煤化工項目竣工環保自主驗收對策建議

周 鵬，李 峰，袁彥婷，馬德彭，郭二民

（生態環境部 環境工程評估中心，北京 100012）

我國煤化工行業經歷了“十一五”和“十二五”的跨越式發展，已建成了煤制油、煤制烯烴、煤制天然氣、煤制乙二醇等一批現代煤化工示范工程，初步形成了煤化工產業聚集區，主要集中在中西部地區。

煤化工項目水資源需求量大，污染重，目前煤化工項目污染防治技術還不成熟，使得煤化工項目的環評審批困難重重。2015年，原環境保護部曾暫停大量煤化工項目的批復工作，給行業發展帶來前所未有的壓力。2016年，情況有所緩解，一批煤化工項目得到批復，但環評批復中關于環保的要求十分嚴格，實際落實難度很大，如廢水“近零排放”、熱電站鍋爐超低排放、VOCs管控、結晶分鹽技術示范等，這些要求使得煤化工項目環保投資占比提升到項目總投資的5%～8%［1］。煤化工項目竣工環保驗收由生態環境部組織驗收調整為建設單位自主驗收，環保部門負責監管，企業面臨的環保責任壓力將有增無減。

本文總結了煤化工項目竣工環保自主驗收面臨的主要問題，并提出對策建議。

1 建設項目竣工環保驗收制度頂層設計變化

目前，環評領域取消了4項行政許可，包括行業主管部門預審、試生產許可、環評機構資質管理和建設項目竣工環保驗收，環境影響評價登記表由審批改為備案。其中，建設項目竣工環保驗收是在2017年7月，國務院令第682號《國務院關于修改＜建設項目環境保護管理條例＞的決定》（以下簡稱新《條例》）發布后取消的。隨著《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《噪聲污染防治法》的相繼修訂實施，廢氣、廢水和噪聲污染防治設施竣工自主驗收已經實施。待已經國務院常務會議審議通過的《固體廢物污染環境防治法（修訂草案）》報人大審議通過后，即可開展固體廢物污染防治設施竣工自主驗收工作。

2 煤化工項目竣工環保自主驗收面臨的主要困難

根據新《條例》和原環境保護部《關于發布＜建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法＞的公告》（以下簡稱《暫行辦法》）的有關要求，建設單位在開展竣工環保自主驗收時，將面臨以下主要困難。

2.1 項目重大變動的界定

煤化工項目作為新興行業，尚有不少需要攻克的技術難題，許多煤化工項目都帶有試驗性質，因此建設規模有可能會比設計規模縮小或分期建設。同時受市場波動的影響，設計的下游產品裝置有未建或改建情況，如內蒙古某煤制二甲醚項目、新疆某煤制烯烴項目實際只建成前端煤制甲醇工段。由于產能和工藝路線的變更，也導致配套的公輔工程、環保工程及依托工程等一系列變更。進入驗收程序的國家級煤化工項目基本都存在較大變更［2］。

這些存在重大變動的項目極少有變更環評手續的，原因之一是缺乏指導文件。無論原環境保護部2015年6月發布的《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》，還是2018年1月發布的《關于印發制漿造紙等十四個行業建設項目重大變動清單的通知》，都不包括煤化工行業。煤化工行業面臨無針對性的上層有關重大變動指導文件的不利局面。雖然如此，在面對具體項目時仍然也是有章可循的。因為《環境影響評價法》中已明確：建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。已發布的火電、煤炭采掘、煉焦等行業重大變動清單也都是按照這一思路擬定的。此外，煤化工企業也可以參照《煉焦化學建設項目重大變動清單（試行）》的有關規定。

以內蒙古某煤制烯烴項目為例。該項目配套建設的自備電廠可參照《火電建設項目重大變動清單（試行）》判斷是否發生重大變動。甲醇生產規模由環評階段420萬噸/年減少為實際的360萬噸/年，不構成重大變動。項目位于當地某園區，原環評批復的項目配套渣場未建設，轉而直接利用園區渣場，也不構成重大變動。氣化爐采用水煤漿氣化技術，與環評一致；燃料來源、廠內大宗物料轉運、裝卸或貯存方式均未有重大變化。環保設施方面，由于環評批復時間為2010年，實際建成為2017年，企業按照最新的環保要求建設環保設施：火電廠配套的除塵、脫硫和脫硝裝置進行了超低排放改造，鍋爐煙囪高度由環評階段的150 m增加至180 m，火炬高度由環評階段的140 m增加至150 m；其余工藝廢氣排氣筒高度均不變或增加；廢水處理工藝與環評階段相比基本不變，且全部回用不外排。因此，環保設施也不構成重大變動。最終判定項目未構成重大變動。

