環境問題合作治理的政策工具運用偏好與優化
——基于34份政策文本的內容分析

堵琴囡

(浙江理工大學法政學院，浙江杭州310018)

一、引 言

作為解決環境問題的新模式，合作治理正成為一種客觀的發展趨勢。黨的十九大報告提出，要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》規定，要形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，實現環境質量總體改善?！丁笆濉鄙鷳B環境保護規劃》要求動員全社會積極參與生態環境保護，激勵與約束并舉，政府與市場“兩手發力”，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。近年來，我國地方政府積極探索環境問題的合作治理模式，如環境污染第三方治理、環保服務PPP、“行政河長+民間河長”雙河長、河道認養等模式。

合作治理的主體包括各級政府、各職能部門、企業、社會組織、公眾等，具有多元化的特點。但合作治理并不是簡單地將這些主體放置在一起，重要的是讓合作者在保持相對獨立的前提下，實現功能和結構的有效嵌入。不同的治理主體在利益、目標、注意力、偏好、能力、資源等方面存在差異，合作中需要加以協調。另外，一些組織或個體長期以來習慣于獨立承擔管理工作，缺乏合作意愿和合作能力。尤金·巴達赫指出，保守主義、目標平衡、激勵、掌舵、共同解決問題的文化建設等構成合作治理的難題。[1]89-178約翰·D.多納休和理查德·J.澤克豪澤認為，合作治理需要付出包括權威變得模糊、戰略復雜性增加、問責失靈激增等代價。[2]

合作治理具有復雜性和脆弱性，這使其實踐過程面臨一系列挑戰。因此，有必要對合作治理進行管理，創造合作條件并構建高效的運作體系，以確保合作目標的實現。已有關于環境問題合作治理的研究主要聚焦于三個方面：一是論證合作治理為何是環境領域新的治理方式，闡釋合作治理環境問題的必要性與意義。朱德米強調，行政主導的環境治理體系難以有效回應跨區域、跨部門和涉及多個行動主體的環境問題，認為環境治理體系要向合作轉型。[3]冉冉剖析了地方政府環境治理的失敗，以及地方環境治理與政治激勵和監督機制的關系。[4-5]楊立華等指出，環境管理的范式經歷了從管理、參與式管理到治理的變遷，發揮多元主體作用的環境治理是一個趨勢。[6]二是基于不同的角度提出環境問題合作治理的理論構建思路。劉小泉等歸納總結了國外合作型環境治理的類型與主要影響因素。[7]曾粵興等從公眾個體心理層面提出了公眾參與環境治理的“賦權-認同-合作”機制。[8]三是剖析具體環境問題合作治理的實踐，分析其特征、運作過程、存在問題等。田家華等分析了河流環境治理中地方政府與社會組織合作的三種模式，即以政府購買服務為主的市場化推動模式、雙河長制為代表的授權合作模式和引導公眾參與的公益合作模式。[9]辛方坤等分析了嘉興的“環境治理授權合作”模式。[10]

現有研究已經積累了豐富的文獻，提供了許多有益觀點。但這些研究大多為宏觀或微觀層面的研究，關于如何將構建思路有效落實等方面的研究相對較少。工欲善其事，必先利其器。合作治理解決環境問題需要切實可行的手段和方法，而政策工具正是政府部署和貫徹政策時擁有的實際方法和手段[11]，環境治理中政府與社會主體之間合作關系的形成與發展離不開政策工具的科學選擇與運用。為此，本文從中觀層面開展研究，以中央級環境政策為研究對象，聚焦政府與社會主體的合作，運用內容分析法，探究國家在規范和推進環境問題合作治理上運用的政策工具的一般規律和特征，并提出優化對策。

