降低公安機關行政復議案件數量的策略

劉雨晗 何啟蔓

（四川警察學院，四川 瀘州 646000 ）

隨著法治社會建設的深入，人民群眾的維權意識不斷增強，尤其是與自己利益息息相關的行政類案件，申請行政復議的人數逐年增加，其中，公安機關行政類復議案件數量更是居高不下。2018 年，全省公安機關受理行政復議案件1985 件。2019 年全省公安機關受理行政復議案件1998 件，比去年增加13 件。公安機關行政復議案件數量不斷上升，反映出部分群眾對公安工作的滿意度不高，同時也對公安機關行政類案件辦理的程序和效率提出了新的挑戰和要求。

1 公安行政復議案件產生的原因

公安行政復議制度，是指公民、法人或者其他組織認為公安機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向上一級公安機關或同級政府提出申請，由上一級公安機關或同級政府對該具體行政行為進行審查并作出處理決定的法律制度。公安行政復議案件主要分為三類，治安案件、道路交通糾紛和其他（強戒、政府信息公開等）案件。公安行政復議制度是公安機關解決公安行政爭議的重要手段，也是公安機關聯系人民群眾的重要紐帶和進行自我監督的有效途徑。

行政復議申請人多對行政處罰決定書不服提出復議申請，這類申請內容大部分針對民警辦案期限超期、適用法律不當、證據不足、相關決定未及時告知本人等問題，但也存在申請人認為公安機關不履行法定職責，要求其履行的情況。以瀘州市為例，2020 年瀘州市公安局共受理行政復議案件64 起，其中申請內容中涉及辦案期限超期案件11起，涉及適用法律不當34 起，涉及未及時告知本人行政處罰通知3 起，涉及要求公安機關履行職責15 起。公安行政復議案件比重大，既反映出人民群眾日益提高的維權意識，也反映出民警在辦理行政案件時存在一定問題。

1.1 群眾工作處理不當

在公安機關的日常工作中，由于民警每天的工作量大，在處理個別行政類案件時，常常忽視群眾的合理訴求。

（1）群眾無法通過快捷的途徑進行咨詢并獲得專業的答復。例如，在交警違法處理中心，群眾對于自己所涉嫌違法行為產生疑問，但不能及時得到準確的解答，需要到其他部門才能咨詢。甚至有些地方基層部門并未設有專門的法律咨詢人員，或者由于咨詢人員為律師或上級公安機關法制部門的民警，并非該部門自己的人員，出現咨詢窗口沒有相應工作人員的情況。這使群眾咨詢成為一個難題。

此外，在與群眾就相關法律法規進行解釋時，會出現較為明顯的兩級分化。一種情況是民警多采用專業法律知識或者使用公安機關內部術語，讓群眾無法準確理解公安工作實情、流程和相關法律法規。從而使看似為民服務的咨詢工作，成為了需要“門檻”的咨詢；另一種情況是安排某些輔警或臨時工作人員對群眾的疑惑進行解釋，而輔警或臨聘人員的文化層次參差不齊，對相關的法律知識了解不足，往往解釋得模棱兩可，在無法解決群眾問題的同時，還加深了群眾對公安機關執法能力的質疑。

（2）群眾難以準確了解案件辦理過程。由于民警在辦案過程中很少反饋群眾案件的進展或工作中出現的問題，缺乏與群眾的交流溝通，一旦因為執法程序有待規范提高或是某些不可抗力（如天氣將物證損壞等）因素，出現一些可能涉及當事人利益的問題，便會使得矛盾凸顯。尤其是在治安類案件中，受害人一方對于案件辦理的過程往往尤為關注，便會多次前往派出所詢問案件進展，或者向辦案民警打電話咨詢。由于工作量大、工作頭緒多、案件涉密性等方面因素影響，很難準確回答群眾的相關問題，甚至出現態度過激、敷衍了事的情況。群眾與民警溝通的不暢通，使得群眾認為公安機關辦事效率低下、服務態度欠缺，進而影響群眾滿意度和公安隊伍公信力，但涉事民警卻往往覺得“啞巴吃黃連，有苦說不出”。

1.2 民警執法不規范

（1）受案立案不規范。一些地區，由于警力嚴重不足，民警每日接處警數量巨大和工作績效考評等因素，使得公安機關和基層民警不能依法及時接受群眾報案，導致處警遲滯，使公安機關執法效率被群眾質疑；處警后行政案件受理遲滯，或出現該受理不受理，或者出警不立案、解決不立案等問題。一些地區，雖然接出警量并不多，但是為了避免立案后繁瑣的程序和相應責任，也會出現有案不立等不規范的情況。

