商業銀行發展普惠金融難點及對策分析

甘思楊/文

一、引言

擴大金融服務范圍不僅能帶來社會經濟增長，而且可以改善貧困。普惠金融（又稱金融服務可獲得性）就是這樣的一項為弱勢產業、弱勢群體和弱勢地區提供金融服務的國家重要金融政策。為實現金融服務全民覆蓋的目標，普惠金融的推進發展不僅需要加強金融基礎設施的建設，還需要通過創新金融服務方式，再結合聯動政府頒布的支持政策進行協調。

第一，加強金融基礎設施建設。普惠金融的基礎設施包括開展普惠金融業務所必要的基礎設施，如金融主體、ATM、POS機等前端基礎設施，也包括農村地區的征信制度、抵押登記程序等后端基礎設施。張曉云等認為增加農村地區對新型金融機構的包容程度，建立更加包容的金融體系，將有利于普惠金融在農村地區的發展，也將促進農村地區的經濟、金融水平。如村鎮銀行作為我國農村地區金融發展的主力軍，在推動“三農”普惠金融發展上發揮著巨大的作用。

第二，創新金融服務方式。擔保是降低金融風險的一種有效方式，可以在一定程度上降低進行金融活動時發生風險的概率。楊松等提出在政府的支持和引導下，銀行與擔保機構之間的合作關系將更加牢固開放。除了利用擔保渠道為農戶增信外，互聯網金融也是普惠金融發展的重要推動劑。朱迎等認為，互聯網金融能提升金融服務水平，并增加金融可獲得性。

第三，穩步推進普惠金融相關政策。農村地區的金融服務水平難以推進，與農村地區金融需求群體的特殊性有關。金融機構的逐利性導致了金融資源更多地從農村地區導向城市，導致“三農”的金融需求缺口增大卻難以填補。因此，在推進普惠金融深入發展的同時，政府也應當放寬開展普惠金融業務的門檻，對待金融機構的普惠金融業務開展實施差異化政策。楊軍等提出政府層面應當加速設計統一普惠金融相關評價體系，將金融服務更多地導向農村地區、小微企業等微觀經濟主體。王國剛認為，還應當適當地運用財政機制，推動普惠金融的滲透與拓展。

二、我國普惠金融發展現狀

（一）政策支持力度不斷加大

2016年1月，國務院在《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》中提出了“到2020年，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系”的建設目標，為我國普惠金融五年的建設過程搭好框架、鋪好道路，為有效促進金融服務平等、解決小微企業和“三農”的金融問題提出中國方法。

1.加大普惠金融專項資金支持力度

2016年，財政部印發的《普惠金融發展專項資金管理辦法》提出普惠金融撥付專項資金，用于各金融機構發放小微貸款、涉農貸款及創業貸款的補貼與增量獎勵等。根據財政部官網所公布數據，2016—2019年四年間，普惠金融專項撥付資金的總預算達到385.8億元，實際撥付404.5億元，普惠金融支持力度不斷加大。

2.商業銀行用于小微企業和“三農”貸款穩步提升

據原中國銀監會統計數據（見圖1），2015年至2018年間，我國商業銀行用于小微企業貸款余額不斷增加，至2018年末，該類貸款余額已經達到了25.15萬億。其中，大型商業銀行仍是最主要的放貸主體，但其貸款余額占比卻逐年降低；城市商業銀行與農村商業銀行的貸款占比奮起直追，這兩類銀行也在為小微企業提供貸款的任務中承擔越來越多的責任。我國普惠金融正不斷探索發展，在基層的服務不斷做廣做深，基層的金融供給主體已經逐漸成了支持我國普惠金融發展的中堅力量。

圖1 商業銀行用于小微企業貸款余額情況（2015年—2019年Q1）

數據來源：原中國銀監會官網

（二）金融基礎設施不斷完善

中國銀保監會在2018年出版的《中國普惠金融發展情況報告》（以下簡稱“報告”）中披露了近年我國普惠金融的發展現狀。報告指出，截至2017年末，我國銀行網點數量已達22.76萬個，較2013年末增長了8.5%，網點的鄉鎮覆蓋率為95.99%，基本實現鄉鎮全覆蓋。2013年至2017年間，我國人均擁有銀行賬戶數量顯著提升，漲幅逾60%。

