我國土地儲備相關政策及問題研究

劉馨芳

【摘要】長期以來，土地儲備機構遭受低效率和高成本的困擾，為了維持持續的運營，其憑借壟斷地位進行大規模債務融資，并不斷推高土地出讓價格，導致債務風險的積聚和房地產市場的價格泡沫。要扭轉這一被動局面，需要對土地儲備機構的業務模式進行調整，克服其壟斷惰性，激勵其成本控制和效率追求。但是，土地儲備機構作為地方政府下設的事業單位，自有資金并不充裕，其運營所需資金主要需要依靠融資取得，融資模式對土地儲備機構的業務模式構成重要約束。因此，只有創新土地儲備機構的融資模式，優化融資結構，才能實現其業務模式的改善，有效防范其債務風險，降低土地儲備成本，實現有效率的和不制造房地產價格泡沫的長期穩健經營。

【關鍵詞】土地儲備;政策變革;模式創新

1、土地儲備機構的融資需求及國家相關政策的變革

長期以來，土地儲備機構堅持先行置換原土地權利人的全部權益，將原土地權利人排除于土地增值收益分享之外，這主要是因為其壟斷地位使得其具有強大的債務融資能力。因為，債務融資能力與定價能力成正相關關系，定價能力越強，債務融資能力也越強，所以，定價能力強大的經營者能夠保持更為積極的債務結構。而擁有雙邊壟斷地位的土地儲備機構往往被銀行等金融機構視為定價能力的頂峰，這使其具有高負債融資的誘人激勵。

雖然銀行等金融機構青睞土地儲備機構的雙邊壟斷地位，但是土地儲備機構的高負債融資也并非全無風險。土地儲備機構高負債融資的風險主要來自以下三個方面：

首先，土地收儲成本上升或者出讓價格下降都會擠壓土地儲備的收益空間。一方面，當土地收儲成本上升時，如征地難度增大，被迫提高拆遷補償標準，或“七通一平”的土地整理成本上升，在土地出讓價格不變的前提下，收儲環節帶給土地儲備機構的壟斷收益減少，甚至趨向于消失。另一方面，如果房屋需求下降，則房屋銷售價格隨之下降，而房屋銷售價格下降將減弱開發商的購地意愿，土地儲備機構就會面臨下調土地出讓價格的壓力，若其不下調土地出讓價格，則會面臨土地需求銳減的壓力。下調土地出讓價格或土地需求銳減都將壓縮土地儲備機構的賣方壟斷收益，甚至使之趨于消失。事實上，土地儲備機構的土地出讓價格與其收儲土地的成本之間存在聯動關系。土地儲備機構在土地出讓環節所取得的高額壟斷利潤很容易在土地收儲環節激發原土地權利人漫天要價，從而增加收儲土地的難度和成本。

其次，土地儲備機構作為壟斷經營者難以控制經營成本的上升。根據 Leibenstein 的 X- 效率理論，壟斷經營者都難免產生管理松弛、資源浪費、人員懈怠等低效率現象。土地儲備機構作為壟斷經營者具有管理效率上的劣勢，其經營成本不斷攀升是難以避免的趨勢。

最后，雖然土地儲備機構可以利用其壟斷地位提高土地出讓價格，但過高的土地出讓價格會傳導為房屋銷售價格的飆升，轉而引發國家抑制房價過快上漲的調控政策。

總之，土地儲備機構的高額壟斷利潤并不具有長期的可持續性，在一段時間的土地出讓價格上升后，土地儲備機構就會面臨土地收儲成本上升、管理成本上升和宏觀調控的三重壓力。如果其負債水平過高，就有可能造成債務違約的金融風險。

