北京市貧困結構變化與社會救助改革應對研究

楊立雄

一、前 言

早在幾千年前，中國就提出了“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”的理念，并探索建立了以救災為主的社會救助項目，形成了基于救助的社會保障制度。①但是，因當時貧困具有普遍性和絕對性，社會救助對象局限于鰥寡孤獨廢疾者及少數貧困者；到了近代，社會救助責任逐步向國家轉移, “全民救濟”觀念開始樹立，但濟貧對象被限定于極窄范圍。②中華人民共和國成立之后，基于“生產自救+特殊群體救濟”原則，政府將救助對象局限于無勞動能力、無生活來源、無法定扶養人的貧弱者及因遭受嚴重自然災害而陷入生活困境的人群。

改革開放以后，農村貧困有所緩解，而城鎮因為經濟體制改革而出現“新貧困”，③傳統社會救濟制度顯得無能為力，社會問題日漸累積。1997年，國務院發布通知，要求在全國建立城市居民最低生活保障制度，10年后，農村居民最低生活保障制度全面建立起來。最低生活保障制度得以迅速推開并取得良好的社會效應，其根本原因在于這一制度適應了當時城鎮貧困結構的變化。20世紀90年代城鎮貧困呈現以下特征：以絕對貧困為主，少數貧困者的生存較為艱難，與此同時，收入差距正在拉大，相對貧困開始顯現；失去收入來源或收入減少成為貧困主要致因，但支出型貧困開始顯現；貧困人口以下崗、失業人員為主，老年、兒童等特殊群體未受到更多關注?；诋敃r的貧困結構，最低生活保障采取淡化身份、擴大對象、保障最低生存條件等方式，緩解了城市困難群體的生活困難問題，化解了社會矛盾，降低了社會沖突。

進入21世紀以后，北京經濟持續增長，居民生活水平快速提升，人均GDP長期居全國前三位，達到OECD成員國家平均水平；社會發展水平領先于其他省市，部分指標基本超過OECD國家平均水平。④隨著經濟快速發展和居民收入水平迅速提高，北京市貧困形態正在發生轉型。然而學術界對于北京市貧困問題的研究集中于貧困空間的分布、⑤貧困人口⑥尤其是特定群體生存狀況、⑦貧困致因⑧等主題，對于北京市貧困結構的變化以及對社會救助造成的影響還沒有引起足夠的關注。為此，本文分析北京市貧困形態的變化以及這種變化對社會救助產生的影響，并提出北京市社會救助改革建議。⑨中國即將進入相對貧困進代，研究北京市貧困結構的變化及社會救助的應對建議對全國建立解決相對貧困的長效機制具有重要的借鑒意義。

二、北京市貧困結構正在發生的變化

進入新世紀，北京市經濟高速增長，居民收入水平快速提高，貧困結構發生了顯著變化。

(一)北京市貧困形態的變化

《2018年北京市國民經濟和社會發展總體情況》顯示，按常住人口計算，2018年北京市人均地區生產總值達到14萬元，排在全國第一位；按購買力平價(1美元=3.564637人民幣)計算達到39275美元，在36個OECD國家中排在第18位，稍低于OECD國家平均水平(39581美元)，稍高于19個歐盟國家的平均水平;⑩2018年北京市人均可支配收入達到62361元,是全國居民人均可支配收入的2.2倍；2017年北京市城鄉恩格爾系數分別為19.8%、24.7%，基本達到發達國家水平。目前，北京市“吃不飽”“穿不暖”等無法滿足最基本生活需求的絕對貧困人口極少，城鄉居民家庭恩格爾系數逐年下降，低收入群體的收入呈現快速增長的趨勢。2017年，北京市20%低收入戶家庭人均可支配收入的年均增速為9.7%，高于全市居民收入增速0.8個百分點。但是，由于收入分配結構不合理，在居民收入不斷增長的情況下，低收入群體與中高收入群體的絕對收入差距仍然較高。2010～2014年，城市居民中20%高低收入戶人均可支配收入之比分為:3.93∶1、4.21∶1、4.03∶1、3.88∶1和3.67∶1。