二、環境問題合作治理的政策工具分析框架

(一)政策文本來源與范圍

考慮到文本的權威性與覆蓋面，本文所選取的政策文本主要是全國人大、國務院及其下屬部門頒布實施的法律、法規、通知、決定、辦法等，不包括國家領導人及各部門負責人的講話和工作報告。環境問題涉及領域較為廣泛，包括水、大氣、噪音、固體廢物、土地等多個方面。為確保研究分析的全面性，政策文本的初步收集工作主要按照發文單位和關鍵詞，結合《中國環境法規全書(2005—2009)》《中國環境保護政策法規匯編(2014年版)》，在國務院、環境保護部、國土資源部、國家海洋局、水利部、財政部等多個部門的官方網站上進行檢索。(1)2018年國務院機構改革后，環境保護部更名為生態環境部；國土資源部不再保留，成為自然資源部。本文政策文本的收集工作主要在2017年完成，因此文中仍保留環境保護部、國土資源部。隨后，我們對收集到的政策文本按照以下標準進一步篩選：第一，政策需要與環境問題合作治理密切相關，選擇標準主要是政策文本的內容直接規定合作治理，或體現出針對環境問題合作治理的態度、措施、方法；第二，對于并不是以環境問題為主要議題的公共服務類、管制類政策，如果這些政策對環境問題合作治理的實際運作影響大，且政策內容提到環境保護，我們也將其視為內容分析的對象。經過多次篩選與補充，最終確定有效政策文本34份(見表1)。

表1 2004—2017年關于環境問題合作治理的政策文本(2)表1中政策文本按照首次發布的時間順序排列，對于經過一次或多次修訂(正)的政策，本文以其最新版的政策文本作為內容分析對象，表1中標注時間是最新修訂(正)版的發布時間。

(二)分析框架

圖1 環境問題合作治理的政策工具三維分析框架

1.政策工具維度。政策工具的分類存在二分法、三分法、五分法、八分法等多樣化的劃分方法?？紤]到政策工具在環境領域應用的廣泛性與我國環境政策內容的特征，本文借鑒施納德和英格拉姆提出的政策工具分類標準和類型[12]513-522，根據政策制定者對政策目標群體或政策執行者行動的意愿、動機、能力、價值觀和信念、環境等方面的不同，將環境問題合作治理中的政策工具劃分為權威型、激勵型、能力建設型、象征和勸告型、學習型。

權威型工具是政府實現政策目標時運用的最古老、最常用的工具。這類政策工具假設政策執行者或政策目標群體一般根據法律和權威的指示開展行動，主張政府運用自身權威向他們作出強制性的規定和要求。本文權威型工具的運用主要表現為中央政府對環境問題的合作治理作出明確的、強制性的要求，具體包括命令、許可、禁止、規定等。

激勵型工具通過正向或負向反饋誘導政策執行者或政策目標群體服從。這類政策工具假設政策執行者或政策目標群體追求效用最大化，一旦他們受到金錢、自由、生命、其他有形報酬的激勵，就會按照政策要求行動。[12]515本文激勵型工具的運用主要表現為物質獎勵、表彰、財政支持、授權等。

能力建設型工具假設政策執行者或政策目標群體缺乏政策行動所需的能力，只要政策工具給他們提供信息、培訓、教育、平臺等，他們就會作出政策所要求的行為。本文將那些旨在為環境問題的合作治理提供信息、培訓、教育、平臺的政策工具歸為能力建設型工具。

象征和勸告型工具假設政策執行者或政策目標群體作出某種行為是依據他們的信念和價值觀。通過判斷政策要求與其信念和價值觀是否一致，可以對其行為進行預測。在一致情況下，政策執行者或政策目標群體更容易采取政策行為。因此，象征和勸告型工具旨在對政策執行者或政策目標群體的信念和價值觀進行引導和啟發。本文象征和勸告型工具主要為貼標簽、呼吁意義和價值、強調優先權等。

學習型工具通過賦予政策執行者或政策目標群體廣泛自由，讓他們從正式評估、聽證會等制度化安排中學習經驗，促使政策執行者或政策目標群體作出特定行為。本文學習型工具主要表現為推廣經驗、改革示范等。