2018年1月，原銀監會發布《關于開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》，旨在為人口稀疏、金融發展薄弱的地域提供更加可得的金融服務，持續深入推進在農村地區的金融服務覆蓋面。根據原中國銀監會披露數據，截至2017年底我國已開業的村鎮銀行數量已經增加至1562家。中西部地區地廣人稀，是“多縣一行”制度的服務重點，盡管中西部地區村鎮銀行數量占全國總量65%，但其金融需求前景仍十分廣闊，我國需要通過村鎮銀行鋪設更加全面的金融體系，挖掘貧困地區的金融需求。

（三）數字普惠金融不斷發展

2016年的《G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）報告》提出，數字普惠金融是“一切通過數字金融技術促進普惠金融行動”的泛稱，包括運用數字金融技術為無法獲得金融服務或金融資源匱乏的群體提供的一系列正規金融服務。數字普惠金融是普惠金融與數字技術結合的變體，其服務具有可得性，成本具有可負擔性，對于提供金融服務的金融機構而言風險是可控的，能夠保證普惠金融供需的可持續性發展。

工信部公布的數據顯示，截至2018年7月末。我國擁有9.65億臺的互聯網活躍設備，15億移動用戶。商業銀行、P2P、第三方支付、眾籌等金融服務提供商借助數字技術快速發展，也讓金融機構能夠以更低成本、更加便捷地提供普惠程度更高的金融產品。我國數字普惠金融經過數字技術和金融服務的深度融合，業務范圍已經涵蓋了融資、支付、投資理財、管控風險等方面（見附表）。據調查，2017年，我國第三方移動支付的交易總量已經達到120.3萬億元，較2016年增長了104.7%；2017年，我國線下掃碼支付總額也超過了6.35萬億元。

附表 數字普惠金融業務模式

三、商業銀行發展普惠金融難點剖析

商業銀行在推動普惠金融發展的進程中存在不少困難與挑戰，主要表現在：

（一）法律體系不夠健全

商業銀行發生法律風險的最主要原因是現有的法律法規滯后、缺失和模糊界定導致業務界限不清、權責不明等。雖然銀保監會成立了普惠金融部對普惠金融服務進行專門的指導和監管，但并未出臺相應的配套制度。例如我國針對互聯網金融監管的法律法規十分滯后，也沒有對商業銀行參與互聯網金融的明確規范。當前針對P2P網絡小額信貸的法規僅有2011年原銀監會發布的《關于人人貸有關風險提示的通知》；針對第三方支付的法規僅有2010年中國人民銀行發布的《非金融機構支付服務管理辦法》；針對互聯網銀行的法規僅有2001年中國人民銀行發布的《網上銀行業務管理暫行辦法》和2006年原銀監會頒布的《電子銀行業務管理辦法》等。如不及時更新完善相應的金融法規，必然會給不法分子利用法律漏洞進行騙貸、非法集資等非法行為留下可乘之機。

（二）成本、風險與收益不相匹配

金融基礎設施的鋪設是普惠金融發展的重要一環，但商業銀行開設縣域農村網點的成本往往要高于在城市中開設網點，加之小微企業、低收入者及農戶的貸款需求往往期限較短，金額較小，致使商業銀行不僅要承擔鋪設基層網點的高成本，且還將面臨低收益的尷尬處境。普惠金融的服務對象主要是無法得到金融服務或金融資源匱乏的小微企業、低收入人群、偏遠地區人群、“三農”等群體，這類人群往往缺乏合格的抵押擔保資產，一旦發生信用違約行為，貸款將成為壞賬。據原銀監會統計數據顯示（見圖2），作為我國普惠金融發展的中堅力量的農村商業銀行和城市商業銀行的不良貸款率逐年上升。商業銀行的經營以盈利為目的，故普惠金融業務高成本、高風險、低收益的經營特點也將最終導致商業銀行缺乏積極性。

圖2 我國商業銀行不良貸款率情況（2015年—2019年Q1）

（三）信息不對稱嚴重

商業銀行向小微企業和“三農”發放貸款時需要面臨信息不對稱所帶來的風險。第一，對于小微企業。作為貸款需求方的小微企業通常比商業銀行更加了解企業本身的財務狀況、貸款動機以及經營情況，企業為了獲取貸款通常會通過各種手段淡化不利信息，突出有效信息。商業銀行只能通過財務報表、企業提供的資料等“書面信息”對小微企業進行了解，因此小微企業真實經營信息的獲取成本要高于大中型企業，而小微企業的逆選擇行為也將增加商業銀行的放貸風險。第二，對于農戶。信息不對稱產生的原因主要是農業生產中部分由農戶所掌握的個人信息及家庭收入情況不能為信貸雙方共享。由于農戶對自身的家庭收支情況并沒有詳細的檔案記錄且核查較為困難，進行信貸申請時，容易虛報其經營情況、家庭資產等個人信息以獲取更高的貸款額度或較低的貸款利率，增大了商業銀行所面臨的道德風險。

