構建衛生應急管理培訓體系的探討

賈小婷 努蘭別克·哈森別克 許培海 董澤宇 朱 慶 張 溦 朱 榆 尹艷紅

1.國家衛生健康委干部培訓中心（國家衛生健康委黨校），北京 100024；2.中共中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部，北京 100089；3.中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部，北京 100086

新冠肺炎疫情是對我國公共衛生治理能力的突擊大考，也是對國家治理體系和治理能力的壓力測試[1]。習近平總書記強調要完善重大疫情防控體制機制，健全公共衛生應急管理體系。干部是衛生應急管理體系的關鍵力量，著力建設與當前發展相匹配的衛生應急管理干部隊伍[2]，至關重要。

衛生應急管理培訓是促進衛生應急管理體系現代化、加強領導干部應急管理能力建設的重要途徑和關鍵舉措[3]。因此，在國家公共衛生安全戰略背景下，構建衛生應急管理培訓體系，加強培訓規范化、標準化建設勢在必行。

1 衛生應急管理培訓體系及其必要性

1.1 衛生應急管理培訓體系及構成

衛生應急管理是應用多學科知識、方法、技能、工具，在突發公共衛生事件預防、發現、處置、重建各環節和突發事件緊急醫療救援中為保障人民利益、維護社會穩定、保護人民生命安全而采取一系列活動。

衛生應急管理培訓體系是通過科學規范的管理制度和操作流程，確保衛生應急管理培訓順利開展并取得良好培訓效果，具體包括組織體系、課程體系、教學方式、師資隊伍體系、效果評估體系、支持體系等內容。

1.2 構建衛生應急管理培訓體系的必要性

構建衛生應急管理培訓體系是保障人民生命安全和身體健康的迫切需要。近30 年來，全球出現40 多種新發傳染病，并以每年至少新發1 種的態勢發展，成為全球公共衛生的重點和難點領域[4]。在我國，突發急性傳染病威脅持續存在，遠距離傳播風險不斷增加，SARS、甲型H1N1 流感、H7N9、新冠肺炎等突發公共衛生事件嚴重危害人民群眾生命安全和身體健康。只有完備的衛生應急管理體系，才能為人民健康提供有力保障。衛生應急管理培訓體系建設是鞏固完善衛生應急管理體系的基礎工程。

構建衛生應急管理培訓體系是健全衛生健康治理體系、提升衛生健康治理能力的客觀要求。衛生健康治理體系建設的根本目標是維護和增進人民健康。抗擊新冠肺炎疫情，是對衛生健康治理體系、治理能力的一次大考。在積極應對的同時，要放眼長遠、總結反思，針對疫情暴露出來的短板和不足，加強衛生應急管理干部隊伍建設，通過構建衛生應急管理培訓體系，科學規范開展相關培訓，為提高衛生健康治理能力提供保障。

構建衛生應急管理培訓體系是防范化解重大風險挑戰、維護國家安全的重要舉措。重大突發公共衛生事件不僅嚴重影響人民群眾的生活，還對經濟社會發展、對外開放和國家安全產生深遠影響，構成潛在威脅。因此，必須堅持底線思維，完善衛生應急管理體系，時刻防范衛生健康領域重大風險。這就要求領導干部具備應對突發公共衛生事件的知識與素質，具備輿情分析、風險評估、組織協調、應急處置等能力，為構建衛生應急管理培訓體系指明了方向[5]。

2 衛生應急管理培訓現狀及問題

2.1 培訓現狀

2020 年6 月—7 月，本研究抽樣調查了國家衛生健康委和北京、吉林、黑龍江、浙江、湖北、廣東6 省（市）各級衛生健康委、醫療機構、疾病預防控制機構以及各級黨校（培訓中心），分別對衛生健康系統15 570 名干部、干部教育培訓機構940 名干部進行了問卷調查；對142 名干部進行深入訪談。

通過培訓機構調查發現，59%的機構近5 年舉辦過衛生應急管理專題培訓。其中，辦過5 次的機構占16.7%，人數在50 人左右。7 d 以下的培訓占92.9%。其中，3 d 及以下最多（48.2%）；4～7 d 次之（44.7%）。

師資以衛生健康系統各級領導干部為主（50.5%）；其次為本單位和高校師資，分別為48.2%、30.9%。通常采用的培訓形式是專題講座（55.5%）和案例教學（41.7%）；也采取模擬演練（26.6%）、現場教學（18.1%）、小組研討（15.1%）及學員論壇（6.9%）。

