自然保護區社區發展存在的問題、挑戰及對策研究

李爽，劉偉瑋，付夢娣，李博炎，任月恒，朱彥鵬

(中國環境科學研究院/國家環境保護區域生態過程與功能評估重點實驗室，北京 100012)

近年來，我國十分重視自然保護地建設。2019年6月，中共中央、國務院印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中明確指出自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態安全中居于首要地位。經過60多年的努力，我國已建立各類自然保護地1.18萬處，占國土面積的18%以上，其中自然保護區2750個，總面積達到147萬km2，占我國陸域國土面積的15%。由此可見，在我國現有自然保護地體系中，自然保護區是最重要的類型，其在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要的作用。但由于我國自然保護區及周邊人口眾多，歷史遺留問題較多，管控措施針對性和可操作性不強，自然保護區保護與社區發展的矛盾突出。此外，因受地理環境與管理水平限制，我國自然保護區的社區發展還呈現出社區居民收入水平參差不齊、管理機構重視程度有高有低的現象。如東部發達地區的自然保護區社區居民的收入明顯高于西部地區自然保護區社區居民的收入；部分自然保護區通過社區參與等方式積極探索社區發展新模式，一些自然保護區卻對社區發展的重視程度不夠。為推動自然保護區健康可持續發展，促進保護區社區發展與自然和諧共生，亟須在掌握自然保護區社區發展存在的問題與面臨的挑戰基礎上，為自然保護區的社區發展制定科學合理的對策。

1 自然保護區社區存在的問題

1.1 社區人口較多

人多地少的基本國情決定了我國自然保護區及周邊不可避免地居住著大量的社區居民。經初步統計，僅國家級自然保護區內就有城市建成區29個(其中位于核心區的有2個)，建制鄉鎮建成區 531個(其中位于核心區的有72個)，人口約400萬人(其中核心區約有40萬人)。如重慶大巴山國家級自然保護區內常住人口超過3.3萬人；彭水縣茂云山和七躍山兩個縣級自然保護區內有26個鄉鎮，涉及居民26.3萬多人，其中一半鄉鎮位于核心區和緩沖區[1]。

1.2 收入水平偏低

我國多數自然保護區分布在地理位置偏僻、自然條件惡劣、生產條件差、產業結構單一的“老少邊窮”地區，保護區內經濟發展十分緩慢，社區居民收入普遍偏低[2]。據統計，我國有近1/3的國家扶貧開發工作重點縣縣域范圍內有近1/4的面積屬于自然保護區[3]。在經濟發展水平較低的西部地區，80%以上的保護區內部及周邊存在成型社區[4]，如鸚哥嶺自然保護區所涉5縣(市)中有3個縣(市)為國家扶貧開發工作重點縣(市)。調查顯示，鸚哥嶺自然保護區周邊社區居民人均年收入僅為800元～3456元[5]。

1.3 基礎設施落后

總體而言，由于歷史欠賬多，我國多數自然保護區及周邊社區水電、交通、環保等基礎設施較為落后，醫療、教育等公共服務供給不足。如月亮山自然保護區內水利設施尚不完善，靠天吃飯現象依然存在；建制村道路通暢率不足30%，社區居民出行困難，農產品交易不易[6]；四川省東陽溝自然保護區內，在村級小學就讀的學生要步行5公里左右上學[7]。

2 自然保護區社區發展面臨的挑戰

2.1 保護與發展關系協調難

由于歷史、民族、文化等原因，長期以來自然保護區的社區居民形成了固有的生產生活方式。自然保護區建立前，社區居民主要過著“靠山吃山、靠水吃水”的生活，對自然保護區內資源的依賴性較高。自然保護區建立后，相關法規要求禁止在保護區內開墾、養殖、放牧等，這限制了社區的資源利用，縮小了社區居民的活動空間，進而導致社區居民經濟收入降低，社區的副業發展受到沖擊[8]。在社區發展過程中，如何引導社區居民轉產轉業、適應新的生產生活方式，在保護中發展，在發展中保護，是社區發展必須解決的重要問題。如梵凈山國家級自然保護區成立后，保護區內木材采伐量受到限制，社區居民在木材加工產業方面的收入來源和物質來源被切斷，而替代產業尚未興起，社區居民日常生活受到影響，保護與發展的矛盾較為突出。