2.合作治理過程維度。遵循從無到有的生命歷程，合作治理的形成與發展由一系列相互銜接的操作性程序組合而成。合作治理是為了解決那些單個組織或公共部門自身無法解決的公共難題，而采取的建立、指導、促進、運作和監控跨部門組織合作的制度安排。[13]根據合作治理的概念界定，其操作性程序主要包括建立、指導、促進、運作、監控等。在一些合作治理的分析框架中，合作治理的產生、運作與實施、強化等構成合作治理的主要環節?；谶@些研究，本文將環境問題合作治理的過程主要劃分為建立、運作和監督三個環節。合作治理建立是合作治理過程的首要環節，該環節一般涉及合作主體的培育、合作伙伴的識別與選擇、合作方式的明確等內容。合作治理運作是將合作治理建立環節所確立的安排轉化為合作效果的環節。在這一環節中，合作主體之間將進行協調溝通、合作關系管理、收益與責任分配等。合作治理的實踐可能出現偏差，為確保合作治理的有效性，監督成為合作治理過程不可或缺的環節。合作治理監督主要是對合作關系建立與運作的各項內容進行檢查、督促、糾偏。

3.合作治理內容維度。合作治理的內容維度是指政府與社會主體合作開展的環境事務。《中華人民共和國環境保護法》規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，并將地方政府的環境管理職能具體化為監督管理、保護和改善環境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與四個方面。根據《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，廣義的基本公共服務范圍除了教育、就業、社會保障、醫療衛生外，也包括交通、通訊、環境保護等領域的公共服務。在《環境保護公眾參與辦法》中，公民、法人和其他組織可以參與制定政策法規、實施行政許可或者行政處罰、監督違法行為、開展宣傳教育等環境保護公共事務的活動。為應對不同的環境問題，政府會邀請、支持、吸引社會主體參與到相應的環境事務中。依據這些政策法規，本文將政府與社會主體合作開展的環境事務聚焦于環境決策、環境監管、環境服務三類。環境決策是指制定環境保護類政策法規、環境保護計劃規劃、環境影響評價等。環境監管是對各類經濟生產活動產生的環境影響進行監督，并對造成環境污染的違法違紀行為開展執法。環境服務是為地方環境保護提供環境宣傳教育、環境基礎設施、環境污染防治等公共服務。

三、環境問題合作治理的政策工具運用特征

表2 環境問題合作治理的政策文本內容分析編碼(節選)

(一)綜合運用多種類型的政策工具，以權威型工具為主要手段

為推進和規范政府與社會主體對環境問題的合作治理，國家綜合運用了權威型、激勵型、能力建設型、象征和勸告型、學習型等多種政策工具。

權威型工具的運用最多，文本編碼頻次為125次，占政策工具頻次總和的58.7%。以《生態文明體制改革總體方案》為例，這一政策文本中與合作治理密切相關的條款共8條，而表現為權威型工具的條款有5條，主要內容包括：完善以購買服務為主的國有林場公益林管護機制；針對沙化土地，要求完善以購買服務為主的管護機制；采取政府購買服務的方式，培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體；建立環境保護網絡舉報平臺和舉報制度；廢止妨礙形成全國統一市場和公平競爭的規定和做法，鼓勵各類投資進入環保市場。權威型工具所運用的措施包括命令、規定、禁止、許可，在政策文本中表現為：要求環境公用設施合作伙伴的選擇與確定必須采用公開招標或競爭性談判方式；針對政府和社會資本合作開展的環境第三方治理項目，要求地方政府推進審批的便利化；禁止環保項目經營者隨意轉讓特許經營權、土地使用權、設施和企業股權等資產及其權益；許可地方政府邀請公民、法人和其他組織參與環境監管執法。

