政府數(shù)據(jù)開放：實踐挑戰(zhàn)與法律框架建構(gòu)

陳曉勤

(中共福建省委黨校法學(xué)教研部，福建福州350001)

一、大數(shù)據(jù)時代的新課題：從信息公開到政府數(shù)據(jù)開放

政府數(shù)據(jù)開放是整合公共數(shù)據(jù)資源向社會開放，促進數(shù)據(jù)增值利用和創(chuàng)新應(yīng)用的重大措施。政府作為各類政務(wù)數(shù)據(jù)的收集者、加工者和傳播者，所掌握的數(shù)據(jù)占我國信息數(shù)據(jù)資源的80%左右。與社會數(shù)據(jù)相比較，政務(wù)數(shù)據(jù)在權(quán)威性和時效性上存在天然的優(yōu)勢，具有巨大的開發(fā)潛力和利用價值。[1]隨著數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟的深化，政府數(shù)據(jù)開放逐漸受到世界各國的重視。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年1月12日，開放數(shù)據(jù)運動已覆蓋44個國家和地區(qū)。[2]英國開放知識基金會(Open Knowledge Foundation)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，英國和美國的政府數(shù)據(jù)開放情況在70余個國家和地區(qū)中分別位居第一和第二，而后依次是丹麥、挪威和新西蘭。[3]在政府數(shù)據(jù)開放浪潮的影響下，我國進行了相關(guān)嘗試，但仍處于探索階段。2015年8月31日，國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出，“在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放”“逐步實現(xiàn)信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保……企業(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府數(shù)據(jù)集向社會開放。”[4]2016年3月，國務(wù)院出臺《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，要求“制定政府數(shù)據(jù)共享開放目錄，依法推進數(shù)據(jù)資源向社會開放。”[5]2019年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》也提出“推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享”。

政府數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的延伸與深化，但兩者存在著較大差異。首先，制度目的不同。政府信息公開側(cè)重強調(diào)公眾的知情權(quán)，重心在于“知”；而政府數(shù)據(jù)開放的重心則放在“應(yīng)用”，強調(diào)數(shù)據(jù)開放后的可利用性。[6]14其次，對象不同。數(shù)據(jù)的范圍比信息更加廣泛。數(shù)據(jù)可以是原始的、一手的、未經(jīng)處理的個體數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集；信息則是經(jīng)過加工處理甚至解讀過的，具有特定含義的數(shù)據(jù)。[6]13再次，范圍和程度存在差異。什么是符合政府數(shù)據(jù)開放要求的“開放”？開放知識基金會指出，開放的條件包括方便獲取、允許再散布和再利用、無技術(shù)限制、簡要署名標識、原件完整、無差別待遇、不限目的、明示許可方式等。[7]美國的“開放政府數(shù)據(jù)”研討會提出，開放應(yīng)當具有八項原則，即全面開放、數(shù)據(jù)完整、即時發(fā)布、便民使用、機器處理、不作限制、公開格式、不需另外申請授權(quán)。[8]盡管不同研究機構(gòu)對數(shù)據(jù)開放的定義存在差別，但從整體上看，政府對于數(shù)據(jù)開放的要求要比信息公開更高。最后，參與主體不同。政府數(shù)據(jù)開放的利益結(jié)構(gòu)比政府信息公開更為復(fù)雜。政府信息公開主要涉及行政機關(guān)和申請公開主體；而政府數(shù)據(jù)開放除了行政機關(guān)、申請開放主體之外，還涉及數(shù)據(jù)利用主體和數(shù)據(jù)權(quán)屬主體。