2、土地儲備融資方式選擇的對策建議

2.1內部融資和外部融資方式相結合

在利用土地儲備進行融資時，有幾種常見的融資方式，內部融資方式有財政撥款、國有土地收益基金以及土地儲備證券，外部融資方式包括了銀行貸款、信托和保險等，但是這些融資方式各有利弊，內部融資主要面臨的問題是融資能力不足，通過這種方式獲得的資金量較小，外部融資雖然獲得資金的能力更強，但所承受的風險也更大，而且容易受到產權問題的制約，所以僅僅采用單一的融資方式不利于土地儲備過程中資金的獲取，應多種方式并行降低風險或是將內外部融資方式結合起來使用。

2.2提前做好預測和規劃

各種融資方式各有特點，包括所存在的風險以及融資時間和償還時間，土地儲備融資方式在選擇時不能盲目，應該根據城市土地和發展的規劃進行合理的選擇，同時也要做好房地產市場和金融市場的預測，以此作為融資方式選擇的依據。具體來說，土地儲備融資所要籌措的資金數額是比較大的，而且所籌集到的資金使用周期也比較長，在這種情況下，銀行貸款實際上是一個比較好的選擇，也是大部分土地儲備機構所采用的方式，但是銀行貸款的劣勢在于流程比較復雜，所需時間長，那么在地方急需資金是就不適用，這時就可以考慮手續簡單靈活的信托融資。另外，對于房地產市場需求的預測也是必不可少的，如果市場比較低迷，土地價格壓得比較低，土地儲備機構在選擇融資方式時就要著重考慮能否在規定時間內融資債務償還上，要盡量選擇那些對于資金回籠要求不高的方式。

2.3創新融資方式，引入社會資本

當前各地土地儲備機構在選擇融資方式是普遍的墨守成規、因循守舊，雖然采用傳統方式可以在一定程度上降低融資風險，但是融資效率一般來說是比較低的，因此在條件允許的情況下，土地儲備機構應創新融資方式，提高融資活力。目前政府在融資時是由金融機構提供資金而政府將儲備土地作為抵押，政府可以考慮與金融機構合作，共同建立起一個土地儲備基金，這樣一來就不再只是金融機構提供資金了，而是可以利用金融機構的號召力聚集社會資本滿足土地儲備過程中資金需求，籌集到的資金更多。采用這種創新的融資方式也要考慮到其中的風險，在選擇合作的金融機構時要謹慎，并且建立起相配套的監管制度，確保土地儲備基金運轉的規范化，在此基礎上籌集社會資本，提高融資效率。

2.4土地出讓制度的合理化

要使土地出讓制度合理化，通過建立較為科學的土地供應計劃，把土地資源中儲 備和出讓部分劃分到與房地產市場有重要聯系中去，認真地落實土地的儲備計劃工作，讓土地先關政策與宏觀調控一起發揮作用。其中審計部門、建設部門、監察部門、規劃部門以及財政部門中負責人要組建成一支土地儲備的管理隊伍，并且該隊伍隸屬于政府土地儲備的宏觀協調和指導部門中。

2.5轉變投融資方式，形成多元化投資模式

根據一些經濟發達國家的具體經驗來看，他們的土地儲備主要由當地政府負責。而一些購買和相關開發的行為由獨立的公營或公私合營單位進行。所以這樣可以有助于土地儲備的公平性和高效性。我們國家的土地儲備機構主要是授權于政府部門，并且由政府部門監督和管理開展土地資產的運營和開放工作。因此，轉變投融資方式，政府要簡政放權，建設服務型政府，減少政府部門對土地的抵押經營與土地擴張管理，進一步理清土地儲備機構與政府部門的內在聯系與工作分工情況，從而有效地建立政府部門與土地儲備部門的委托和代理關系。

結語：

對于我國土地儲備機構而言，改變簡單粗放的融資模式，創新融資渠道，優化融資結構，避免債務風險是保持長期穩健經營的必然要求。與債務融資模式相比，私募股權基金的融資模式具有更強的穩健性，土地儲備機構引入私募股權基金的融資模式，不僅可以拓寬其融資渠道，增加其資金來源的多樣性，還可以有效降低其債務風險，減少土地收儲過程中的利益沖突，符合國家控制土地儲備債務風險和調控房地產價格的雙重政策目標。

參考文獻：

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