鄂竟平：提升生態系統質量和穩定性

生態興則文明興。生態系統是人類社會賴以生存和發展的基石，生態系統質量和穩定性綜合反映了生態系統結構、過程、功能完整性和健康狀態，以及生態系統抵抗干擾、自我調節、動態平衡的能力。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出提升生態系統質量和穩定性，這是以習近平同志為核心的黨中央著眼全局作出的重大決策部署，對于促進人與自然和諧共生、建設美麗中國具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、準確把握生態系統的完整性

習近平總書記指出，山水林田湖草是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草。這深刻揭示了生態系統各要素之間以及整個生態系統與人的依存關系，為加強生態系統整體保護和修復、提升生態系統質量和穩定性提供了根本遵循。

（一）正確認識山水林田湖草是一個生命共同體。生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條。山水林田湖草等生態系統各要素，既有各自內在的結構、功能和變化規律，又與其他要素相互耦合、相互影響。正如人體各個器官緊密聯系一樣，治山、治水、治林、治田、治湖、治草任何一個環節的動作，都會經內部傳導機制影響到其他環節，乃至影響生態系統全局。

（二）我國生態系統整體質量和穩定性狀況不容樂觀。我國人多地少水缺，河流、湖泊、森林、草原、濕地等資源分布不均，加之歷史上長期過度開發索取，生態系統總體比較脆弱，中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土空間面積的55%，其中極度脆弱區域占9.7%，重度脆弱區域占19.8%。各生態子系統也受到不同程度的損害，全國水土流失面積273.69萬平方公里，占陸地國土面積（不含港澳臺）的28.6%；河道斷流、湖泊萎縮、水質污染等問題仍然存在；全國森林覆蓋率遠低于全球平均水平，草原中度和重度退化面積占1/3 以上；生物多樣性指數下降，一些珍稀特有物種極度瀕危。這些問題已成為我國經濟高質量發展和滿足人民美好生活需要的突出制約，必須下大力氣加以解決。

（三）通過把握山水林田湖草的完整性提升生態系統質量和穩定性。生態系統的完整性，決定了提升生態系統質量和穩定性必須樹立大局觀、全局觀，算清長遠賬、整體賬，把山水林田湖草作為一個生命共同體來統籌考慮、綜合施策。要深入研究各要素健康狀態的評判標準，逐一分析各要素發揮作用、相互影響的路徑和規律，明確各治理環節的任務清單和負面清單，制定從源頭上系統開展生態保護修復的整體預案和行動方案。要建立完善生態系統保護治理的協調聯動機制，統籌發揮各方治理合力，打通陸地水域、上中下游、山上山下、地上地下，加快推動“單個因子”保護修復模式向“山水林田湖草”系統保護修復模式轉變。

二、加強生態系統保護，促進生態系統良性循環

黨的十八大以來，我國堅持綠色發展，全面加大生態保護力度，生態系統惡化趨勢得到基本遏制，實現了沙化土地面積由長期擴大到持續縮小、森林面積和森林蓄積量由長期下降到逐年上升、水土流失面積強度“雙下降”、江河湖泊生態明顯向好的歷史性轉變。據統計，2012 年至2018 年，完成防沙治沙1 310萬公頃，全國沙化土地面積由上個世紀末年均擴展34.36萬公頃轉為年均減少19.8萬公頃；森林面積、森林蓄積量分別由20 769萬公頃、151.37億立方米提高到22 045萬公頃、175.6 億立方米；全國水土流失面積減少2 123 萬公頃。但我國生態系統仍較為脆弱，保護壓力依然較大，加強生態系統保護刻不容緩。