2.2 社區參與權利保障難

作為自然保護區建設與管理的主體，社區居民有權利參與到自然保護區的建設和管理中來，《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中也明確提出應增加社區居民的參與能力。也就是說在自然保護區規劃、建設、管理等過程中，社區居民應獲得充分表達自身意見和建議的權利和機會。但在我國自然保護區建設與管理的過程中，由于管理部門對社區參與的重視不夠，導致目前社區參與形式單一、深度不夠，社區居民并不能參與到自然保護區建設的決策過程之中，社區居民的主體權利無法行使，主體地位得不到保障。雖然目前已有改善，但很大一部分自然保護區內的社區居民難以真正參與到保護地相關決策的制定之中[9]。

2.3 傳統生態文化活態傳承難

優秀的傳統文化具有凝聚人心、教化群眾、淳化民風的重要作用。為保護與傳承農村優秀傳統文化，《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中明確提出要加強農村文化引領。自然保護區土著居民在長期的歷史進程中，形成了豐富多彩的傳統生態文化，并在生產生活中不斷傳承。傳統生態文化是自然保護區的寶貴財富，在維護自然保護區生態環境、實現人與自然和諧共生方面發揮著重要作用。而單純地開展保護工作，卻在一定程度上改變了社區居民的生產生活方式(文化傳承的載體)，阻礙了傳統生態文化的傳承。如有些自然保護區執行了生態移民政策，牧民不再擁有牧場和牛羊，傳統的生存技能完全派不上用場，傳統的生活習慣和生存方式等發生了較大變化。

2.4 多方利益關系平衡難

在我國自然保護區社區發展中，除了政府部門與社區居民外，還涉及企業、訪客等利益相關者。但由于管理體制機制等因素，這些保護區在社區建設與管理中有很多未能處理好社區居民與各利益相關者的關系，總體上看，保護區內社區居民與其他利益相關者之間的矛盾較為突出。社區居民與自然保護區管理機構或地方政府之間的矛盾主要是社區居民生存發展的需求與政府部門的保護管理要求不一致；社區居民與訪客之間的矛盾主要是在對訪客行為缺乏嚴格管控的情況下，訪客可能會干擾社區居民的正常生活。

3 自然保護區社區發展對策

3.1 積極建立社區溝通和參與機制

良好的社區溝通和參與機制是實現社區居民利益訴求多元化、最大化的基礎和前提，也是保障社區居民主體地位、平衡各方利益的有效手段，可以增加社區居民的歸屬感、信任感和信譽感[10]。為暢通社區溝通渠道、保障社區參與權利，自然保護區管理部門應保證信息對稱，讓社區居民了解相關信息，并積極聽取社區居民的意見和建議，了解社區居民的利益訴求。此外，還應積極引導社區居民參與到自然保護區的管理之中，具體可從以下方面開展：(1)完善聽證制度。在自然保護區制定政策法規、規劃方案時，通過邀請社區代表參加的方式，拓寬民意反映途徑，促進政府的決策向著民主化和科學化的方向發展。(2)建立信息公開制度。公開向全體社區居民征集對自然保護區相關政策和規劃的意見，并將自然保護區的政策法規通過宣傳手冊、公示欄、條幅、廣播、網上政策專欄等形式告知社區居民。(3)建立固定的信息收集制度。通過意見箱、監督舉報電話、網絡信箱等收集社區居民的意見和建議，并及時對公眾反映強烈的事件進行公開回復。(4)建立“圓桌會議”機制[11]。定期組織各利益相關方共同參與解決利益相關者之間存在的沖突，協調各方的利益關系。(5)引導社區居民參與保護地建設。此舉既可以提升社區居民生態環境保護意識，使其發揮主人翁意識，主動勸說并制止他人不文明行為，也可以根據保護區的實際情況，創新社區共管形式，豐富社區共管內容。此外，還應通過設置生態護林員、地質災害觀測員、河道管理員、城鄉保潔員、護邊員和護路員等生態管護公益崗位的方式[12]，讓社區居民享受“參與紅利”[13]，激發社區居民的參與熱情。