激勵型工具的文本編碼頻次為53次，占政策工具頻次總和的24.9%。在吸引個體類社會主體參與環境問題合作治理方面，激勵型工具較多運用物質獎勵和表彰的措施。比如，對檢舉和揭發各種環境違法行為的舉報人進行物質獎勵；給予積極參與水土保持工作的社會主體表彰和獎勵。在推進組織類社會主體參與環境問題合作治理上，激勵型工具的措施主要是財政支持和授權。比如，國家為社會資本參與的生態環保項目給予投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等財政支持；優化創新環保專項資金使用方式，支持環境污染第三方治理、政府和社會資本合作；擴大環境保護主管部門的自由權，允許他們采取項目資助或購買服務的方式，與社會組織共同開展環境保護；鼓勵第三方治理企業實行網絡化經營。

象征和勸告型、能力建設型和學習型這三類政策工具運用比較少，文本編碼頻次分別為17次、15次和3次，占政策工具頻次總和比例依次為8%、7.1%、1.3%。在象征和勸告型工具方面，國家強調第三方治理是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施；要引導形成合同能源管理、合同節水管理、第三方監測、環境污染第三方治理，以及環境保護政府和社會資本合作等服務。在能力建設型工具方面，國家為社會主體提供了環境監督平臺、水污染防治法規培訓、政策解讀、環境質量或環保項目信息等合作治理所需的信息、技能和資源。在學習型工具方面，國家對有條件的地區和行業的第三方治理制度和模式進行改革示范；擴大環境污染第三方治理試點地區和行業范圍；對水污染防治領域的優質PPP項目進行推介。

(二)政策工具被運用于合作治理各個環節，合作治理建立環節的力度最大

合作治理過程的各個環節都運用了政策工具，不同環節的政策工具所占比重存在明顯差異。合作治理建立環節的政策工具數量最多，文本編碼頻次為139次，占政策工具頻次總和的61.5%；合作治理運作環節的政策工具數量次之，文本編碼頻次為69次，占比30.5%；合作治理監督環節的政策工具文本編碼頻次為18次，占比僅為8%(見表3)。(3)由于一些政策工具被同時運用于環境問題合作治理的建立、運作或監督環節，統計中，合作治理過程維度下政策工具的頻次將高于單一政策工具維度下的頻次。合作治理內容維度下政策工具頻次的統計也有存在這一情況，下文不再單獨作出說明。

合作治理的建立是合作者采取合作行為以完成合作目標的必要環節。出于對自主權的保護、對交易成本的控制，以及公共責任缺失等多種原因，合作治理的主體經常避免開展合作。因此，國家運用多種類型的政策工具以增強合作意愿，并促進治理主體形成適宜的合作治理關系。一方面，運用象征和勸告型工具進行呼吁，比如在環境治理自動檢測站運行維護、城鄉環境保護基礎設施、環境監測、沙區資源和生態系統管護等領域開展政府購買服務；另一方面，運用能力建設型和激勵型工具，培育和吸引可以開展合作的社會主體，比如為骨干環境服務公司提供環保技術創新和成果轉化平臺，幫助環保社會組織培養專業人員，給予參與環境治理的單位資金、技術、稅收等扶持。在合作伙伴的識別和選擇上，主要運用權威型工具。比如，環境公用設施第三方治理的招標不得設定地域歧視性條件；現金流、市場化程度較高、操作成熟的垃圾處理和污水處理的環境服務項目，必須應用PPP模式；要求發布政府采購環境服務清單等。

表3 政策工具-合作治理過程二維分析頻次分布

當合作治理關系建立后，有效地管理多元主體的復雜合作關系成為關鍵，這取決于合作治理的運作和監督兩個環節。為推進和規范合作治理的運行環節，國家傾向于運用權威型工具，且主要在合作治理運行所關涉的收益分配、績效考核、公共利益和公共安全保障、風險防范與控制、溝通互動等方面作出規定。比如，對環境保護的特許經營、委托運營類項目，不得承諾不合理的高額固定收益回報；社會資本參與準公益性和公益性環境保護項目，允許獲得資源開發項目、資源綜合利用等收益；要求環境績效合同服務類項目，建立公平、合理的績效考核和評價機制；要求建立退出機制和制定臨時接管預案，應對環境污染第三方治理項目的經營者發生危害公共利益和公共安全的情形；規定第三方治理企業如實向社會公開污染治理設施建設、運行和污染排放情況；要求限期辦理群眾舉報投訴的環境問題。