（一）推行草原森林河流湖泊休養生息。綠水青山是生態系統具有良好質量與穩定性的最好標志。推行草原森林河流湖泊休養生息，就是要堅持用養結合，合理降低開發利用強度，保護并有效恢復自然生態承載能力，全面提升自然生態服務功能，實現資源永續利用。推行草原森林休養生息，要通過“禁”“休”“輪”“種”等綜合措施，實施封育保護、生態移民、舍飼圈養，擴大退耕還林還草，因地制宜開展草場保護治理，完善天然林保護制度，全面停止天然林商業性采伐，嚴厲打擊亂砍濫伐、毀林挖草、非法開墾占用等違法行為。推行河流湖泊休養生息，要通過“治”“?！薄斑€”“減”“護”等綜合措施，對生態過載的河湖實施治理與修復，保障河湖生態用水，退還河湖生態空間，保護和合理利用河湖水生生物資源，建立健全河湖休養生息的長效機制。

（二）構建以國家公園為主體的自然保護地體系。自然保護地體系包括國家公園、自然保護區和各類自然公園，是生態建設的核心載體，在維護國家生態安全中居于首要地位。要完善劃定標準，明確自然保護地功能定位，科學劃定自然保護地類型，確立國家公園主體地位，整合優化現有各類自然保護地，合理調整自然保護地范圍。要健全管理體制，完善自然保護地設立、晉（降）級、調整和退出規則，實施分級管理和差別化管控，強化監測、評估、監督、考核，壓實管理責任。要創新建設機制，加強自然保護地建設，分區分類開展受損自然生態系統修復。發揮政府主體作用，探索全民共享機制。完善自然保護地立法，定期開展監督檢查行動，嚴肅查處違法違規行為。

（三）加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理。江河湖泊保護治理是關系中華民族偉大復興的千秋大計。要深入貫徹習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，以建設造福人民的幸福河湖為總體目標，準確把握重在保護、要在治理的戰略要求，推進水利工程補短板、水利行業強監管，保障江河長治久安，維護河湖生命健康。在補短板方面，要堅持“確有需要、生態安全、可以持續”原則，以調節水資源時空分布為核心，從全局角度謀劃布局水資源配置體系、水生態治理體系，建設一批基礎性、樞紐性、戰略性重大項目，構建現代化國家水網，全面提升水資源供給和水生態保護能力。在強監管方面，要全面加強對江河湖泊、水資源和水利工程的監管，堅持以水定需、量水而行，合理確定河湖生態水量和重要控制斷面生態流量，抓緊將可利用水量逐級分解到不同行政區域，嚴控區域、行業用水總量和強度，嚴格水資源供用耗排等各環節監管，強化取水許可管理和水資源論證，落實最嚴格水資源管理制度，做到全面節水、合理分水、管住用水，真正發揮水資源的剛性約束作用，改善河湖生態環境。要加強濕地生態保護治理，實施好濕地保護修復工程，強化濕地用途管控，堅決遏制各種破壞濕地生態的行為。

（四）實施生物多樣性保護重大工程。生物多樣性是維系生態系統功能和服務、維持生態系統穩定性的主要因素。要做好生物多樣性監測調查，健全生物多樣性觀測網絡，綜合分析生物物種的豐富程度、珍稀瀕危程度、受威脅程度，及時掌握生物多樣性動態變化趨勢，提高生物多樣性的預警水平。要完善生物多樣性保護網絡，統籌就地保護和遷地保護，加強重要物種棲息地保護，建設生物多樣性保護廊道，修復受損或退化的生態系統，保障生物生存繁衍。要實施生物多樣性有效保護，在經濟社會活動中充分考慮生物多樣性保護要求，完善生物資源保存繁育體系，嚴厲打擊亂捕濫獵野生動物、破壞野生動植物資源等行為。加強外來物種管控，完善監測預警及風險管理機制，提高應對外來物種入侵威脅的能力。

三、統籌人與自然，調整人的行為和糾正人的錯誤行為

人與自然也是生命共同體。習近平總書記深刻指出，當人類合理開發利用、友好保護自然時，自然的回報常常是慷慨的；當人類無序開發、粗暴掠奪自然時，自然的懲罰必然是無情的。提升生態系統質量和穩定性，必須正確處理人與自然的關系，從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為。

