新時代背景下我國應急物資儲備體系完善研究

牛書花

（南通大學國有資產管理處 江蘇·南通 226019）

2020年2月14 日，國家主席習近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，要把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，要健全國家應急物資儲備體系，科學調整儲備的品類、規模、結構，提升儲備效能。

應急物資儲備是應急物資保障的關鍵一環，尤其在突發事件初期發揮著重要作用，因此完善應急物資儲備體系對為抓住黃金救援時間，最大限度的保證人民群眾的生命財產安全具有重要意義。

1 我國應急物資儲備體系的現狀

近年來，面對面對各類突發事件的發生，我國政府高度重視應急物資儲備工作，先后印發《國家突發公共事件總體應急預案》《國家自然災害救助應急預案》《國家安全生產事故應急預案》《國家突發環境事故應急預案》等國家總體預案和專項預案，目前我國已初步建立國家、省、市三級政府應急物資儲備體系，為有效應對各類突發性事件奠定了堅實的基礎。

我國自1998年張北地震后，逐步建立了救災應急物資儲備體系，經過20多年的發展壯大，中央級的救災物資儲備庫由10個增加到24個。根據公開新聞報道，現在已經建成的儲備庫位于拉薩、合肥、成都、哈爾濱、渭南、蘭州、長沙、天津、格爾木、武漢、重慶、鄭州、烏魯木齊、喀什、沈陽、南寧等城市。初步形成以政府應急物資儲備為核心，以合同儲備、生產儲備為基礎，以社會捐助、捐贈和家庭儲備為補充的應急物資儲備體系。

2 我國應急物資儲備體系存在的問題

（1）應急物資儲備管理體制分散。根據專業領域的質量和標準要求，應急物資一般是歸口到各個部委及其下屬單位儲備和管理，“食品儲備歸商務部，災害物資歸民政部，醫藥儲備歸衛生部門”，這些年雖然經過幾輪機構改革，但物資儲備的專業歸口基本原則沒有變化，儲備管理涉及環節較多，參與的部門多，職能部門之間聯動性差，缺乏有效的協調機制，使得應急物資呈現“各自為政，各自為戰”的局面，此外，中央與國家應急物資儲備之間、中央與地方應急物資儲備之間也都缺乏聯動機制。[2]特別是應對重大突發事件時，應急物資不能充分發揮其綜合保障能力，降低了應急反應速度和效率。

（2）應急物資儲備模式不健全。應急物資儲備從儲備方式上看可分為實物儲備、合同儲備和生產儲備三大類。目前我國應急物資儲備的實物儲備比重較大，合同儲備和生產能力儲備所占比重太小，還不能真正發揮作用。以這次新型冠狀肺炎的疫情為例，雖然我國是世界上最大的口罩生產國和出口國，而這次新型冠狀肺炎疫情暴發時，各類醫用口罩、防護服等醫療物資出現了很大的缺口，顯現出我國在應對長時間重大公共衛生事件中，過度依賴日常應急物資儲備，協議供貨和生產儲備企業信息不完善等問題。

（3）應急物資儲備社會化程度弱。國家級應急物資儲備從全社會的角度來看可分為政府、市場(流通)、企業、非政府組織(尤其是慈善機構)、家庭儲備等五種形式。目前主要存在過度依賴政府儲備的問題，其他四種儲備形式未能充分發揮其作用。一是目前我國市場(流通)制度尚不完善，未能將品種多且數量大市場物資納入應急物資儲備體系。二是企業應急物資儲備工作不全面。一方面是政府將企業的產品納入應急物資儲備體系的種類和數量較少，并且生產儲備協議健全；另一方面是企業沒有根據自己的風險特征（容易產生安全隱患的部分）儲備足夠的應急物資，一旦遭遇突發安全事故，主要還是等待政府部門救援。三是非政府組織應急物資儲備處在“爬坡”階段，儲備物資的種類和數量遠遠不能滿足需要。四是家庭作為突發事件的第一應對者，對應急物資儲備重要性的認識不足，幾乎未儲備必要的逃生物資和基本的自救工具。

（4）缺乏有效的應急物資儲備管理平臺。我國應急物資儲備信息化水平低下，未建立統一的應急物資綜合管控體系，缺乏統一的物資信息發布平臺，無法準確獲得各類應急物資的綜合信息的最新動態，各部門的應急物資儲備得不到有效利用，影響應急物資的調配，資源共享管理體系仍需要加強。

3 完善我國應急物資儲備體系對策

（1）建立應急物資儲備聯動管理機制。為了保障緊急突發事件的應急物資高效率供給，需建立物資儲備工作聯席會議制度，明確各部門職責，做好應急物資的儲備和區域布局工作。政府需要在中央和地方之間、政府各部門之間、區域之間建立應急物資儲備聯動管理機制，開展應急物資動態化管理，有利于應急物資的緊急調調配，保證各地區、各部門的應急物資能夠高效、有序的運送到事故發生地，強化共管、共贏，有效整合各方資源，產生規模效應，避免重復建設，提高應急物資的保障能力。[3]例如，在此次國家應對新冠肺炎疫情聯防聯控機制中，由熟悉企業情況的工信部作為醫療物資保障組組長單位，牽頭組織生產，并直接將物資從企業調撥到需求單位，由此提高了應急狀態下的物資供給效率。