針對合作治理的監督環節，國家主要運用權威型工具，并分別對監管機制、監督主體、監督方式等內容作出規定。一方面，對于政府和社會主體合作的環境類項目，要求相關部門建立健全監管機制；另一方面，規定監督主體的多元化，由政府部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與監督。監督的方式包括信息公開、督辦、抽查回訪、審查等多種類型。比如，依法公開第三方治理項目環境監管信息；將技術服務能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的環境服務公司列入黑名單，定期向社會公布；督辦和抽查回訪環保舉報熱線的工作等。

(三)政策工具覆蓋各類環境事務的合作治理，環境服務合作治理中運用較多

總體而言，政策工具覆蓋了各類環境事務的合作治理。運用于環境服務合作治理上的政策工具數量最多，文本編碼頻次為125次，占政策工具頻次總和的55%；環境監管合作治理、環境決策合作治理兩者的政策工具文本編碼頻次分別為58次、44次，占比為25.6%、19.4%(見表4)。可以看出，目前國家更多地將政策力量放在推進和規范政府與社會主體的環境服務合作中。

為了推進和規范環境服務的合作治理，國家綜合運用了權威型、激勵型、能力建設型、象征和勸告型、學習型等五種政策工具。其中，權威型、激勵型工具使用較多。比如，為了鼓勵社會主體參與節水供水重大水利工程建設的運營，國家給予相應的財政補助；要求由政府和社會資本合作開展的環保設施必須編制實施方案。區別于環境服務合作治理上的統計數據，雖然不同類型的政策工具均被運用在環境監管合作治理和環境決策合作治理上，但各類工具的頻次差異比較大。針對這兩類環境事務的合作治理，國家更多地運用權威型工具。比如，對社會公眾或社會組織參與監督排污行為、檢舉舉報污染和破壞環境的單位和個人等作出規定；要求環境保護相關部門進行環境決策時，征求公民、法人和其他組織的意見等。

表4 政策工具-合作治理內容二維分析頻次分布

四、政策工具運用的優化路徑

(一)建立權威型政策工具的追蹤評價機制，保障運用效果

為推進和規范政府與社會主體對環境問題的合作治理，國家運用權威型工具數量較多。不同的工具類型將會構造不同的政策行為。權威型工具以強制要求為主要特征，具有簡單、易操作、見效快等優勢。但這類工具的運用存在一定的限度，它更適合解決操作簡單、結果容易測量和判斷的政策問題。如果政策問題、政策目標、政策環境等比較復雜，權威型工具的強制性容易將目標群體置于被動狀態，導致其消極應對，增加行政成本。

為了保障權威性政策工具的運用效果，應當對現有權威型政策工具的數量和具體措施進行統計，對這些政策工具的執行時間與具體安排加以控制，并按照相關規定，監督政策工具執行部門的落實情況；對于權威型工具運用過程中出現的偏差進行及時糾正，并定期或不定期地對這類政策工具的運用效果加以測量與評價；此外，還應健全和完善與權威型政策工具相配套的體制機制，提高權威型政策工具建立、執行、評估的系統性和可操作性。

(二)注重合作治理的復雜性，提高激勵型、能力建設型等工具的運用程度

通過合作創造公共價值的機會無處不在，但合作治理受到許多因素的影響與制約。合作治理將公共性從公共權威機構擴散到社會主體，無論是從合作治理的靜態構成要素(如主體、目標、結構)，還是從動態過程來看(如建立、運作、監督)，合作治理都呈現出一定的復雜性。合作治理的復雜性意味著應當綜合考慮不同政策工具的特點、適用范圍和功能，既要求政策工具類型的多樣性，也兼顧政策工具數量的均衡化。

