淺談當前貴州省普通國省道公路養護資金現狀及存在問題

鄒 宇，曾志敏

(貴州省公路局，貴州 貴陽 550000)

1 成品油稅資金當前形勢及問題分析

(1)成品油稅費改革后的全國公路系統管理體制。成品油稅費改革的預算管理體制對地方公路事業的發展的影響并不是相同的。當前，我國公路系統的預算保障體制分為橫向管理體制和垂直管理體制。貴州公路系統采取垂直管理的模式，但全國范圍內，橫向管理的模式更為常見。

①全國大多數省份采取橫向管理體制。分布在如吉林、山東、河南、陜西省等經濟發展較好的省份。該體制將公路養護事權下放給市縣一級政府。中央將成品油轉移支付資金下達到各省財政廳，省財政廳將資金下達給省交通運輸廳，由各省交通運輸廳公路管理部門以專項資金的形式下達給市縣交通管理部門。

②垂直管理體制又稱為縱向公路管理體制。分部在如貴州省、甘肅省、廣西自治區等西部省份，全省公路系統的財政支出責任由省交通運輸廳和公路局統一安排，將全省分路段養護責任委托垂直系統中的公路管理局和公路管理段。切塊資金涵蓋了所有的公路養護支出，包括基本支出和項目支出。

(2)成品油消費稅作為公路養護資金來源不具有可持續性。一是成品油增量來源于成品油消費的不斷增加，然而，當經濟形勢下行時，成品油消費增量有限，從而出現中央對地方燃油消費稅轉移支付減少的局面，也會對地方預算執行產生不利影響。從2016年以來，各省成品油轉移支付增量資金不斷“不升反降”，可能與經濟形勢下行過程中的成品油需求量下降有關，公路養護的可持續性受到威脅。二是進入“十三五”期來，各省掀起大搞交通基礎設施建設的熱潮，特別是我們貴州省，在促進兩頭(高速公路和農村公路)建設的同時，需要地方籌集大量的建設資金配套。導致國、省道和農村公路養護資金嚴重不足問題日益凸顯。三是成品油稅屬于調節稅，其目的是逐步降低生產生活對石油的依賴，推動節能、新能源技術的發展。

(3)當前養護資金管理體制對養人的負擔過重。當前全國情況較好的如江蘇省，將養護資金的20%用于養人支出，而貴州省養護資金用于養人支出達63%，甚至西部某些省份更是高達80%。即便通過優化養護體制機制、加強養護計劃管理、創新養護管理模式等手段等來緩解資金壓力，也因資金保障與基本支出“掛鉤”，導致這種體制“負重前行”。甚至隨著近年來工資標準提高、道路養護成本提升之后，出現了項目支出與基本支出嚴重“倒掛”的局面。

(4)當前面臨亟待解決的其他養護問題。一是“十三五”普通國省道網調整后，有1.45萬km農村公路調整為省道，技術等級低、超期服役、技術狀況差等問題突出，嚴重影響了普通干線公路網的服務水平，亟需通過提等改造或大中修等工程改善路況；二是因資金缺乏，我省普通省道公路呈現“兩頭好、中間差”的中梗阻現象；三是我省一線養護職工中，具有大專及以上學歷的人員僅占23.5%，且呈現出老齡化的趨勢，無法滿足現代公路養護管理的需要。

2 下一步解決成品油稅轉移支付用于公路養護的建議

(1)聚焦短板，強化規劃引領，突出需求導向，全面推進“十四五”普通國省道發展規劃研究。進入“十四五”期后，全國大部分省將從以公路建設為主逐漸向已養護為主轉變。為適應公路發展趨勢，爭取更多的公路養護資金，結合中央與地方財政事權劃分，以及《國家綜合立體交通網規劃綱要(2021-2050年)》內部征求意見稿，深入研究普通國道網調整，預計到“十四五”期，我省普通國省道里程將突破1萬km，與高速公路基本持平。通過爭取更多的中央資金補助來緩解配套國道公路養護資金壓力。

(2)積極推進公路交通領域的財政事權與支出責任劃分改革。省與地方交通運輸部門間事權的合理劃分是支出責任劃分的前提，是協調各級交通運輸部門間資金分配關系的基礎，也是規范和完善成品油價格和稅費改革轉移支付資金使用制度的一個重要條件。為此貴州省于2020年初，出臺了《貴州省交通運輸領域省以下財政事權和支出責任劃分改革方案》。一是遵循國道公路具有較強的省際外部性特征，明確事權由省級政府履行；二是省道公路具有行政區域之間的聯通作用，事權由省級和地方共同履行；三是農村公路(包括縣公路、鄉鎮公路和村公路)主要服務于特定的行政區域，故其事權應由市縣級政府分別履行。

(3)推動預算保障方式改革，把公路養護事業從“養人”的負擔中解放出來。結合貴州省當前養護體制和發展需求，“十四五”期，建議適時推動成品油稅預算保障方式改革，將公路系統的基本支出部分納入省財政一般公共預算，在保證項目經費正常開支的基礎上，逐步將成品油轉移支付從“養人”的負擔中解放出來，更多的投入到公路養護事業，形成良性的發展機制。此外，對于新增加的人員和項目支出，在中央推進成品油消費稅改革，并將其改為地方稅之前，建議考慮讓已彌補成本的收費高速公路繼續收費，將其用于普通公路的養護事業發展中，解決公路養護資金壓力的難題，為“十四五”公路養護管理發展提供持續動力。