課程方面，應急處置培訓最多（54.6%）；其次為政策理論、法律法規、應急預案、輿情溝通，占30%～45%；社區防控、預防準備、體制機制、監測預警、價值理念分別占19%～27%；物資管理培訓最少，僅為9.2%。培訓效果體現為知識擴充、理念提升、能力提升和價值塑造，分別占44.3%、44.0%、42.6%、42.2%。

對衛生健康系統干部的調查發現，41.5%的干部近5 年參加過衛生應急管理培訓，其中，3 d 及以下的培訓占29.3%，4～7 d 的為7.5%，8～15 d 的為2.9%，僅有1.8%的干部參加過16 d 以上的培訓。

2.2 存在的問題

覆蓋范圍有限，以短期專題培訓為主，缺少系統長期培訓，重點崗位和基層一線培訓較少，缺乏圍繞國家公共衛生安全戰略和衛生健康中心工作的高級研修。培訓數量、規模、頻次及時間均不能滿足日益增長的需要。

培訓內容設置不合理，側重理論學習，以強調基本原則、解讀法律法規為主，忽視經驗介紹和處置演練。缺乏對培訓共性需求的把握，不能根據形勢、需求變化及時更新。

培訓方式枯燥單一，以專題講座為主，對模擬演練、現場教學、案例分析等方法的運用比較欠缺，不能適應衛生應急管理培訓形勢與需求。

培訓師資力量薄弱，不僅缺乏專職教師，兼職師資也以衛生健康系統各級領導為主，實戰經驗相對不足，理論與實際聯系不緊密。

3 構建衛生應急管理培訓體系的思考

衛生應急管理培訓是一項綜合性強、涉及面廣、持續時間長的系統工程。因此，基于我國衛生應急管理培訓現狀及培訓需求，借鑒發達國家應急管理培訓體系經驗，探索構建以培訓需求為導向，黨委領導、政府牽頭、各單位協同、培訓機構負責的衛生應急管理培訓體系，對于提高我國衛生應急管理培訓水平、構建衛生應急管理培訓新格局、為維護人民健康提供堅強的干部隊伍保障具有重要的現實意義。

3.1 健全組織規劃體系

培訓主管部門負責培訓總體安排及組織調訓，履行宏觀指導、制度建設、協調服務、督促檢查等職能[6]。培訓實施機構以黨校（行政學院）、干部學院、培訓中心為主，高等院校、科研院所為輔，承擔教材編寫、課程設置、師資配備、網絡培訓平臺建設等任務[7]。培訓單位負責組織干部參加培訓，并在需求調研、質量評估等方面提供相應支撐工作。

成立應急管理培訓工作領導小組，加強對培訓的組織領導[8]。將應急管理培訓納入黨委（黨組）工作目標責任制，明確“一把手”責任，并把參訓情況作為領導班子考核和干部提拔任用、年度考核的重要內容[9]。在干部教育培訓機構設置應急管理培訓辦公室，定期組織召開會議，研討培訓重點、難點問題。

堅持完善組織調訓制度，推行自主選學，擴大干部選擇培訓內容、時間的自主權[10]。探索整建制應急指揮部調訓、跨部門混合調訓、在崗演練培訓等，推進各類應急管理培訓聯合演練，實現調訓與演練、脫產與在職、中長期系統與短期專題培訓相結合[11]。

將衛生應急管理納入干部培訓必修課程。加強科普宣傳教育培訓。教育部門負責學校衛生應急教育，開設相關課程，定期組織演練，培養學生的應急意識和應對能力。政府部門通過廣泛宣傳，普及公共衛生安全、應急管理和自救互救知識，提高公眾的危機意識和自救互救能力[12]。

3.2 完善課程及班次體系

以理想信念課程為基礎。聚焦干部理論素養和黨性修養需求，強化政治理論學習。以增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”為原則，以學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想為首要任務，以堅定理想信念宗旨為根本，加強黨的理論教育和黨性教育[13]。

以基礎理論及專業能力課程為主體。根據崗位、職能要求，以及能力水平設置培訓內容。如司局級干部以政策理論為主；處級干部側重管理知識培訓；科級及以下干部圍繞執行操作進行設計。管理崗位主要以政策理論和管理知識為主；專業技術、工勤技能崗位則以執行操作為重點。

以基本素養課程為補充。如憲法法律法規；經濟、政治、文化、社會等基礎知識；互聯網、大數據、云計算、人工智能等新知識、新技術；公共行政學、現代管理學、組織學、心理學等，完善知識體系，提高人文素養，提升領導水平[14]。