2.2 排污許可證的實施

《暫行辦法》規定，不能通過驗收的9種情形中第5條為：“納入排污許可管理的建設項目，無證排污或者未按證排污的”。這一規定也將建設項目竣工環保驗收與排污許可銜接起來，排污許可是竣工環保驗收的前置條件之一。

由于我國排污許可制度作為強制行政許可推行時間還不長，目前新舊政策銜接尚不充分、完全。國務院文件《控制污染物排放許可制實施方案》提出：到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。原環境保護部令第45號《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（以下簡稱《名錄》）進一步明確了不同行業申請排污許可證的實施時限，其中煤化工工業實施時限為2020年。值得注意的是，煤化工項目往往配套發電廠或鍋爐以及大型污水處理設施。《名錄》規定：企業自備電廠排污許可證實施時限為2017年；一般工業固體廢物、危險廢物處理處置設施實施時限為2019年；生活污水集中處理、工業廢水集中處理行業（日處理2萬噸及以上）實施時限為2019年。因此，如果一個配套建設有自備電廠和渣場的煤化工項目正在開展自主環保驗收，其自備電廠需取得排污許可證，渣場需要在2019年底前取得排污許可證，煤化工排污設施則暫不需要。

2.3 驗收標準

煤化工行業既無行業排放標準也無行業竣工環保驗收技術規范，根據《暫行辦法》規定，其驗收可參照《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》（以下簡稱《技術指南》）。《技術指南》提出驗收標準為：原則上按環評批復的老標準驗收，如有新發布或修訂的標準，則按照新標準驗收。

這一點與其他行業驗收技術規范有很大不同。截至目前，生態環境部共發布了22個竣工環保驗收技術規范（指南），其中包括污染影響類和生態影響類2個綜合類驗收技術規范（指南）以及20個行業技術規范。除該《技術指南》和《建設項目竣工環境保護驗收技術規范 石油天然氣開采》［3］對驗收標準要求基本相同以外，其余均為按環評批復的老標準進行驗收，如果后續有發布新標準或者修訂標準的，僅對照新標準進行校核（或參照、考核、參考等）。因此，煤化工項目自主驗收的標準更為嚴格。

以內蒙古某煤制烯烴項目為例，其環評批復時間為2010年。環評提出的排放標準為：鍋爐排放執行2003版《火電廠大氣污染物排放標準》［4］；其余工藝廢氣排放執行《大氣污染物綜合排放標準》［5］；H2S、NH3等排放參照執行《惡臭污染物排放標準》［6］。項目實際驗收時間為2019年。根據原環境保護部 2015 年 12 月發布的《現代煤化工建設項目環境準入條件》要求，在煤化工行業污染物排放標準出臺前，加熱爐煙氣、酸性氣回收裝置尾氣以及 VOCs 等應根據項目生產產品的種類暫按《石油煉制工業污染物排放標準》［7］或《石油化學工業污染物排放標準》［8］相關要求進行控制。該項目最終驗收標準為：《火電廠大氣污染物排放標準》［9］、《石油煉制工業污染物排放標準》［7］、《石油化學工業污染物排放標準》［8］和《合成樹脂工業污染物排放標準》［10］。此外，地下水執行《地下水質量標準》［11］。

2.4 環保示范任務

由于煤化工項目所在地區通常缺乏水資源，水環境容量小，一般不允許外排廢水，因此煤化工項目污水處理難度較大。相當多的煤化工項目環評批復中均提出了廢水處理示范任務，特別是高濃鹽水結晶分鹽技術，如伊泰伊犁能源有限公司100萬噸/年煤制油示范項目、青海礦業集團股份有限公司60萬噸/年煤制烯烴項目、伊犁新天煤化工有限責任公司20億立方米/年煤制天然氣項目等。

2019年7月，中國煤炭加工利用協會正式發布兩項標準《煤化工 副產工業硫酸鈉》［12］和《煤化工副產工業氯化鈉》［13］，填補了我國煤化工高濃鹽水結晶鹽資源化利用的標準空白。但企業將煤化工副產作為產品出售是否會影響下游鹽加工行業仍需進一步考證［14］。顯然，煤化工企業在竣工環保驗收時，這些示范項目也應納入驗收范圍，而且在驗收時，分鹽結晶技術不僅應已有較為成熟的應用，而且還須有穩定、可靠的下游企業接收。

