在一般情況下，匯總的有關交易的信息應予以公開。通過所有相關可獲得的信息而產生的價格信息，使碳配額在市場機制下自發流向最高的使用值，這將提供一個價格信號影響企業的投資。澳大利亞監管機構定期公布市場信息，將幫助參與者、金融市場和其他分析師識別和理解碳配額的供狀況，從而實現高效的價格機制、高效的業務決策以及貿易便利化［20］。監管機構維護一個數據庫，作為承擔責任實體的公共信息數據庫。由于在一個財政年度結束時，某些情況下責任被確定，如果監管機構有合理的理由相信一個運營商可能是一個特定財政年度的責任實體，則該運營商就會被納入此數據庫。數據庫持續不斷地維護更新相關數據和信息（例如近幾年的溫室氣體排放等），以提供給監管機構真實有效的數據來履行監管職能。監管機構必須在數據庫中輸入以下信息：（1）在報告或評估后盡快輸入每個責任實體的排放數量，數據隨著評估和核查隨時進行更新和調整；（2）在下一個財政年度結束前監管機構估計的溫室氣體總排放量；（3）監管機構作出評估或估算，得出任何排放責任實體的短缺和配額差額費用的支付；（4）在適當情況下，監管機構的評估和說明的詳細信息［21］。澳大利亞清潔能源管理局在每年的2 月28 日發布企業溫室氣體排放報告的信息摘要，以幫助政府制定政策、進行減排計劃和活動，完成澳大利亞的國際報告義務［22］。

澳大利亞的碳市場信息公開制度充分考慮了應對氣候變化的發展趨勢，通過科學合理的彈性安排，在內容和程序上留有余地，體現了制度設計上的靈活性。

4.4 檢查專員制度

澳大利亞的檢查專員制度規定，監管機構有權力進入運營排放設施的責任實體現場來監測他們在碳價機制下的工業活動并調查潛在違反法規事項；監管機構可以委托檢驗專員進入場地實地監管。一般來說，一個檢查專員將檢查碳價機制下責任主體和運營商所保留的數據和記錄，但也可以采取其他監控行為。核查專員在是否以及如何進入設備場地方面受到特定規則的約束，而設備運營商在接受監管的過程中也具有特定的權利和義務。碳市場實施的經濟性后果影響到眾多相關者的利益，因此為了確保碳市場機制實效的發揮，制度設計者十分注重互補性制度的建設，檢查專員制度就是與報告制度、信息公開制度等進行配合補充的重要監管制度［23］。

外派的檢查專員是由監管機構任命的，可能是監管機構本身的工作人員或者澳大利亞聯邦警察。如果是監管機構工作人員，則檢查專員必須是機構的雇員，并持有APS 主管級別1 或者2 的職位或相關的同等職位。任命一個檢查專員，監管機構必須保證他或者她具有合適的資歷和經驗，能夠正確行使專員的職能。檢查專員在行使其職權時，必須遵守由監管機構發出的任何指示。檢查專員需要詳細了解碳價機制并有能力識別、分析和解釋技術數據，例如用于測量溫室氣體排放設施或組織水平的數據，這是用來衡量一個責任實體排放數量的數據。出于這個原因，檢查專員應該是SES 或APS 主管1 級和2 級的工作人員［24］。

5 澳大利亞經驗對我國的啟示

澳大利亞如今已建立整個澳洲碳交易中心，是世界上較早采取措施應對氣候變化的國家之一，在世界溫室氣體減排的行動中扮演了舉足輕重的角色，在碳交易和碳市場的管理上積累了豐富經驗，為其他國家建立碳市場監管體系起到了示范作用。依托碳市場的運行，澳大利亞建立了一系列發展計劃，支持向低碳經濟轉型。實施效果顯示，它能夠實現既保護經濟繁榮又能確保向未來新能源經濟的轉型。環境效應是碳市場監管機制的最大效應。CO2減少排放，減輕了環境壓力，提高了清潔能源的競爭力，對環境質量提高有良好效果［11］。澳大利亞的碳市場監管法律制度處于國際領先地位，研究澳大利亞碳市場監管體系，對于學習和借鑒其經驗，推動我國統一碳市場的建立和完善，并助力我國參與應對氣候變化的全球行動有著重要的理論和現實意義。我國的碳排放總量已經居世界第一，面對龐大的減排量和日益增加的國際減排壓力，建立碳市場、實施碳交易是我國的必然選擇，而建立統一的碳市場，碳排放和碳交易的風險防控與監管是核心。我國的碳交易體系執法監管機制亟待建立和完善，借鑒澳大利亞的經驗和做法，結合我國實際，應重點探究以下4個方面。