建立常態化班次體系。定期舉辦衛生應急管理專題及示范培訓。探索開展整建制培訓及跨部門、區域、層級的聯動培訓，建立軍地聯合培訓機制，組織開展應急管理專家、應急救援社會組織、救援隊、志愿者專題培訓。

3.3 加強師資隊伍及教材體系建設

建立專兼結合的師資隊伍。拓寬兼職教師遴選渠道，建設高層次、開放式、動態型兼職教師庫[15]。既包含黨政領導干部、理論大家、知名專家學者等，又兼顧中層干部及基層一線骨干[16]。

注重師資培養和管理。通過在職進修、掛職鍛煉、業務交流、學術會議等方式，提高師資能力與素養[17]。組建衛生應急管理培訓研究團隊，打造功底扎實、經過專業訓練、掌握現代培訓理念、熟悉衛生應急工作形勢的培訓研發隊伍。提高培訓管理隊伍職業化、專業化水平，完善培訓管理制度[18]。

推進教材標準化建設。成立編審委員會，制訂教學大綱和要點，細化教學計劃和方案，明確教學過程和路徑[19]。重點開發理論實踐創新精品課程配套教材，推出涵蓋衛生應急業務、反映衛生應急工作特點與成效的基礎知識讀本、工作手冊、案例庫等。

3.4 創新教學方式與平臺體系

根據能力需要，選用教學方式。政治能力建設以專題講座為主，輔以案例教學、現場教學、小組研討等。綜合能力建設多采用案例教學，配合使用模擬演練、現場教學、專題講座等。專業能力建設側重模擬演練，輔以案例教學、現場教學及專題講座等。培訓中注重情景模擬、角色扮演和桌面推演等方法的使用。

探索線上線下相結合的培訓模式，建設集優質課程、培訓管理、網絡互動、終身學習等為一體的遠程培訓學習平臺[20]。通過線上報名、自主選課、在線學習、結業考核、在線取證，滿足個性化需求，緩解工學矛盾，提高學習便捷性和吸引力[21]。

繼續推進衛生應急綜合培訓演練中心建設，包括模擬處置情景的演練教室建設和利用現代信息技術開發各種案例教學軟件、建立模擬指揮系統，以及GIS 應用等[22]。通過實際操作、虛擬仿真技術配合模擬演練、環境體驗等，提高衛生應急管理水平和能力。

3.5 健全考核評估體系

建立培訓考核量化標準。重點崗位、新任職、基層一線干部均應參加一定學時的專題培訓。同時，開展進階式能力培訓，實行學時學分累積制，建立覆蓋干部職業生涯的繼續教育培訓體系，推行終身學習、在崗培訓。

制訂考核指標體系，加大考核力度，包括參訓情況、知識掌握程度、學習態度、學習表現、學風作風以及解決問題的能力。根據層級、崗位，制訂能力能級標準。建立干部能力素質指標體系，研發測評軟件，對不同層級、崗位干部進行能力評估[23]。

建立培訓信息系統。記錄參訓干部基本信息和培訓信息，形成個人培訓基礎數據和衛生應急管理培訓工作大數據，為實施精準培訓、個性化培訓提供數據支持[24]。建立培訓、考核、選拔任用對接機制。將參訓情況作為干部考核、提拔、任用的硬性標準[25]。

3.6 完善保障體系

完善衛生應急管理培訓法律法規，明確培訓主體權利義務等，對培訓目標、內容、形式、種類、方法、管理體制、經費來源、師資條件、考試考核、培訓與任職升遷的關系、培訓獎勵與罰則等作出明確規定，為培訓工作提供操作指南[26]。

建立專項經費保障制度。將培訓經費列入政府年度財政預算，并隨財政收入增長逐步提高，保障專款專用。鼓勵社會力量參與，通過動員社會組織、企業設立培訓獎學金或贊助等形式，補充培訓經費。

建立教學組織管理制度。完善激勵考核機制，推進課程開發、教材編寫、教學研究。完善教學質量評估機制，以學員評估為主，結合專家及管理人員評估，以評促改、以評促建。完善教學研究機制，堅持集體備課、課前試講等。完善培訓需求調研機制。及時掌握新形勢、新要求，結合組織、崗位和個人需求，開展調研。

建立督學制度。培訓主管部門負責綜合、專項督查，培訓機構主要開展日常督查。督查內容以跟蹤工作落實情況為主，督導評估參訓率、學習完成率、課程設置合理性等，定期督查教學質量、管理水平。將督查結果作為考核指標，督導落實培訓效果[27]。