“十四五”區域經濟新風口：哪些都市圈最受關注？

張寒

后疫情時期的中國經濟“雙循環”新發展格局當中，都市圈和城市群建設正在被置于更加突出和重要的位置。

2020年10月，中共中央政治局審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》并指出，當前中國發展的國內國際環境繼續發生深刻復雜變化，推動成渝地區雙城經濟圈建設，有利于形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，有利于拓展市場空間、優化和穩定產業鏈供應鏈，是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的一項重大舉措。

截至目前，中國已經形成了京津冀、長三角、粵港澳、成渝、中原、山東半島、長江中游等規模較大的城市群。一般而言，每個城市群之中至少有1個-2個比較有影響力的都市圈。例如，在中國經濟最發達區域之一的長三角城市群，就形成了“一超多強”的都市圈發展格局。“一超”指的是上海都市圈，“多強”指的是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈等。在許多業內專家看來，隨著成渝城市群有望發展成為中國經濟的第四個增長極，現階段中國需要把都市圈建設提升到應有的戰略高度，以現代化的都市圈來支撐世界級的城市群建設，并以此來連接和助力國內與國際經濟的雙循環。

中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球宏觀經濟研究室主任、研究員張斌對《財經》記者表示，“當前中國正處于從中低收入國家向高收入國家、從農業社會和工業社會向服務業社會邁進的關鍵階段，經濟發展的最大推動力從鋼鐵、水泥、化工等工業品生產，正在轉向科研、教育、醫療等有助于生活品質升級的人力資本密集型服務業發展，或者說是中高端服務業的發展。在此過程中，中國要把都市圈發展擺在更加重要和突出的位置，以都市圈建設來提升人力資本，促進科研、教育、醫療等服務業發展，推動經濟增長模式的轉型。”

中國區域科學協會理事長肖金成告訴《財經》記者，“都市圈的核心城市一般是人口大于300萬人、產業基礎雄厚、具有較大影響力和吸引力的大都市。都市圈要想發展好，就要避免要素向核心城市集聚的極化效應，充分發揮核心城市的輻射帶動作用，通過合理的規劃、布局，讓要素向核心城市的周邊地區疏解，實現都市圈內部交通、市場、公共服務一體化，建立起包括大、中、小城市和農村在內的城鄉融合、區域協調的合理發展體系。”

“十四五”期間中國可重點發展30個-50個都市圈

面對著新冠肺炎疫情帶來的巨大挑戰以及中國經濟發展面臨的新階段、新形勢，2020年5月14日，中共中央政治局常委會會議首次提出，“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，此后“雙循環”新發展格局在多次重要會議中被提及。

肖金成對《財經》記者分析稱，首先，“雙循環”是以國內大循環為主體，意味著中國要擴大內需、提振消費、打造統一市場。在此過程中，要建立“軌道上的都市圈”，以此來促進核心城市和周邊地區的產業發展，提升城鎮化水平，拉動投資需求和消費需求。其次，要通過城市群中不同城市之間的交流合作、優勢互補，帶動各大城市的創新能力、綜合實力、國際品牌知名度、影響力的大幅提升，以此來提升整個城市群的國際競爭力，促進國內、國際雙循環。

來往于粵港澳大灣區的廣深港高鐵。圖/新華

《財經》記者從《成渝城市群發展規劃》中看到，未來成渝城市群將繼續圍繞長江上游航運中心和重慶成都兩大核心，建設以高鐵、城際和高速公路為骨干的交通路網結構，促進城市群一體化的發展，內部產業結構將逐漸從競爭走向互補。重慶將發揮汽車整車和零部件配套產業體系全的優勢，積極成為川渝兩地汽車整車制造企業的零部件供應商;成都則利用科技創新資源優勢，提升汽車研發創新能力，在汽車產業發動機、變速箱等關鍵零部件領域取得突破;其余城市積極承接產業轉移和產業配套。

2020年上半年發布的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》則提出，以基礎設施一體化和公共服務一卡通為著力點，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設，提升都市圈同城化水平。加強都市圈間合作互動，高水平打造長三角世界級城市群。推動上海與近滬區域及蘇錫常都市圈聯動發展，構建上海大都市圈。加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，打造東中部區域協調發展的典范，等等。

在肖金成看來，“十四五”期間中國應當著力促進都市圈發展，可以重點推進30個-50個左右的都市圈建設。“城市群的不同都市圈之間具有競爭關系，需要通過加強規劃和合作，促進分工，實現不同都市圈的腹地相互覆蓋。以成渝城市群為例，成都和重慶之間相距約300公里，意味著成都和重慶這兩個都市圈都要發揮150公里的輻射力。兩個都市圈之間要相向發展、加強分工合作，把交界地區的經濟發展起來，最終實現整個區域經濟的一體化發展。”

都市圈和城市群建設助力解決“雙循環”的堵點

近年來，在中國新型城鎮化的建設過程中，城市群已經成為國內區域經濟一體化發展的主要形態。2020年5月22日，國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大三次會議作政府工作報告。政府工作報告指出，加快落實區域發展戰略。繼續推動西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展。深入推進京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展。