5.1 完善碳市場監管體系的法律基礎

我國統一碳市場的建立剛剛起步，目前主要靠行政手段和政府出臺某一個政策和某一項措施來實施監管，相關的監管法律法規與碳交易的快速發展相比相對滯后，有待于進一步建立和完善。澳大利亞通過一系列法案和立法形式，強制性地推動碳市場監管體系建立的經驗值得我國學習。結合我國實踐，將碳市場和傳統商品市場嚴格區別開來，集中立法，專門設立一部獨立的碳市場監管新法，將有利于加大碳市場執法監管的實效和嚴懲打擊犯罪的力度。我國碳市場的監管缺少法律依據，傳統的交易規則及監管制度不能適應碳市場監管的需要。要完善碳市場監管機制，就要建立一個以綜合法為基礎，以專項法為骨架，以其他相關指南、辦法為支撐的法律體系。主要可以從以下幾方面著手：（1）設立專門法律規制。建立一個專門的綜合性碳市場監管法作為整個法律體系的基礎和準則；（2）健全碳市場監管的專項法規。在綜合性法規之下，涉及到整個碳市場監管體系的各個環節方面可以使用專項法規，例如碳市場公平競爭法、碳排放核查標準、碳交易登記辦法等。（3）細化碳市場監管相關法規。在綜合性法規指導下，可以采用指南、指令、方法等方式進一步細化。碳市場涉及面廣、涉及領域多，比較復雜，這就客觀要求法規要涉及到方方面面的違規行為，使監管部門的執法可以監管到每一種違規行為和每一個具體問題。（4）設立碳交易犯罪立法。碳市場的建立與相關法規可同步進行，而犯罪防治立法，應立法在先，不能滯后。至今，我國在這方面的研究還是空白。制定嚴密的監管法律法規體系監督市場的運作，這是澳大利亞碳市場的成功經驗。我國在碳市場運作過程中，應該充分運用已有的相關法律法規來解決相同性質的法律問題，同時及時制定新的立法來應對全新的法律問題。法律基礎是保障碳交易市場規范運行的重要前提。

5.2 完善碳市場監管機構的設置和權限劃分

澳大利亞設立專門的清潔能源局對碳市場進行監管，這一機構同時肩負監控企業碳排放與企業碳交易的雙重職能，而與市場監管相關的其他政策性或者技術性職能則分配給其他已有的相關政府機構執行。這種創立新的機構專門對碳市場進行監管并承擔絕大部分監管職能的澳大利亞模式，最大程度地明確了碳市場管理體系的職能歸屬，保障其健康高效運轉；同時，多個既存獨立職能部門與其相配合，最終形成非常完備的全國性碳市場監管體系。然而從我國監管機構的現狀來看，重新設立一個專門監管機構并不適合我國。我國生態環境部對企業的溫室氣體排放具有監管的職能，同時國家機構改革后，發改委所賦有的關于氣候變化事務和碳交易的相關職能也轉移到生態環境部，這就意味著生態環境部既有完整的監管職能又有一套完備的監管經驗。因此，我國可以根據自身實際情況，不單獨創立獨立的監管機構，而是將溫室氣體排放權體系的執法監管權利由生態環境部統一行使，而其他機構進行輔助。

（1）生態環境部門實行統一監管。目前，我國尚未確定CO2是否屬于污染物，但溫室氣體排放的監測只能依靠污染控制的監管方式才能有效控制，因此碳減排和碳交易的監管工作應該由具有完整職能、完備專業技術人員和設備以及豐富經驗的環保部門進行統一監管。2015年國務院辦公廳出臺了《關于加強環境監管執法的通知》，提出推動環境監管執法全覆蓋，加強環保部門嚴格環境執法監管的重要決定［25］。在碳市場執法監管方面，環保部的職責除了保留傳統的對企業設備碳排放的監管外，還應有對減排項目的認可以及對未達標項目的懲處；對違背國家碳減排政策和配額分配方法的不公平行為予以監督；對配額供給、履約目標實現和市場鏈接等各類風險給予及時關注和監管；對整個碳市場的流動性、透明度和市場發展現狀提供第一手資料，引導促進和監管碳市場，使之有序運作和健康發展。

（2）國家發改委提供宏觀指導。國家發改委在2018年國家機構改革之前一直負責氣候變化事務，我國碳交易市場建設初期也是以國家發改委為主體，隨著全國碳市場的統一，其與碳市場碳交易的相關職能就移交給環境生態部。國家發改委的主要職責可轉變為對碳市場進行經濟政策和市場管理方面的宏觀指導，具體包括：檢測和分析氣候變化情況，參與制定與碳排放有關的國家減排目標、協調各類關系；對碳價信號的準確性、公允性提供信息和調節機制；分析主體風險、產品供給風險、流動性風險、信息不對稱風險等，并幫助制定相應的避險政策工具等［26］。

（3）監管路徑設置。澳大利亞的監管機構走的是自下而上、從地區到國家的監管路徑，首先建立了世界上第一個地區強制性的行業碳減排交易監管體系，然后在此基礎上建立了全國統一的碳市場監管體系。而我國采取的是由地方試點再向統一碳市場演進的模式，所以建議采取與澳大利亞相同的監管機構設置路徑，即采用自下而上的方式，在碳交易試點區域允許區域碳市場獲得更大的自主權限，包括與其他非試點區域的連接、與全國碳市場逐步連接等，區域碳市場的配額可自主分配，拍賣資金可靈活運用，通過中央與地方監管權的合理分配來推動統一構建全國性監管體系，實現市場排放交易的高效監督管理。