（2）大力發展社會應急物資儲備。隨著我國社會化改革進一步深化，社會應急物資儲備將會在我國應急救援中發揮越來越重要的作用。[2]因此，大力發展社會應急物資儲備，增加社會捐助、捐贈等多種儲備方式，提高協議儲備、生產儲備在儲備庫中的比例，科學規范儲存規模，完善民間應急物資和運輸能力緊急征用和補償機制，形成結構合理、管理科學、運行高效的應急物資保障體系的救災物資儲備體系。[4]一是加強市場流通儲備。充分發揮市場調節作用，讓超市等大型商場的流通物資納入應急物資儲備體系，一旦發生緊急突發事件，政府可以調用市場流通物資進行緊急救援，同時按照協議供貨約定給予相應的補償。二是規范企業應急物資儲備。選擇信譽好、實力強的企業來保障應對突發事件的應急物資。企業儲備大量應急物資的同時，會占用企業部分資金，有可能影響到企業的正常運轉和經濟效益，為此，政府可通過優先貸款、減免稅收、補貼等方式對合約企業進行扶持。此外，按照安全生產規范要求，企業必須根據自己的風險特征儲備必要的應急物資，否則責令停止生產。如危化品生產以及儲存相關企業應根據自身的風險特征，儲備應對危險化學品爆炸、泄漏的產品、滅火器、勞動防護用品等應急救援物資。三是鼓勵非政府組織進行應急物資儲備。鼓勵紅十字會等慈善機構儲備一定數量的應急物資，使其充分發揮應急救援作用。四是積極推進家庭應急物資儲備。家庭是突發事件的第一承載體，從事故發生到應急救援隊伍到達是家庭自救和互救的黃金救援時間，因此做好宣傳教育，鼓勵家庭儲備個人基本應急物資，如防火毯、救生哨、逃生繩、呼吸面具、醫用藥品、口罩等來實現自救。

（3）合理分配應急物資儲備模式。根據應急物資儲備模式進行分類，主要分為實物儲備、合同儲備和生產儲備三大類。政府實物儲備是最主要的應急物資供應模式。應急物資儲備的作用，體現在災害初期第一時間響應，可以首發到災區，政府不可能大量囤積應對各類災害所需要的物資，因為災害畢竟是偶發、非常規的，沒有災害的時候，大量儲備必然造成浪費。因此在做好政府實物儲備的同時，應充分發揮合同儲備和生產力儲備的作用，促使應急物資儲備方式多元化，合理配置資源。此外，根據應急儲備物資的特性進行分類，在此基礎上選擇合適的儲備模式，例如，汽油、柴油等保質期長、使用后不能回收、生產供應來源特定、救災過程的消耗物資采用政府儲備的方式；又如像瓶裝水、食品需求量大，市場供應能力充足，生產供應商時間短，社會生產能力強，對于這類物資采用合同儲備的方式；再如像新型疫苗類應急物資，具有一定的特殊性和專業性，需要臨時組織研制和生產，可進行生產儲備。此外，政府在進行合同儲備和生產儲備時，選擇實力雄厚、業務能力強、信譽好、規模大的企業，簽訂合同時，明確雙方權利和義務，并定期檢查企業的應急物資儲備情況和生產運轉情況，科學調整儲備的品類和數量，提升儲備效能。

（4）建立統一的應急物資儲備管理平臺。通過信息化建設，加強對儲備物資的動態管理，應急物資管理機構隨時可以掌握應急物資儲備的種類、數量、存放地點、更新年限以及市場流通企業的信息及儲備情況，保證做到應急物資的及時補充和更新，有利于充分發揮應急物資儲備的經濟效益。因此，推進應急物資儲備系統信息化建設，運用互聯網+應急救援，積極探索建立應急狀態下的跨部門、跨區域合作機制，公路、鐵路、航空聯動機制，實現應急救援平臺的聯通對接和數據交互，切實掌握應急物資“有什么、有多少、在哪里、如何調”等情況，有助于實現應急物資的動態監控及戰略物資的可持續、高質量供給。做到關鍵時刻調得出、用得上、不誤事，為妥善應對各類突發公共事件提供可靠的救援保障。

（5）提升應急物資儲備管理人員綜合素質。新時代背景下，應急物資儲備的種類、數量和金額越來越大，技術要求、性能指標也越來越高，對應急物資管理人員的專業知識水平、業務技能、工作效率等要求也越來越高，這就要求我們要加強應急物資儲備隊伍建設，提升應急物資儲備管理人員的綜合素質。一是優化物資儲備管理隊伍。注重調節應急物資儲備隊伍的學歷、專業、能力結構，根據不同人員的專業特長情況分配工作，充分發揮其潛能，提高效率。二是加強業務培訓。通過理論學習、業務培訓、舉辦講座、專題討論等方式，不斷提升物資儲備隊伍的專業素質。同時，樹立現代化意識，與時俱進，緊跟應急物資儲備變革和發展形勢，提高服務意識和責任意識，優質高效做好服務，提高應急能力和救災效率。三是加強道德廉政教育。通過學習黨的文件精神及觀看廉政教育紀錄片等方式增強物資儲備人員的法律意識、風險意識、廉潔意識。應急物資儲備款物是“帶電高壓線”，一定要把好應急物資采購關，管理好采購物資，嚴禁弄虛作假、虛報領用數量；分發物資有度有序，任何人不得截留、挪用或者擅自改變應急物資的用途，切不可在應急物資款物上出現問題。