既往研究曾經(jīng)將政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開混為一談，但隨著社會、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和研究的深入，二者逐漸區(qū)分開來。目前，我國對政府數(shù)據(jù)開放的研究主要集中在以下幾方面：(1)政府數(shù)據(jù)開放概念的梳理。學(xué)者們基本達成共識，即政府數(shù)據(jù)開放與信息公開相比，側(cè)重于數(shù)據(jù)資源價值挖掘和利用。[6]14，[9](2)政府數(shù)據(jù)質(zhì)量和整合研究。政府數(shù)據(jù)質(zhì)量是增值利用的關(guān)鍵，應(yīng)建立一個整體的數(shù)據(jù)資源收集、整合、管理、費用預(yù)算體系。[10](3)政府數(shù)據(jù)權(quán)屬研究。政府數(shù)據(jù)存在公共屬性和私人屬性雙重特征，應(yīng)當厘清產(chǎn)權(quán)歸屬。[11](4)政府數(shù)據(jù)開放管理研究。學(xué)者們從參與主體、影響因素、體制機制與能力建設(shè)等方面對政府數(shù)據(jù)開放進行了分析。[6]14-15，[12](5)政府數(shù)據(jù)開放中的安全和隱私研究。學(xué)界普遍認為，政府數(shù)據(jù)在開放和增值利用中存在濫用個人信息的風(fēng)險，應(yīng)當予以規(guī)范。[13](6)政府數(shù)據(jù)開放立法研究。政府數(shù)據(jù)開放立法應(yīng)規(guī)定數(shù)據(jù)采集、匯聚、共享、開放的范圍，明確開放的原則、范圍、程序、標準等。[14-15]現(xiàn)有成果從不同層面將政府數(shù)據(jù)開放納入理論視野，但仍有進一步深化研究的空間，表現(xiàn)在對政府數(shù)據(jù)開放的目的關(guān)注不足、對制度如何回應(yīng)實踐分析較少等，這也正是本文試圖討論的問題。

二、制度缺失與運行乏力：政府數(shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)

(一)政府數(shù)據(jù)開放的制度供給不足

國家層面并沒有對政府數(shù)據(jù)開放進行專門立法，對其進行調(diào)整的依據(jù)只是《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)。2019年4月3日修訂的《條例》第八條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當加強政府信息資源的規(guī)范化、標準化、信息化管理，加強互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺建設(shè)，推進政府信息公開平臺與政務(wù)服務(wù)平臺融合，提高政府信息公開在線辦理水平。”該規(guī)定內(nèi)容較為宏觀與原則。

地方在政府數(shù)據(jù)開放立法方面進行了一定探索，但存在兩大問題：一是政府數(shù)據(jù)開放的制度供給不足。目前，貴州、天津、海南、上海等制定了相關(guān)法規(guī)規(guī)章，但這些法規(guī)規(guī)章或僅規(guī)定了政府數(shù)據(jù)資源的管理辦法，或只是制定了數(shù)據(jù)發(fā)展或智慧城市的建設(shè)規(guī)劃，并未對政府數(shù)據(jù)開放進行詳細規(guī)定。[16]95而在已經(jīng)施行的政府數(shù)據(jù)開放地方立法中，除《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》規(guī)定得較為詳細全面外，大部分立法還是將重點放在數(shù)據(jù)共享上，較少涉及數(shù)據(jù)開放。二是政府數(shù)據(jù)開放的重要目的——“應(yīng)用”，存在被忽略的現(xiàn)象。當前政府并未完全理清政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的區(qū)別，在法律文本中未加以區(qū)別，仍然將數(shù)據(jù)開放像信息公開一樣管理和限制，沒有體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放可及便利性、利用增值促進性的特點。[16]99在相關(guān)立法規(guī)定中，數(shù)據(jù)管理被賦予更多的權(quán)重，而對數(shù)據(jù)開發(fā)利用機制及其促進規(guī)定則缺少關(guān)注。這導(dǎo)致實踐中政府數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用缺少法律依據(jù)。尤其是數(shù)據(jù)使用授權(quán)機制的缺失，已經(jīng)成為社會和企業(yè)開發(fā)利用政府數(shù)據(jù)的阻礙，極大地減損數(shù)據(jù)的應(yīng)用可能和開發(fā)價值。由于立法的空白，有些企業(yè)擔憂觸碰法律紅線，既不清楚如何獲取政府數(shù)據(jù)，也不知道如何使用政府數(shù)據(jù)，抑制了開發(fā)和創(chuàng)新的動力。