（四）信用評價體系不夠完善

目前，我國大部分縣市并未建立完善的農戶信用評價體系，對農戶個人信息掌握不足，在信貸審批過程中主要依靠銀行等放貸主體自身的征信系統，不同銀行或信用社之間的農戶信息無法共享，所采集的各類信息的統計口徑及所占的評分比重未必相同，可能導致同一農戶在不同放貸主體評定下的信用等級及信貸額度不同，與事實存在偏差。以湖南省懷化市為例，各縣級農村信用社以道德品質、經營能力、信用記錄、償債能力等作為評定標準，依照客戶經理的經驗判斷對農戶進行信用評級，而當地郵政儲蓄銀行則先對申請貸款的農戶按照未在該行貸款及已在該行貸款進行劃分，在兩種標準下再進行細分。這種體制下，各家銀行極易產生大量的重復評定，例如，2014年1月至10月間，懷化市5縣農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行累計評定信用戶3695戶，實際涉及戶數僅1755戶，其他1940戶為重復評定。

四、加快發展普惠金融的對策建議

（一）加快建立健全普惠金融法律體系

法律法規應當隨著金融市場的不斷發展而不斷健全，盡快頒布與普惠金融相配套的法律條文將有利于我國實現并長期穩固與社會發展相適應的金融市場，通過法律約束明確商業銀行與服務對象的權利和義務。盡快更新修訂現有的法律法規，完善《物權法》《中小企業法》《擔保法》等相關法律；不斷完善已有的監管政策，通過法律法規、監管政策與金融市場的相互聯動，最大限度地降低商業銀行所面臨的法律風險。

（二）進一步完善風險補償機制

在政策支持下，地方政府與擔保公司、商業銀行等金融機構之間建立合理的風險補償機制將能有效地緩解商業銀行在發展普惠金融業務時所面臨的高風險問題，實行合理的風險補償機制不僅能為金融資源匱乏的小微企業、“三農”等群體增加授信，也能激勵商業銀行更加積極地參與普惠金融業務的拓展與風險防范。

2016年，河南省蘭考縣獲批成為首個國家級普惠金融改革試驗區，大力推行農村普惠金融新模式，作為我國助力農村普惠金融發展的創新模式，推動了普惠金融政策在農村真正落地，提高了當地的貸款獲得率。截至2018年3月末，蘭考縣金融機構貸款余額達162.4億元，同比增長23.59%，增速高于河南省平均水平10.29個百分點，普惠金融指數由2015年的全省第22位躍居第1位。

（三）加快發展數字技術與金融服務的深度融合

傳統普惠金融需要通過擔保、抵押等手段應對可能出現的信用風險，而政府通過建立信用貸款擔保機構來為小微企業及“三農”增信，這一做法無非是將普惠金融的信用風險由貸款需求方轉移到了政府而已，并沒有從本質上降低信用風險。

相較于傳統的普惠金融，數字普惠金融的發展可以規避傳統普惠金融所需面臨的一系列問題，如信息不對稱、服務成本高、資金供需不匹配等。第一，商業銀行等金融機構得以以更低的成本得到用戶的過往信用記錄，結合大數據分析，合理評判服務者的風險程度。第二，手機已經成為數字通訊的重要載體，若普惠金融服務者能夠通過手機輕松地獲得所需的金融服務，那么商業銀行將能夠降低網點鋪設、金融設備建設等硬件成本支出。第三，商業銀行可以通過大數據技術，篩選出優質的企業項目，以更低的成本，更加精準地對接服務者的金融需求。如多數商業銀行借助互聯網模式與技術，已經實現三分鐘申貸、一秒鐘放款、零人工介入的“310”貸款模式。

（四）加快完善信用信息體系

整合農村信用社、村鎮銀行等微型金融機構的信用數據，并全面納入征信管理，通過多方機構聯動、運用先進技術等手段提高征信覆蓋范圍，早日實現征信系統對全社會的覆蓋。加快建立小微企業信用信息平臺，提高小微企業的經營透明度，降低信息不對稱給商業銀行帶來的經營風險，形成充分、自主的普惠金融市場環境。