北京是全國經濟最為活躍的地區之一，收入型貧困大幅下降。北京市城鎮失業率長期維持在1.5%以下，低于國內其他省市的水平，也低于發達國家的平均水平。2018年北京市全口徑城鎮就業單位人員平均工資為94,258元，月均7,855元，工資水平處于全國前列；2019年，北京市最低工資達到每小時不低于12.64元、每月不低于2200元。北京市建立了較為完善的現金補貼項目且保障水平較高，低收入家庭的收入來源多樣。但是，隨著北京市房價的快速上漲，城鎮家庭住戶的居住支出占居民現金消費支出的比例逐年上升，擠占了貧困家庭的基本生活支出，甚至使這些家庭陷入生活困境。另外，盡管政府不斷提高衛生支出比例，個人自付比快速下降，但家庭醫療保健絕對支出仍在快速增長，在重大特疾病面前許多家庭陷入絕對貧困狀態。同時由于醫療保險嚴控藥品目錄、診療項目目錄和醫療服務設施標準，全面推進支付方式改革，個人醫療自負額仍將持續增加，貧困戶和中低收入家庭因病致貧和因病返貧風險持續上升。

(二)北京市貧困人口的變化

隨著北京市居民收入分配和人口結構的變化，部分特殊困難群眾規模呈現明顯增加的態勢。北京市生活救助信息系統的數據顯示，2008～2016年，“兩勞”釋放人員占困難人口比重從0.95%上升到5.26%，特殊困難群體從0.81%上升到2.2%，困難企業職工從0.02%上升到1.54%；有在職人員的家庭比重逐年下降，無在職人員家庭所占比重逐年增加。2008年，有在職人員的困難家庭比重為42.33%，而到2017年這一比重下降至34.23%；相反，無在職人員家庭比重由2008年的57.67%增至2017年的65.77%。2017年，城市最低生活保障人群中無就業條件的人群所占比例超過最低生活保障總人數的四分之一。

隨著北京市人口老齡化的加劇，貧困老年人占比逐年提高。北京市生活救助信息系統的數據顯示，2008～2017年，北京市困難人口的平均年齡和中位年齡分別從38.67歲、41歲上升到46.19歲、49歲；城鄉困難群眾中0-14歲人口所占比重逐年下降，15-59歲的勞動年齡人口比重緩慢下降，但60歲及以上老年人所占比重則呈現快速增長趨勢。2017年，北京市最低生活保障對象中老年人的比例超過20%，超出全國平均水平5個百分點以上。2000～2015年, 北京市老年人絕對貧困發生率從14.1%降至7.8%, 相對貧困發生率從36.1%降至19.8%，但是因為老齡化的加速和老年人口數量的快速增加，老年貧困人數呈現增長趨勢。其中:絕對貧困人數增加了2.5萬人, 相對貧困人數增加了6.05萬人。

受上述因素的影響，北京市正在形成“貧困內核”(即主要由老弱病殘、深度貧困人口等組成)，貧困人口的脫貧能力下降?？疾焓苤藛T的受教育程度，2008～2017年，城鄉最低生活保障對象中，小學及以下文化程度者所占比重由24.79 %上升到30.62%，初中及以上文化程度者占由48.16%下降到45.81%，高中、中?；蚣夹ｎ愓急葟?0.96%下降到18.91%，大學及以上占比從6.09%下降到4.65%。處于就業狀態(包括正式就業、彈性就業、社區就業及自謀職業等)的困難群眾比重穩中有降，勞動年齡段困難群眾中未就業比例超過60%。從職業狀況看，無職業者所占比重呈現明顯上升趨勢。

三、北京市社會救助面臨的挑戰

自20世紀90年代，北京市改革傳統的社會救濟制度，形成了較為完善且保障標準處于全國前列的現代社會救助制度。然而，隨著貧困結構的變化，基于市場經濟建立初期的貧困結構而建立的社會救助制度面臨新挑戰。

(一)最低生活保障人數持續下滑

2018年第四季度，北京市最低生活保障受助人數不到11萬人，受助率不足0.8% (見表1)，不到全國平均受助率的1/4。造成這種現象的主要原因在最低生活保障理念以解決絕對貧困為目標，雖然最低生活保障逐步提升，但是低于社會平均收入的增速。隨著貧困結構從絕對貧困轉向相對貧困，過低的最低生活保障標準阻礙了新貧困人口的進入。為衡量最低生活保障標準高低，在此引入最低生活保障標準的食品替代率和消費替代率兩個指標，前者是最低生活保障標準/低收入家庭的平均食品支出，后者是最低生活保障標準/低收入家庭的平均消費支出。分析發現，1996～2015年北京市最低生活保障標準的食品替代率多數年份維持在120%左右(其中2000年達到最高值140%)，而消費替代率則長期維持在50%左右。這表明，北京市最低生活保障標準仍然只能維持基本食物支出，而不能維持基本消費支出。