(二)政府數(shù)據(jù)開放的實踐困境

在實踐上，政府數(shù)據(jù)開放尚處于起步階段，存在著數(shù)據(jù)采集匯聚質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)開放范圍不明、數(shù)據(jù)開放程序不清、數(shù)據(jù)應(yīng)用無影響力和數(shù)據(jù)安全保護不足等問題。

第一，數(shù)據(jù)采集匯聚質(zhì)量不高。數(shù)據(jù)采集質(zhì)量不高主要表現(xiàn)在兩方面：一是數(shù)據(jù)缺失統(tǒng)一標準，數(shù)據(jù)生產(chǎn)單位采集準確度欠佳、錄入不規(guī)范的問題依然較為常見，數(shù)據(jù)字段缺失問題時有發(fā)生。二是部門多頭采集導(dǎo)致描述同一問題的數(shù)據(jù)存在差異。如民政部門、公安部門和法院都會對婚姻數(shù)據(jù)進行采集，但是卻常出現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)難以發(fā)揮有效價值。而在數(shù)據(jù)匯聚方面，從橫向上看，數(shù)據(jù)資源管理條塊分割，“數(shù)據(jù)孤島”“信息煙囪”現(xiàn)象依然存在。一些政府和社會需求強烈的民生數(shù)據(jù)，如公積金、醫(yī)保、水、電等還未實現(xiàn)“應(yīng)匯盡匯”。從縱向上看，政府各層級之間的數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)仍不順暢，平臺和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對接存在目錄不一致、需要二次錄入等問題，已經(jīng)匯集的數(shù)據(jù)也回流不足。雖然省級層面匯集了不少數(shù)據(jù)，但地市卻缺少可用數(shù)據(jù)，且向上級部門申請數(shù)據(jù)的程序繁瑣、耗時較長。

第二，數(shù)據(jù)開放范圍不明。目前有些數(shù)據(jù)權(quán)屬、類型規(guī)定不清，加上考慮到數(shù)據(jù)安全和個人隱私等問題，一些政府部門對數(shù)據(jù)開放范圍仍然持相對保守的態(tài)度。在此背景下，政府數(shù)據(jù)開放范圍的劃定并不明晰，主要體現(xiàn)在兩方面：一是相關(guān)立法和規(guī)范性文件對“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政務(wù)信息資源”的規(guī)定范圍大小不一。最大的范圍除了政府部門還包括事業(yè)單位、社會組織、公共企業(yè)的數(shù)據(jù)，而最為狹窄的范圍僅包括政府部門和事業(yè)單位的數(shù)據(jù)。規(guī)定范圍不同影響政府數(shù)據(jù)開放范圍在不同地區(qū)出現(xiàn)巨大差別。二是立法中大多將政府開放的數(shù)據(jù)進行分級分類，常見分類為“無條件開放的數(shù)據(jù)”“有條件開放的數(shù)據(jù)”，但這兩種分類之間的界限并不分明。在政府部門保守態(tài)度的影響下，實際操作中容易出現(xiàn)大部分有價值的數(shù)據(jù)被劃入“有條件開放的數(shù)據(jù)”的情況，削弱數(shù)據(jù)獲取和開發(fā)的便捷性。