（2）調查取證不規范。調查取證不規范是導致公安機關辦理行政案件質量差的重要原因。因為行政案件不同于刑事案件，它所需要的證據沒有刑事案件要求高、范圍廣，所以有部分民警認為行政案件理應“低人一等”，在調查取證的過程中不注重執法的規范性和程序性，導致某些關鍵證據缺失或無法被采信。行政案件的辦理多注重行政相對人訊問、詢問筆錄和證人證言以及違法行為人簽字確認，而對其他證據收集不重視，容易出現“重口供、輕物證”、“重實體、輕程序”的問題。2020 年，瀘州市公安局曾收到一份行政復議申請，申請人提出自己并不屬于醉酒駕駛。法制部門民警在審核案件中發現，交警在對申請人用酒精檢測儀進行酒精檢測時，認定其為醉酒駕駛。但是當事人對檢測結果不服，要求進行抽血檢查。但交警認為申請人已經在檢測報告上簽字，可以認定當事人醉駕，便拒絕了當事人請求，后當事人不服處罰提出復議申請。由于交警拒絕當事人進行抽血檢查的行為違反了相關法律規定，且事后已無法再對當事人進行酒精檢測。這個案件便因關鍵性證據不足被撤銷。辦案民警應履行的程序不履行，應調查取證的證據不收集，使關鍵性證據丟失，無法形成完整閉合的證據鏈，讓違法行為人抓住漏洞，提請復議申請。

（3）裁量處理不規范。根據近幾年對瀘州市公安局就治安處罰決定進行調查研究發現，同事不同罰、濫用自由裁量權等問題在公安行政執法中大量存在。在裁量過程中存在著極大的隨意性和自由性，同一地區、同一類案件的裁量標準也沒有相應的管控機制，導致各個地方“自行其是”。一些派出所為了完成指標，將本應由派出所裁決的行政案件上升為公安局裁決的案件，人為提高處罰力度和標準，造成執法不公平，侵害人民群眾的相關權益。執法結果不公正不公平既是人民群眾反映最強烈的問題，也是影響法律公平性嚴肅性和公安機關執法公信力的重要原因。

（4）服務管理不規范。從服務方面來看，窗口部門仍然存在辦事難、辦事流程繁瑣、辦理時間拖沓、窗口工作人員態度不端正等問題。如果業務存在多個部門交叉，甚至會出現部門之間相互推諉的情況，使群眾夾在中間無所適從。窗口部門作為公安機關與群眾直接聯系的橋梁，承擔著展示公安形象的重要任務。可以說，窗口單位工作情況的好壞，直接影響著人民群眾對整個公安機關效能的評價。

1.3 行政復議案件并未引起基層公安機關和民警的高度重視

每年行政復議案件的考核只占總體績效考核的很小一部分，對于基層民警的績效考核關系并不大。如果遇到上級機關要撤銷案件，被申請人行政復議的機關也會提前與申請人進行溝通，與申請人“辯訴交易”，從而讓申請人自行撤銷行政復議申請，即被申請人自行更改處罰決定滿足申請人訴求，申請人主動向復議機關撤銷申請。例如，在強制戒毒類案件中，由于疫情防控原因一些因吸毒被抓獲的吸毒人員并未及時被移送強戒所，后面又被其他派出所因吸食毒品被抓獲，再次作出強制隔離戒毒決定。按照相關規定和最高院解釋，強制隔離戒毒的目的不是處罰而是強制，不應在強戒隔離期間再次對當事人做出強戒決定。所以面對當時人提出行政復議申請時，后作出強戒決定的機關避免案件被撤銷，主動與申請人進行“交易”，即被申請機關撤銷強戒決定，申請人主動向復議機關申請撤回申請。而現有的日常監督考核，也無法在根本上杜絕此類現象的發生，這也使得行政復議申請比起其他考核指標來說，無法引起從公安機關到民警的高度重視。

2 降低公安機關行政復議案件數量的應對策略

2.1 加強與人民群眾的溝通

（1）在窗口部門長期設立專業的法律咨詢人員。法律咨詢人員應由專門從事法制工作的民警和律師組成，以滿足群眾進行法律咨詢的要求并承擔相應的司法解釋工作。因為他們既熟悉公安機關相關業務，同時具有相應的法律素養，可以從公安機關的角度幫助群眾答疑解惑，同時為群眾提供專業的公安業務建議；而一旦出現某些群眾可能對行政決定不服、連帶對民警產生厭惡排斥情緒的情況，律師可以作為相對中立的角色，以共情心和同理心來安撫群眾情緒，并可以為其提供相關的法律咨詢和法律援助。但考慮到公安局財政和人員等方面的實際情況，可在每周的工作日內設立專門的一天或幾天作為“法律咨詢日”，這一方式較切實可行。