（一）健全耕地休耕輪作制度。耕作生產是水土資源開發利用的大頭。開展耕地休耕輪作，是主動應對生態資源壓力、轉變農業發展方式的重大舉措。要堅持用養結合，在落實最嚴格耕地保護制度、加強高標準農田建設的同時，對耕地進行全面養護，保護和提升地力，確保急用之時糧食能夠產得出、供得上。要優化種植結構，充分考慮主要農產品供應、庫存現狀等因素，合理確定輪作改種作物和休耕的重點品種，理順休耕輪作與主要農產品供求余缺的互動關系，全面提升農業供給體系的質量和效率。要推廣試點經驗，全面總結試點工作中涌現的好做法、好經驗，積極推廣應用成熟適用的技術模式，創新補助方式，完善補償政策，充分調動農民參與休耕輪作積極性。

（二）實施好長江十年禁漁。長江是世界上水生生物多樣性最豐富的河流之一。長期以來，受水域污染、過度捕撈等影響，長江水生生物的生存環境日趨惡化。實施好長江十年禁漁，是扭轉長江生態環境惡化趨勢的關鍵之舉，是為全局計、為子孫謀的重要決策。要抓好精準退捕，開展全面徹底清查，完成退捕漁船漁民建檔立卡工作，逐船逐人登記造冊，做好退捕船網處置，按時實現“清船”“清網”“清江”“清湖”。要抓好轉產安置，有針對性地制定轉產轉業安置方案，開展職業技能培訓，拓寬轉業就業渠道，做好社會保障、搬遷安置等工作，保障退捕漁民生計。要抓好執法監督，重拳出擊整治非法捕撈，嚴厲打擊收購、加工、銷售、利用非法漁獲物等行為，加強禁捕水域周邊區域管理，從源頭和終端斬斷地下產業鏈。把長江禁漁作為落實“共抓大保護、不搞大開發”的約束性任務，對履職履責不力的地區、單位和個人依法依規問責追責。

（三）強化河湖長制。江河湖泊是自然生態系統的重要組成部分。全面推行河湖長制，是黨中央著眼破解復雜水問題、維護河湖健康生命作出的重大決策部署。要持之以恒地落實好河湖長制，履行好河湖健康代言人和守護者的重要責任。要管好“盛水的盆”，嚴格河湖水域及岸線管理，依法劃定河湖管理保護范圍，嚴格水域岸線分區管理和用途管制，合理劃分保護區、保留區、控制利用區和可開發利用區，實現岸線資源節約集約利用。持續推進河湖“清四亂”，嚴格規范采砂等涉水活動，堅決整治侵占、破壞河湖行為，實行涉河湖行為全過程監管。要護好“盆里的水”，狠抓河湖水資源保護，強化水資源消耗總量和強度指標控制，著力規范取用水行為，嚴控水資源開發利用強度，保障河湖基本生態水量。進一步加強水污染防治，開展河湖健康評價，推進河湖生態綜合治理，打造美麗河湖。

四、突出重點強化治理，補齊生態系統的短板

當前我國已經到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。如果現在不抓緊，將來解決起來難度會更高、代價會更大、后果會更嚴重。必須堅持問題導向，聚焦水土脆弱、缺林少綠等突出問題，實施專項治理，抓緊補齊生態系統的短板。

（一）科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。水土資源是生態環境良性演替的基本要素。我國是世界上荒漠化、石漠化、水土流失最為嚴重的國家之一。要遵循生態系統的內在機理和規律，因地制宜、分類施策，統籌配置工程、植物、耕作等各項措施。在長江、黃河上中游等水土流失重點治理區域，加強小流域綜合治理和坡耕地綜合整治。在東北黑土區，加快推進侵蝕溝治理，推廣保護性耕作技術，加強黑土地保護。在北方防沙帶、西南石漠化地區，合理調整土地利用結構，加強防護林體系建設、草原修復、水土流失綜合治理、退耕還林還草、土地綜合整治等。要嚴格限制生產建設活動范圍和土地擾動，杜絕“未批先建”項目，堅決糾正先破壞后治理的錯誤行為，真正管住人為擾動破壞。