第四，數(shù)據(jù)應(yīng)用無影響力。政府數(shù)據(jù)開放的主要目的在于開發(fā)數(shù)據(jù)價值，使其被社會和市場充分利用。在對地方政府數(shù)據(jù)開放平臺瀏覽、下載、開發(fā)應(yīng)用情況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府數(shù)據(jù)的應(yīng)用并未形成數(shù)量上的優(yōu)勢，社會和市場對政府數(shù)據(jù)開發(fā)和利用的積極性沒有被激發(fā)。據(jù)調(diào)研，不少大數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)的代表提出，大量有價值的數(shù)據(jù)沒有開放，而開放的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。截至2016年1月，青島和武漢的數(shù)據(jù)集平均下載量僅為9次和1次，北京、上海、青島、武漢政府數(shù)據(jù)的應(yīng)用僅為59個。[16]99造成這一情況的原因，一方面是相關(guān)立法不完善。由于缺少數(shù)據(jù)開放的規(guī)則，政府擔憂開放數(shù)據(jù)可能導(dǎo)致國家秘密和個人隱私泄露，容易觸碰法律底線、引發(fā)社會問題。一些政府工作人員認為開放數(shù)據(jù)是吃力不討好的事情。另一方面是因為政府對開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的宣傳和促進力度不足。社會公眾對政府數(shù)據(jù)開放了解不多，尚未發(fā)現(xiàn)政府數(shù)據(jù)這一“富礦”挖掘的巨大潛力。

第五，數(shù)據(jù)安全保護不足。盡管在大數(shù)據(jù)相關(guān)立法中，數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的規(guī)范內(nèi)容最多，但仍然不足以滿足實踐需求。政府負責組織實施數(shù)據(jù)匯聚共享平臺的建設(shè)和運維，但承建、開發(fā)主體為企業(yè)。數(shù)據(jù)安全從某種程度上來說系于承建、開發(fā)者之手，然而相關(guān)監(jiān)管制度對個人隱私、商業(yè)秘密等保護規(guī)定不明，對承建、開發(fā)者缺少監(jiān)管，提高了數(shù)據(jù)泄露和濫用的風(fēng)險。數(shù)據(jù)化后的社會和個人信息經(jīng)濟價值巨大，且極易被復(fù)制、傳輸和查找，一旦發(fā)生泄露和濫用，則影響和損失巨大。

三、回應(yīng)實踐需求：政府數(shù)據(jù)開放法律框架的構(gòu)建

政府數(shù)據(jù)開放法律框架的構(gòu)建應(yīng)圍繞實踐需求。其中，數(shù)據(jù)采集匯聚是政府數(shù)據(jù)開放的前提，要提供全面優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放開發(fā)制度是政府數(shù)據(jù)開放的核心，應(yīng)當對數(shù)據(jù)開放的范圍和程序、數(shù)據(jù)使用授權(quán)、數(shù)據(jù)應(yīng)用促進加以規(guī)定，以保障社會和市場對政府數(shù)據(jù)的充分開發(fā)應(yīng)用；政府數(shù)據(jù)開放不可避免地涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，需要完善數(shù)據(jù)安全保護制度(見圖1)。

(一)明晰政府數(shù)據(jù)采集匯聚法律制度

采集匯聚是政府數(shù)據(jù)開放的“上游”。該制度旨在規(guī)范政府數(shù)據(jù)采集，打破“信息壁壘”“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，加快政府各部門、公共數(shù)據(jù)庫之間的互通共享，整合公共數(shù)據(jù)，形成全面、優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)集合，提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。因此，需要完善兩類制度：一要細化政府數(shù)據(jù)采集、制作、管理制度，包括規(guī)范政府數(shù)據(jù)采集的渠道、格式、標準、邊界；規(guī)范政府數(shù)據(jù)分類、處理、清洗、加工；監(jiān)管規(guī)范政府數(shù)據(jù)的存儲、調(diào)取等。這類規(guī)則應(yīng)當在國家層面進行，若由地方立法進行規(guī)定，會造成不同部門、地區(qū)采集數(shù)據(jù)維度各異，獲取的數(shù)據(jù)很難開發(fā)應(yīng)用等問題。二要明確政府數(shù)據(jù)匯聚共享制度。這一制度既涉及數(shù)據(jù)共享的范圍邊界、使用方式和相應(yīng)權(quán)利義務(wù)等，也涉及政府數(shù)據(jù)平臺和社會數(shù)據(jù)平臺的對接和共享機制。一方面需要規(guī)定數(shù)據(jù)由上至下的回流機制，簡化數(shù)據(jù)共享申請的程序，保障地市層級的數(shù)據(jù)使用；另一方面應(yīng)當要求政務(wù)部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及時向數(shù)據(jù)共享平臺匯聚，尤其是與民生有緊密關(guān)聯(lián)、社會需求迫切的數(shù)據(jù)。