2.5 污染治理

2.5.1 廢水零排放

大量的煤化工項目環評批復要求廢水零排放。企業在開展項目竣工自主驗收時，需要對廢水處理設施進行監測，對照環評或設計提出的污染治理設施的處理效率，檢測污水處理設施運行效果，并作為項目竣工環保驗收的條件之一。

2.5.2 VOCs控制

煤化工企業生產運行過程中會排放大量的VOCs，對其進行管控的要求變得愈加嚴格。原環境保護部曾在《關于不予批準內蒙古華星新能源有限公司40億立方米/年煤制天然氣項目環境影響報告書的通知》中列出了4條不予批準的理由，其中之一為環評報告提出的VOCs消減替代量缺少具體的計算過程和可行性論證。

煤化工項目生產過程中排放的VOCs或來自于煤自身或來自于反應中間體、儲存過程產生的中間體以及污水處理過程中產生的物質，具有成分復雜，有毒有害物質種類多、含量高等特點，是企業自主驗收必須重點解決的問題之一。

2.5.3 固廢綜合利用

煤化工產生的固廢主要有灰渣、廢水處理污泥、廢催化劑、高濃度廢水高效蒸發后的廢結晶鹽等，其中灰渣占比最高。大量灰渣缺乏有效的綜合利用途徑，大量堆存，正逐漸成為行業發展的重大制約因素。如內蒙古某煤制烯烴項目，每年產生氣化渣、鍋爐渣等超過200萬噸，原環評設計可以利用10 a以上的渣場，現如今不到2 a已基本堆滿。新疆某煤制天然氣項目每年產生約140萬噸氣化爐渣，環評設計將綜合利用后剩余的約8萬噸暫存于灰渣場，設計可貯存約40 a；實際投產后由于綜合利用途徑不暢，該項目兩年來產生的200余萬噸氣化爐渣全部存于灰渣場，其堆存庫容已過半，庫容負荷壓力較大［2］。

2.6 事中事后監管

竣工環保驗收由環保部門調整為企業自主驗收后，環保部門的主要工作也相應變為加強后續監管。其主要監管內容有以下4點：

一是防止企業違規驗收。新《條例》明確了建設單位不得提出驗收合格意見的9種情形，進一步強化了建設單位的主體責任，防止違規驗收。

二是監管企業信息公開力度。《暫行辦法》要求建設單位對環保設施調試時間進行公示。驗收報告完成后，要求建設單位通過其網站或其他便于公眾知曉的方式公示不少于20個工作日。

三是開展誠信管理。新《條例》要求環保主管部門應將建設項目有關環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公開違法名單。

四是組織開展項目竣工環保驗收效果評估。為落實新《條例》第二十條規定的監督檢查責任，生態環境部曾于2018年開展建設項目竣工環保驗收效果評估，對各企業自主驗收的程序、內容、驗收結論等進行全面評估。其中煤化工為污染影響類項目，具體由中國環境監測總站負責評估。

3 做好煤化工項目竣工環保自主驗收工作的對策建議

a）充分認識并高度重視自身的環保主體責任

建設單位作為建設項目環保責任的主體，應依法履行環境影響評價、排污許可等相關制度，落實項目實施全過程環保責任。嚴格按照新《條例》的要求，將環保設施建設納入施工合同，保證環保設施的建設進度和資金，并在項目建設過程中同步組織實施環境影響報告書及其審批決定提出的環保對策措施。

b）做好排污許可證實施的技術儲備

排污許可制度作為固定污染源環境監管的主要抓手，是每個企業必須履行的職責。至煤化工行業完成排污許可證申請與核發工作還有一段時間，建設單位應提前做好技術儲備，確保污染物穩定達標排放，并自行或委托第三方定期開展監測工作。需要注意的是，煤化工企業應控制原料煤和燃料煤中的有害元含含量，特別是燃料煤中硫元素的含量，防止SO2超標。

c）完成竣工環保示范任務

環評批復中明確提出的結晶分鹽及利用等環保示范任務，建設單位應認真組織落實。不能僅憑實驗室數據或中試數據就宣告示范任務圓滿完成，需要通過長期的實踐探索、穩定的實測數據以及下游企業對分鹽產品的認可，打通技術研發與應用的每個環節。

d）持續加強生態環保技術開發及投入

針對煤化工行業VOCs管控、結晶鹽分鹽技術開發及其應用、氣化渣綜合利用等煤化工行業的環保技術難題，煤化工企業、行業協會、行業主管部門及科研院所、高校等應形成合力，搭建“產學研”融合發展平臺，加大對高端技術和綠色生產工藝的研發，通過智能化升級，進一步提高煤炭轉化率和污染治理水平，降低能耗、水耗及污染物排放，提升行業綠色發展水平。