3.2 有效構建生態補償機制

良好的生態補償機制不僅有利于平衡各方的利益，還有利于激發社區居民參與自然保護區保護與建設的積極性。具體可從以下方面著手：(1)增加生態補償資金來源，健全“省—市—縣”三級轉移支付制度，廣泛吸納社會資本。(2)相關部門應盡快制定出臺跨區域、跨流域生態補償實施辦法或指導意見，明確流域生態補償范圍、補償對象、補償標準、資金來源、補償方式、相關主體間的責任和義務等[14]。同時，還應在開發地區、受益地區與生態保護地區，流域上游地區與下游地區之間建立有效的協商平臺。(3)探索市場化生態補償模式，如可以通過讓經濟較好的沿海地區向生態較好的自然保護區購買碳排放指標的形式實現生態價值補償。(4)完善生態補償激勵機制，加大對生態保護與建設貢獻突出的主體和個人的獎勵力度，激發其參與熱情。(5)在自然保護區建設過程中所需的勞動崗位優先聘用社區居民，為其增收創造機會。(6)采取線上線下相結合的形式對自然保護區的生態產品、地方特色產品等進行宣傳，提升社區產品的知名度，為社區居民的生產與經營提供便利。

3.3 不斷改善社區社會服務水平

社區的發展離不開社會服務水平的改善與提高，良好的社區社會服務水平是社區可持續發展的前提。為保證自然保護區社區的可持續發展，需要做好以下幾點：(1)各級政府應加大財政投資力度，將自然保護區基礎設施建設經費、社區醫療衛生經費、社區教育經費等列入財政預算。(2)自然保護區管理部門應積極爭取政策扶持、協調有關部門扶助，完善交通、水電、通信等基礎設施以及醫院、學校等公共服務設施。(3)自然保護區管理部門應加大社區環境綜合整治力度，建立社區環境管制的制度體系，健全社區環境綜合整治機制，創新社區環境污染治理模式，確保社區環境得到改善與提升。(4)自然保護區管理部門應加大培訓力度，通過通俗易懂、社區居民喜聞樂見的培訓方式，加強對他們的培訓，提升其就業能力。

3.4 大力弘揚傳統文化

在我國傳統的民族、宗教、民俗文化中有許多關于生態環境保護的理念，這對于自然保護區的保護具有重要作用。保護好優良的傳統文化，有助于生態環境保護理念的傳承和保護意識的形成。為繼承和弘揚傳統文化，應做好以下幾點：(1)鼓勵當地學校開展與傳統文化有關的課程，讓學生了解當地傳統生態環境保護理念，促進學生生態環境保護意識的形成。(2)在社區設立文娛中心，定期放映與傳統生態環境保護文化相關的記錄片、宣傳片，定期組織以弘揚傳統生態環境保護文化為主題的文藝演出。(3)建立長效的激勵機制。對于為傳統生態環境保護文化傳承做出貢獻的社區居民通過獎金、榮譽證書等形式給予獎勵，激發社區居民的參與熱情。

3.5 逐步帶動區域協調發展

為帶動區域協調發展，自然保護區應積極調整產業結構，發展綠色產業，促進產業生態化、生態產業化，實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉化。具體可從以下方面考慮：(1)保障社區就業。加大就業宣傳和培訓力度，引導社區居民轉產轉業，鼓勵社區居民以個人或合作社的名義參與到自然保護區加工產業、生態體驗和環境教育服務業、文化產業等方面的經營活動中。(2)調整產業結構。利用生態優勢，優化資源配置，推廣先進的產業技術，推進產業綠色化、優質化、特色化建設，構建與自然保護區保護要求相一致的社區綠色產業體系。(3)輻射周邊區域。加強區域聯合，優化資源配置，構建區域旅游圈，建立健全區域旅游深度合作保障機制，實現旅游效益最大化。(4)推動綠色品牌認證。注冊自然保護區系列品牌，推動相關產品的綠色認證，申請生態原產地保護產品，提高產品附加值。(5)推進社區流通現代化。建立社區生態產品和服務銷售公共服務平臺，支持供銷、郵政把服務網點延伸到社區，健全自然保護區及周邊農副產品產銷穩定銜接機制。利用互聯網、移動通信、廣播、電視、電話等多種通信手段，構建社區信息網絡，搭建社區電子商務平臺，實現信息互通、服務互助。