圖1 政府數(shù)據(jù)開放法律框架

(二)完善政府數(shù)據(jù)開放開發(fā)法律制度

1.劃定政府數(shù)據(jù)開放范圍。數(shù)據(jù)開放范圍是政府數(shù)據(jù)開放法律制度的核心內(nèi)容，涉及以下幾方面：開放數(shù)據(jù)的形式、主體、內(nèi)容要素；依據(jù)性質(zhì)、用途、權(quán)益等因素建立的數(shù)據(jù)分類分級體系；政府數(shù)據(jù)開放的范圍、條件；政府數(shù)據(jù)開放的負面清單；政府數(shù)據(jù)目錄的編制與更新制度等。時建中認為，數(shù)據(jù)跨區(qū)域的開放、互通和分享是大數(shù)據(jù)的特性；地方立法不免具有局限性，與大數(shù)據(jù)特性不一致，有可能阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還有可能成為地方保護的手段。[17]因此，“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府信息資源”等對政府數(shù)據(jù)開放范圍影響巨大的根本性定義和分類，需要從國家層面進行統(tǒng)一規(guī)定，才能避免由于地域規(guī)定不同導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放范圍存在差異的問題，才能打破地方立法局限對于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙。

2.明確政府數(shù)據(jù)開放法律程序。為規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放過程，需要通過法律程序明確數(shù)據(jù)開放的步驟、途徑等內(nèi)容。首先，應(yīng)當建立數(shù)據(jù)安全審查程序，以避免造成違背保密要求、威脅國家安全的后果。可以規(guī)定網(wǎng)信部門會同大數(shù)據(jù)管理部門、網(wǎng)安部門在政府數(shù)據(jù)開放前進行分級分類安全測評、風(fēng)險評估，完善安全防護、應(yīng)急處置等措施，保障數(shù)據(jù)開放環(huán)節(jié)安全可靠。其次，需要規(guī)定數(shù)據(jù)開放、更新程序，明確政府數(shù)據(jù)主動開放與及時更新的責任、時限和內(nèi)容。如依據(jù)數(shù)據(jù)開放的不同類型設(shè)定開放程序，無條件開放的數(shù)據(jù)依托數(shù)據(jù)開發(fā)平臺直接獲取，有條件開放的數(shù)據(jù)應(yīng)由公民、法人或其他組織通過數(shù)據(jù)開發(fā)平臺向數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位索取。數(shù)據(jù)提供和開放部門應(yīng)及時更新數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)的完整性、準確性、時效性和可用性。再次，應(yīng)當細化數(shù)據(jù)開放申請程序，尤其應(yīng)當規(guī)定對數(shù)據(jù)開放申請的響應(yīng)時限。如《吉林省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》征求意見稿規(guī)定，行政機關(guān)以及公共管理和服務(wù)機構(gòu)應(yīng)在接到申請10個工作日內(nèi)對數(shù)據(jù)開放的申請予以答復(fù)。最后，應(yīng)規(guī)定數(shù)據(jù)不予開放的告知程序和數(shù)據(jù)開放監(jiān)督程序，賦予公眾參與和反饋權(quán)利，為其提供救濟渠道。此外，還可以在行政體系中引入數(shù)據(jù)開放的評估和問責機制，如將影響政府數(shù)據(jù)開放的幾個重要指標進行量化，在政府的績效考評中納入數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用情況等內(nèi)容，定期考核評分。