（2）加強與當事人的溝通。《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》中，明確提出了“執法為民”的執法指導思想。對于社會熱點問題和易造成群體性事件的行政案件，應加強與當事人的溝通，貫徹執行“執法為民”的理念。以農民工討薪為例，2020 年4 月瀘州市古藺縣東城派出所在面對幾個農民工討薪問題時，在農民工采取過激方式討要工資前并沒有采取任何干預措施，比如普法宣傳、積極調解勞資雙方關系等，只是事后簡單粗暴的作出行政處罰決定，這也使得這幾名農民工認為官商勾結，不服處罰決定，遂提起行政復議；而2020 年6 月，綿陽市安州區花荄派出所同樣就農民工討薪問題作出了不同的處理辦法：將勞資雙方同時請到派出所進行多次協商，并積極從中調解幫助農民工拿回自己的合法工資。從兩個派出所的差距可以看出，公安機關中一些領導和民警并沒有把“執法為民”的理念深入腦海，僅僅停留在文件中和口頭上。執法為民必須一切為了人民，設身處地的為人民著想，切實履行法定職責，審慎使用公權力，為人民群眾誠心誠意辦好事，竭盡全力解難事，堅持不懈辦實事。執法為民不僅僅是為了保護人民群眾的生命安全，更是關心人民群眾的合理訴求，保障他們的合法權益。在上述案例中，農民工不會關心案件怎么處理，公安行政效率是否高低，他們真正關心的是自己的工資是否能夠拿到，這才是涉及人民群眾的切身利益。這也告誡民警，要妥善處理好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益糾紛，維護人民群眾的切身利益。只有真正從思想上進行改變，才能從實際上緩和群眾與公安機關之間的矛盾。

2.2 規范執法過程

加強公安機關執法規范化建設，既是確保公安機關公正、嚴格、文明、理性執法的重要途徑，也是提高公安機關維穩能力和執法公信力、構建和諧警民關系的內在要求。

（1）端正民警執法思想，樹立正確執法觀念。貫徹落實“立警為公，執政為民”的理念。通過加強民警的職業道德教育，嚴格規范民警的執法流程，嚴肅處理執法亂象，不斷強化“規范執法、文明執法、公正執法、理性執法”，使為民思想深入執法過程的方方面面。

（2）增強民警執法技能，規范執法程序。通過采取集中培訓、線上培訓、實戰演習、旁聽庭審、案例點評等定期培訓方式，增加民警法律知識儲備，提高民警法律素養，減少甚至杜絕憑習慣辦事、憑情緒辦事的情況，做到嚴格、規范、文明、理性執法。

一是定期舉辦優質案件評選比賽，從參賽民警平時辦理的案件、接出警、文書制作等方面進行考評，最后對優秀民警進行榮譽表彰和物質獎勵。二是評選創建“執法規范化優秀示范單位”，打造一批執法優秀的品牌，形成模范帶動作用，以點輻射相應區域，帶動學習先進經驗，提高基層公安機關加強和規范執法的積極性。三是常態化開展針對民警的執法能力的抽查、檢測，可采取抽樣的形式，隨機對部分民警進行執法方式、執法能力進行測驗，對其法律常識、公安機關辦理行政案件執法規范進行考察。內容采取實戰和理論相結合的方式，考察民警是否能做到活學活用，能否將理論知識運用于實踐，進而倒逼民警注重日常法律知識的學習，提高民警日常工作執法的程序化、規范化水平。

（3）建立健全監督考察機制，提高責任意識。一是各級公安機關依法向社會群眾和特定的對象（例如行政相對人）定時公開執法的程序、證據、進程、結果等方面的信息。同時，公安機關也可以通過互聯網、手機短信、微信公眾號等方式，提供在線咨詢服務，讓群眾足不出戶就可以咨詢相關法律問題和查詢案件進程情況。二是定期開展專項整治活動，抽樣對民警辦理的相關案件進行審查，從是否規范辦案程序、是否損害當事人權益、是否有行政復議被撤銷案件等方面進行綜合考察，結合全國政法系統教育整頓有關內容，塑造良好執法風氣。三是建立健全行政案件責任終生制，做到“誰執法，誰負責”、“誰審查，誰負責”的原則，對出現重大問題的領導或民警，嚴格按照規定追究相應責任。讓民警意識到“權責統一”，心存敬畏，身體力行，嚴格規范執法行為，真正做到不敢亂執法、不想亂執法。

2.3 創新績效考核標準

由派出所作為最低層級考核單位，依次向上考核各個層級公安機關行政復議案件占比情況。以接收行政復議案件數量為參考，著重考核被撤銷案件數。考核標準分為兩大部分。一部分看該地區行政復議案件數量比重高低（以市一級公安機關為單位），例如2020 年瀘州市公安局受理行政復議申請63 件，其中古藺縣公安局高達25 件，占比超過30%，為被申請最多的公安機關。考慮到各地區經濟社會環境的不同，可對比值過高且不合理的公安機關進行單獨績效考核。另一部分則著重考核被撤銷案件數量，并對撤銷案件的辦案情況進行審查，對于較為典型的被撤銷案件進行督查或通報，讓基層公安機關重視行政復議案件，從而規范執法，妥善處理群眾關系。

總之，規范公安執法，是“法制社會”建設的重要板塊。只有嚴格規范立案、控制自由裁量權、完善調查取證流程、健全服務管理機制，督促民警真正做到規范執法，進而提高辦事效率，降低公安機關行政復議比重，才能緩和公安機關與群眾之間的矛盾，切實踐行“立警為公，執政為民”的理念，進一步提高公安機關的執法公信力和人民群眾的滿意度。