中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所助理研究員馬燕坤對《財經》記者分析稱，形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，核心在于千方百計擴大內需，戰略重點在都市圈和城市群。以京津冀、長三角、珠三角三大城市群為代表的中國十大城市群利用全國十分之一的土地面積，承載了全國近二分之一的常住人口，創造了全國六成以上的經濟產出。以上海都市圈為首的中國十二大都市圈利用全國不到十分之一的土地面積，承載了全國近三分之一的常住人口，創造了全國近一半的經濟產出。可以說，如果都市圈內外部和城市群內外部都能充分循環起來，國內大循環就形成了，參與國際大循環也就有了重要依托。

從發達國家的經驗來看，城市群的發展帶動了很多發達國家和地區的經濟發展，比如在美國，形成了以紐約為中心的東北部大西洋沿岸城市群和以芝加哥為中心的北美五大湖城市群等;在日本，形成了以東京為中心的太平洋沿岸城市群;在英國，形成了以倫敦為中心的英倫城市群;在歐洲，形成了以巴黎為中心的歐洲西北部的城市群，上述幾大城市群都是各個國家乃至世界經濟的核心地帶。其中，美國三大城市群——大紐約地區、五大湖地區、大洛杉磯地區所創造的GDP占全美國的60%-70%;日本的大東京地區、大阪神戶地區、名古屋地區創造的GDP占全日本70%左右。

張斌告訴《財經》記者，“當前，中國經濟發展最大的短板就在于人力資本密集型服務業的供求不平衡，諸如科研、教育、醫療、金融、法律、文化、娛樂等中高端服務業供給改善緩慢，不能滿足人民群眾日益增長的需要。都市圈能夠實現人的大規模集聚，是知識積累和傳播最有優勢的地方。未來，中國應當通過建設都市圈來發展中高端服務業、改善公共服務配套、提升供給效率，進一步提升人力資本、提高人民群眾生活水平，促進知識積累和傳播，打通經濟雙循環過程中的堵點。每個城市都有不同的資源稟賦，應當讓城市根據自身特色開展公平的競爭，但是所有的城市都應當對外來人口秉持開放友好的態度，降低準入門檻，改善土地供應，讓低收入群體也能享受好的教育、醫療和住房等公共服務配套。”

馬燕坤認為，都市圈和城市群都屬于經濟發展優勢區域，應該通過完善城鎮體系、優化功能分工、解決“大城市病”問題、增強外圍城市的吸引力等途徑，讓都市圈和城市群創造更多的經濟產出，并承載與經濟集聚相匹配的常住人口，產生更多的需求。無論是都市圈，還是城市群，一般是自然發展形成的，但可以通過規劃或政策發揮約束或引導作用。

都市圈和城市群發展亟需優化產業布局和分工

早在2019年，國家發改委就出臺了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中提出，城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。《意見》中還提到，近年來，中國的都市圈建設呈現較快發展態勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協同發展體制機制不健全等問題依然突出。

肖金成對《財經》記者表示，都市圈發展過程中，核心城市對外圍地區存著在一定的虹吸效應和極化效應，如何將其轉變為輻射效應，值得人們深思。目前來看，通過合理的產業規劃和政策，能夠實現都市圈產業結構的優化和調整。在都市圈建設過程中，核心城市不能所有產業都發展，而是要通過優化產業布局和分工，將勞動密集型企業等相關產業向外圍的區域疏解，在都市圈培育新的經濟增長極，加快建設承接產業轉移的“反磁力中心”，避免“大城市病”。

馬燕坤告訴記者，目前，中國都市圈和城市群發展普遍存在核心城市的輻射帶動功能不強、城鎮規模等級結構不合理、協同發展不足等問題，這些問題的背后則是行政壁壘嚴重、要素流動不暢、營商環境不佳、協同發展機制不完善等方面的體制障礙，應通過重點支持外圍城市改善營商環境、建設高水平產業集聚平臺、均等化基本公共服務供給、與核心城市共建共享產業園區等方式，增強外圍城市對產業轉移的承接能力，增強外圍城市對人才和人口的吸引力，加快提升外圍城市的經濟發展水平。同時，應通過建設用地指標傾斜、產業結構和空間布局優化、城市治理能力和水平提升，緩解核心城市的“大城市病”問題，加快推進基本公共服務常住人口全覆蓋和農業轉移人口市民化。

恒大集團首席經濟學家任澤平在《中國已經進入都市圈城市群時代》一文中預測，到2030年，1.7億新增城鎮人口的約80%將分布在19個城市群，約60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。從城市和都市圈來看，到2030年，中國有望形成10個以上（北京、上海、天津、廣州、深圳、重慶、武漢、成都、南京、東莞等）1000萬級城市和12個以上（上海、北京、廣佛肇、深莞惠、鄭州、成都、杭州、蘇錫常、青島、重慶、武漢、南京等）2000萬級大都市圈。

馬燕坤認為，與發達國家相比，中國的都市圈和城市群在經濟體量、經濟密度、經濟發展水平、經濟綜合實力、居民收入水平等方面都還存在很大的差距。未來，中國都市圈和城市群應強調集聚發展、集群發展和集約發展，以地均產值論英雄，以人均收入論英雄，以產均耗能論英雄，在做大做強經濟體量的同時，更應強調經濟發展水平和居民收入水平的提高。