5.3 建立碳市場監管體系的基本制度

我國目前在碳排放等市場監測的軟硬件方面都存在著不足，需要配套制度來提高監測的效率。澳大利亞建立的碳排放強制報告制度、信息搜集與記錄保留制度、信息公開制度和檢查專員制度，使其碳市場管理體系透明并公開，賦予整個碳市場非常強的公信力。我國在構建的碳市場監管體系的時候，可以考慮借鑒澳大利亞的經驗，建立起監管系統中的各項基本制度。

（1）建立碳排放強制報告制度。我國現已全面實現了排污申報登記制度，單位按要求的規格形式，就其生產經營活動以及污染物排放的相關情況，定期或不定期地向環境主管部門呈報排放數據。然而由于目前CO2在我國尚未被列入大氣污染物來進行立法管制，環境監測站和企業不承擔監測CO2排放量的職責和義務，作為監管體系重要組成部分的碳排放強制報告制度，在我國仍是空白。2014年國家發改委已著手開展這方面工作，正式開展重點企（事）業單位溫室氣體排放報告工作，將國家發改委公布的行業企業溫室氣體排放核算方法與報告內容指南作為碳核算依據。參考國際通行的做法，強制報告內容應包括：被監測排放源的物理邊界、監測的方法和計劃、監測和報告的質量控制、核實的原則和方法、對低排放源的監測和報告要求等。碳排放設施的所有者或經營者要保證申報數據的真實完整，遵守有關記錄與報告方面的義務。

（2）建立碳信息收集與披露制度。2014年是我國大量發布有關碳排放信息年，國家發改委發布了重點單位碳排放上報制度、10個行業碳核算與報告指南國家標準、《碳排放權交易管理暫行辦法》，并通過自愿減排信息平臺分4批公布了178個備案的方法學，先后召開5次項目備案審核會，公布了4批9個審定與核證機構等［27］。從國家對碳市場的政策導向到碳市場的各個環節，都存在信息收集和披露的問題。數據與信息的準確性和質量，是直接關系到碳市場整個交易過程是否公平有效率、合理有序的關鍵問題，是碳市場監管的重中之重。為增加整個碳市場的透明度和公正度，信息的搜集和披露是非常重要的。國家應明確強制性信息披露的范圍。信息披露的范圍應主要包括：碳總量設計與控制；碳交易相關法律法規；國家與地方政府碳排配額的分配；碳價格信息；碳金融產品相關信息等。國家還應明確信息披露的法律責任，形成一整套信息披露和公示制度。目前我國可以建立電子化信息披露平臺，統一標準，確保信息準確及時地公開，實現信息共享。

（3）建立檢查巡視專員制度。目前我國多數企業缺乏相應的碳排放量監控體系，真正能夠提交準確完備的碳排放數據的可謂寥寥無幾，碳排放企業的內部源頭監控將成為我國低碳經濟發展之路的主要障礙之一。澳大利亞一個很有特色的經驗是由政府組織委派檢查專員入企業、入場地實地監管，此項制度非常有效地實現了低成本、高效率的監管目標，可以供我國參考和借鑒。為加強執法監管能力，我國可以設立檢查巡視專員制度，監管機構人員有權進入運營碳排放設施實體現場檢測檢查。國家發改委、環保部門、財政部、審計部、國家能源局等監管人員可直接入企、入場檢測并調查潛在違反法規事項，同時受法律保護。監管機構可以委托檢驗人員進入實地監管檢查，檢驗人員要負責保留責任主體的相關數據和記錄，也可以采取其他監控行為，在檢查過程中具有特定的權利和義務。外派執法檢查人員聯動檢查，可以是監管機構本身的工作人員或者其他人員，也可以雇用專業技術人員。任命一個專業技術檢查人員，監管機構必須要保證其具有合適的資歷和經驗，能夠行使檢查員職能，并有良好的職業道德。專業技術人員在行使職權時，必須遵守監管部門的一系列指示、原則和方法，自身要有或掌握有關碳排放、碳交易和碳檢測等技能知識，并能較詳細地了解碳市場機制和有能力識別、分析、解釋技術數據。監管部門內部應培養素質好、技術過硬的專業檢查人員［28］。與澳大利亞相比，我國碳市場歷史發展較短，無論是操作者和監管者的經驗、能力都非常有限，碳市場相關監管人員嚴重缺乏，特別是技術性監管人員少之又少。建立巡視專員制度，碳市場監管部門的技術監管人員既要熟悉國際通行的碳交易規則，也要了解我國具體的環保法律和碳市場相關法律法規，同時還要熟悉和掌握一系列檢測、核實等專業技能。這些專業人員技能水平的提高，除了自身努力學習外，還需監管部門有計劃、有安排地對本部門專業技術人員進行培訓，政府要給予一定資金投入，包括送到國外進行學習和實踐，從而加速提高我國碳市場監管人才的能力和水平。

綜上，建立全國統一碳市場監管體系是一個長期復雜的系統工程，我國站在碳市場發展的歷史起點上，學習國際經驗，瞄準新高度，構建政府治理能力、法律法規威懾力、制度執行力的監管模式是碳市場執法監管的重要保障。