（二）開展大規模國土綠化行動。國土綠化是實現綠水青山的重要途徑。要以增綠增質增效為主攻方向，多途徑、多方式增加綠色資源總量，讓人民群眾充分享受國土綠化成果。要大面積增加生態資源總量，深入推進退耕還林還草工程，加強三北等防護林體系工程建設，加快國家儲備林建設，穩步推進城市綠化、鄉村綠化行動，大力推進社會造林，提供更多綠色生態產品。要大幅度提升生態資源質量，積極推動國土綠化由規模速度型向數量質量效益并進型轉變，堅持走科學、生態、節儉綠化之路，精準提升林草資源質量，加強天然林、退化林改造修復，提升生態服務功能和林地、草原生產力。

五、全面實施監管，確保生態系統持續向好

提升生態系統質量和穩定性，需要以強有力的監管為保障，構建源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的全過程監管體系，保持高壓態勢，形成保護生態系統的濃厚氛圍。

（一）完善自然保護地、生態保護紅線監管制度。這既是讓當代人享受到大自然饋贈的重要途徑，也是給子孫后代留下寶貴自然遺產的必然要求。要落實管理責任。地方各級黨委和政府要擔負起相關自然保護地和生態保護紅線管理主體責任，將自然保護地、生態保護紅線作為相關綜合決策的重要依據和前提條件。要實行嚴格管控。建立全鏈條、全覆蓋、全要素的監管體系，落實生態空間管控要求，嚴格限制或禁止人類活動，確保自然保護地、生態保護紅線生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。要強化監督執法。建立常態化監督執法機制，對違反相關法律法規的部門、地方、單位和有關責任人員嚴格責任追究。

（二）開展生態系統保護成效監測評估。這是及時掌握生態系統信息、客觀評價生態系統質量的重要基礎。要完善監測評估標準體系。針對不同區域的自然資源稟賦和生態服務功能，統籌考慮山水林田湖草生態系統各要素，從生態系統格局、質量和功能等方面出發，設置科學合理的監測評估標準。要提升監測評估能力水平。綜合利用衛星遙感、航空遙感等技術手段和調查評價、暗訪督查、第三方評估等方式，充分發揮相關領域監測站點作用，加快構建陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態系統監測網絡，全面系統掌握生態保護成效第一手資料。要抓好監測評估成果運用。加強監測數據的集成分析和綜合應用，及時發現變化、預警風險，推動問題早發現、早處置、早整改，同時針對揭示出的問題，深挖問題根源，有針對性地采取措施，促進標本兼治。

（三）加強全球氣候變暖對我國承受力脆弱地區影響的觀測。全球氣候變暖對生態系統具有顯著影響，可能引發冰川消融、水土流失、物種遷徙、生態退化等一系列問題，已成為當今國際社會共同面臨的重大挑戰。要提高觀測水平，建設全方位的國家氣候觀測體系，提升青藏高原等生態脆弱區、氣候敏感區、監測資料稀疏區的觀測覆蓋能力，利用天基地基空基等多種觀測手段，對基本氣候變量開展綜合觀測、協同觀測。要加強基礎研究，開展氣候與生態系統觀測數據的融合分析，深入研究氣候變暖的成因、趨勢和規律，做好氣候變暖與生態系統相互作用的機理研究和影響評估。要深化國際合作，針對氣候變暖的全球性特征，加強技術交流和信息共享，為全球氣候治理貢獻中國智慧、提供中國方案，與世界各國一道努力呵護好全人類共同的地球家園。