雖然目前國家綜合運用了多種類型的政策工具，但各類工具的運用比例并不均衡。在國外，以提供信息、培訓為主的能力建設型工具常常被用來推動政府與社會主體之間的合作，合作主體能力短缺也被視為阻礙社會主體參與合作的主要原因。研究發現，應當為相互陌生的行為體開展合作提供最權威的信息，這種信息越充分、信任度越高，也越能促進合作行為的發生。[14]因此，進一步提高激勵型、能力建設型等政策工具的運用程度非常必要。對于組織類的社會主體，如環境服務公司、環保社會組織等，除了提供財政支持、稅收優惠等激勵外，還可以增加政府采購優先權、審批綠色通道等激勵措施。對于社會公眾，目前的激勵型工具主要為物質獎勵和表彰，可以考慮賦予他們一些正式的合作身份，如民間河長、環境義務員等。較之于一概而論的志愿者身份，這些身份的官方性質更能提升社會公眾的合作意愿和合作能力，不僅促使社會公眾環境治理行為正式化，也有助于職責清晰化。

(三)關注合作關系的動態發展，增強政策工具的精準性

在環境問題上，我國政府和社會主體的合作治理總體處于初步階段，需要加大培育和發展能夠合作承擔環境治理的社會主體。由于在合作主體的選擇與確定、合作方式的明確等方面仍面臨著諸多不確定性，需要國家綜合運用多種類型的政策工具，以增強合作意愿、促進適宜合作關系的形成。

環境問題能否以合作治理的方式加以解決，首先取決于各治理主體能否建立合作關系。值得注意的是，合作治理的運作和監督環節是將合作關系切實轉化為合作成效的必備條件。隨著合作者互動的推進，合作治理將呈現出多元化的動態實踐特征并表現為持續發展過程，合作風險和合作惰性仍然存在。合作者對收益與偏好的自由裁量會為投機主義提供破壞合作的機會，在環境污染的第三方治理實踐中就出現了消極與違規履行合同、實施暗箱操作、惡意競爭、弄虛作假等扭曲合作的行為。為此，有必要關注環境問題合作治理的建立、運作、監督的全過程，切實挖掘合作治理過程可能出現的問題，做到政策工具的精準定位與精準實施，推動環境問題合作治理長期有效發展。

(四)擴大政策工具的運用范圍，構建環境問題合作治理的新格局

合作治理是為實現公共目標在公共部門、非營利部門、私人部門內部或跨部門進行的權力與自由裁量權的共享。[15]從權力角度來看，環境問題合作治理的三項內容環境服務、環境監管、環境決策，對應的權力內容分別為服務權、監管權、決策權。這三項權力的性質和大小存在著差異，政府將它們與社會主體交換與分享的意愿程度也有所不同。一般而言，政府最愿意與社會主體分享的權力是服務權，其次是監管權，最后是決策權。合作行為難以產生更難以持續的原因之一是保護主義的存在，具體表現為合作一方或雙方對地盤、自主權、經費、人員、政治立場、信息等方面的保護。[1]126-127對于環境服務、環境監管、環境決策這三項合作內容，政府與社會主體合作的意愿程度是不斷降低的。

目前，國家更多地將政策力量放在推進和規范政府和社會主體就環境服務這一內容的合作治理?；谡谋Ｗo主義傾向，從深化合作治理程度來看，應進一步擴大政策工具的運用范圍，構建環境問題合作治理的新格局。一方面，增加環境監管和環境決策中的政策工具運用，推動政府和社會主體積極參與合作環境監管和環境決策等環境類公共事務；另一方面，豐富環境監管和環境決策這兩項合作內容中的政策工具類型。比如，為社會主體提供多樣化的合作平臺和合作渠道，提供便于社會主體參與監管的檢測工具等能力型工具、呼吁和強調社會主體參與環境決策的意義等象征和勸告型工具、對環境監管和環境決策中合作治理的實踐典型進行經驗推廣等學習型工具。通過這些類型的政策工具運用于環境監管、環境決策等領域的合作治理中，有助于提高政府和社會主體的合作意愿，形成環境問題合作治理的新格局。