城市土地儲備工作的思考與探討

李靜

【摘要】土地儲備制度即在法定程序的指導下，各級政府在權限范圍內通過多種方式獲得土地的使用權，包括收購、征用等。其是國家對土地資源實施管理的一項重要內容，有利于解決當前土地利用中的供求矛盾。此制度是結合我國市場基本規律的土地使用制度的一項改革，屬于政府性的行為，在提高我國土地的集約化利用程度、推動城鎮化進程中意義重大。

【關鍵詞】土地儲備;保障;宜居;發展

隨著我國土地儲備工作不斷改革，在城市化的進程推進下，我國房地產建設環境發生了明顯變化。在基于新型城鎮化建設的客觀需要，市場環境、土地儲備資源的改革也對我國土地儲備相關政策推行和工作推廣帶來了困難。現針對我國土地儲備運作模式進行研究分析，總結當前運作管理面臨的困境。

1、城市土地儲備工作的轉變及存在的問題

土地儲備經歷了起步探索、發展完善、快速擴張和規范、改革轉型階段。土地儲備工作伴隨國企改制土地資產處置、城市拆遷、土地打包、城中村綜合改造、三舊改造、棚戶區改造等多個階段同步發展。時至今日，土地儲備已從散點式向片區式轉變，從單純的地塊儲備向城市綜合整治更新、自然資源保護發展。重點功能區、歷史文化風貌街區、城區經濟（技術、健康）產業園區、教育（藝術）創意園區、特色城鎮等大片區儲備工作將是土地儲備的重要組成部分。大片區儲備將使土地儲備從規劃、儲備、開發、管理、供應向項目策劃、資源配備、功能引導、定向配套等工作進行延伸成為可能。大片區儲備要建立“市級統籌、部門協同、上下聯動、分工協調、屬地實施、利益兼顧、市場機制、社會參與”的土地儲備運行模式。加強土地整備的規劃統籌力度，實現土地整理儲備與城市產業結構轉型、公共基礎設施建設及民生、康養、文保工程等重大項目落地充分結合，互為促進。充分調動各區實施主體及相關機構的積極性，建立科學有效的激勵機制與責任機制。實現儲備土地的統一入庫管理，進而提高土地整理儲備效率，保障城市建設和產業發展的供地需求，在實現城市整體利益的基礎上保護各方當事人的長遠利益和發展權益。目前，土地儲備工作存在多頭儲備、統籌力度不夠、監管體系不健全、相關機構合作乏力、資金利用效率不高、資源有效供給不足等問題。為滿足新形勢下生態文明建設需要，落實防范化解地方政府債務風險要求，必須建立儲備機構統籌管理機制，理順市區兩級儲備機構的職責分工，充分發揮各級儲備機構的工作優勢。

2、土地儲備管理機制

2.1把握新時代土地儲備制度發展方向

準確理解土地儲備在生態文明建設中的新使命，深刻認識土地儲備制度在深化供給側結構性改革中的新任務，優化存量土地資源配置，擴大優質資源供給，改善營商環境，推動高質量發展。全面落實土地儲備在“兩統一”職責下的新職能，加強政府儲備土地資產管理，落實國土空間規劃，保障國家所有者權益實現。

2.2全面開展儲備土地清產核資，編制土地儲備資產負債表

開展儲備土地資產清查統計工作，充分利用各類專項調查成果，開展政府儲備土地資產數量、質量、分布、用途、價值等情況的清查核實，摸清全民所有儲備土地資產情況，將土地儲備資產情況納入各級政府向同級人大報告的全民所有自然資源資產中。

2.3嚴格規范土地儲備計劃管理

土地儲備計劃是規范土地儲備工作的關鍵，也是測算資金需求及土地儲備專項債券額度的主要依據。根據城市建設發展和土地市場調控需要，結合國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、土地供應計劃、地方政府債務限額、財力狀況等因素，合理制定土地儲備三年滾動計劃及年度計劃。通過科學編制“三年滾動計劃”“年度儲備計劃”，合理確定土地收儲規模、結構和時序，落實儲備土地項目資金需求。

2.4全面實行土地儲備的全生命周期管理

以土地儲備項目為基本單元，建立土地儲備的全生命周期管理機制。根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等，將儲備土地按照宗地、區域、時序、資金平衡等條件納入土地儲備三年滾動計劃和年度計劃。建立土地儲備項目庫，對擬收儲、入庫、供應等儲備環節的業務、資金等實施全生命周期管理，全面反映項目名稱、地塊區位、儲備期限等基本信息，以及預期土地出讓收入、項目成本、收益和融資平衡方案、政府凈收益等信息，按項目統一配號、統一監管，并做好與地方政府債務管理系統的有效銜接，未納入項目庫項目不得安排預算資金。

2.5探索多元化土地儲備資金保障方式

健全資金籌措和運行機制，統籌使用財政資金和土地儲備專項債券資金，建立專項債券資金配套一定比例財政資金機制，提高資金使用效率，切實防范土地儲備領域金融風險;進一步健全完善國有土地收益基金制度，明確國有土地收益基金計提比例，保障足額撥付土地儲備機構專項用于土地儲備;支持有條件地區探索開展“土地銀行”試點，探索設立公司制土地儲備基金，拓寬土地儲備資金來源。

2.6成本管理

依規確定土地儲備成本的組成范圍，具體包括：征收、收購、優先購買或收回土地需支付的土地價款或征地和拆遷補償費用;必要的前期土地開發費用;土地儲備存量貸款的利息支出;財政部門批準的其他費用。農村集體土地征收拆遷和國有土地上房屋征收要嚴格按征地補償標準、征收補償方案實施補償，收購土地由儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經同級自然資源部門和財政部門確認。

結語：

綜上所述，土地儲備的建立和推行收到了多方面環境影響因素，為了保證土地儲備工作的質量，真正優化和提升整個城市、社會環境、資源建設的相關性，有效控制和縮短城市、社會建設差距，土地儲備工作也面臨著較多的考驗，如財務、信息、經營、政策風險等。為了提高土地儲備研究的整體水平，本文針對性提出了相關措施建議，希望能夠為城市發展決策提供科學依據。

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