4.強化政府數(shù)據(jù)應(yīng)用促進法律制度。政府數(shù)據(jù)開放的重要目的在于公共數(shù)據(jù)得到有效應(yīng)用，為社會和經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大價值。僅注重開放數(shù)據(jù)，忽略開發(fā)、應(yīng)用，容易落入“為開放而開放”的陷阱。強化政府數(shù)據(jù)應(yīng)用促進法律制度應(yīng)做好以下幾點：首先要建立數(shù)據(jù)開發(fā)、應(yīng)用的政府購買法律制度。如《吉林省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》征求意見稿第四十一條規(guī)定：“省、市(州)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當落實政府購買服務(wù)政策，加大對大數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度。”其次要制定促進數(shù)據(jù)資源開發(fā)、應(yīng)用的行政指導(dǎo)制度，可以采取示范項目、信息通報會、社會培訓(xùn)、數(shù)據(jù)利用指導(dǎo)等多元形式進行。如美國白宮科技政策辦公室、商務(wù)部與紐約大學(xué)在2014年聯(lián)合舉辦開放數(shù)據(jù)圓桌會議。會議中有20多個利用政府數(shù)據(jù)的公司和機構(gòu)，就開放政府數(shù)據(jù)的需求、可操作性等要求開展結(jié)構(gòu)性對話溝通。[21]研究顯示，不少大數(shù)據(jù)相關(guān)的中小企業(yè)代表也反映希望政府面向企業(yè)開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用的培訓(xùn)，特別是針對政府開放數(shù)據(jù)應(yīng)用案例的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。最后要明確政府數(shù)據(jù)開發(fā)、應(yīng)用的收益分配制度。一則政府數(shù)據(jù)開發(fā)和利用的積極性和效率必將涉及數(shù)據(jù)開放的費用問題。政府機構(gòu)收集、制作、復(fù)制、發(fā)布數(shù)據(jù)要付出成本，可以收取一定費用，對其進行適當補償，但對這種費用的額度應(yīng)當進行限制，僅限于邊際成本。二則政府與企業(yè)共同開發(fā)數(shù)據(jù)，也需要依據(jù)開發(fā)利用價值貢獻度，合理分配開發(fā)利益。如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定，在共同開發(fā)數(shù)據(jù)情況下，政府可以獲得收益，所得收益作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益，繳入同級財政金庫。

(三)細化數(shù)據(jù)安全保護制度

數(shù)據(jù)安全保護制度是政府數(shù)據(jù)開放的有力支撐，需要明確對數(shù)據(jù)匯聚、開放平臺和流程的安全標準，細化數(shù)據(jù)全生命周期的安全保障措施。如對數(shù)據(jù)匯聚平臺的安全等級和建設(shè)運維機構(gòu)進行規(guī)定，在保障數(shù)據(jù)安全前提下采用沙箱技術(shù)、堡壘機、審核流程等方式進行開放，實現(xiàn)數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)分離，讓數(shù)據(jù)“可用不可見”。[22]此外，還應(yīng)加強個人信息保護制度的建設(shè)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展改變了政府數(shù)據(jù)獲取、處理、共享、開放的渠道和方式。為避免數(shù)據(jù)不當開放和泄露帶來的隱私、歧視等問題，保護個人信息的緊迫性日益上升。在政府數(shù)據(jù)開放中，需要通過數(shù)據(jù)隱私網(wǎng)絡(luò)服務(wù)協(xié)議、再識別規(guī)制條款等技術(shù)對政府數(shù)據(jù)進行脫敏處理，并賦予公民由多個權(quán)利組成的“權(quán)利束”，對個人信息進行保護。“權(quán)利束”包括個人的隱私權(quán)以及與之相關(guān)的知情權(quán)、同意權(quán)、控制權(quán)、拒絕自動畫像權(quán)、刪除權(quán)、由于違法或不當數(shù)據(jù)開放行為蒙受損害時的異議救濟權(quán)利等。