表1 北京市最低生活保障發展趨勢(2008～2018年)

表1 北京市最低生活保障發展趨勢(2008～2018年)

年份農村城鎮最低生活保障標準最低生活保障人數最低生活保障標準最低生活保障人數元/月人元/月人戶籍人口受助率全國受助率萬人%%2008年212787663901452831229.91.8252009年238798244101476091245.81.835.322010年270769794291370631257.81.75.612011年383701305001173011277.91.475.632012年427630375201098421297.51.335.532013年522595835801036811316.31.245.482014年63251324650891341333.41.055.182015年71048849710849671345.20.994.82016年80046779800818511362.90.944.392017年90044238900783331359.20.93.822018年1000376911000673251359.20.773.26

說明: 2018年北京市戶籍人口數據未查到，故采用了2017年的數據。

為減緩最低生活保障對象人數和受助率持續下滑的趨勢，從2019年開始，北京市提高社會救助家庭擁有應急之用的貨幣財產總額，降低救助門檻。但這一措施效果非常有限，因為它并沒有觸及理念的改變。從制度設計看，最低生活保障解決的是絕對貧困，在絕對貧困迅速減少、相對貧困開始凸顯的地區，必然導致符合條件的家庭減少。而且，最低生活保障僅以收入為標準，未對家庭成員的年齡結構、勞動能力、殘疾程度、身體狀態等進行區分，難以將更多的貧困邊緣群體納入最低生活保障之中，因而“擴面”效果不明顯。

(二)救助手段單一難以滿足多樣化需求

人的需要因生活水平、社會習慣、個體差異等因素存在差異，但長期以來, 公眾只能被動接受政府提供的公共服務。在社會救助領域，政府設計了有限的社會救助“菜單”，符合條件者只能在有限的“菜單”里選擇，而救助手段更為單一，以發放現金為主。這種方式越來越難以滿足困難群眾日益多樣化的救助需求。

北京市生活救助和各專項救助待遇水平均已處于全國前列，困難群眾的居住生活條件持續改善，對最低生活保障的需求持續下降，與此同時，貧困老年家庭和殘疾人家庭服務型幫扶需求顯著增加。從服務需求看，困難家庭對托老服務、養老護理及社區長期護理服務等的需求持續增大。

在收入逐年提高，基本生存得到滿足的背景下，北京市低收入家庭的醫療問題開始凸顯。北京市生活救助系統顯示，超過85%的低收入者身體狀態為健康或良好，但勞動年齡人口中具有勞動能力的僅占52.3%，有近19%的低收入群體生活不能完全自理?；加新约膊』驀乐芈约膊〉谋戎貫?4.3%，超過10%的人口為各類殘疾人。其中，肢體、智力、精神、視力和聽力殘疾者占低收入群體者的比例分別為42.4%、24.7%、22.6%、7.9%和3.9%。同時，困難群眾中健康狀況為良好的比重逐年下降，患有慢性疾病或嚴重慢性疾病者占低收入家庭的比重逐年上升。這些群體健康狀況不佳，生活自理能力較差，陷入生活困境和持久性貧困的風險大。

四、適應貧困結構變化，改革社會救助制度

1996年，北京市正式實施最低生活保障制度，至今已運行23年。在此期間，北京市居民收入增加了7倍以上，居民生活水平達到發達國家的中下水平，貧困結構從絕對貧困向相對貧困轉變，從收入型貧困為主轉向支出型貧困為主，貧困人口以下崗失業為主向老弱病殘為主轉變。貧困結構的變化要求社會救助制度做出相應改變。

(一)適應貧困結構變化，樹立社會救助新理念

北京市的貧困結構已發生變化，社會救助也從緩解絕對貧困到關注相對貧困。而這種轉變的一個重要手段是改變社會救助標準的計算方式。社會救助標準的計算不僅是一個技術問題，更是一個哲學層面的問題，它與貧困理念完全相關。若把貧困理解成絕對含義，建立價格調整機制，保持最低生活保障標準購買力不變即可；若把貧困理解成相對含義，則要建立收入調整機制，提高最低生活保障標準購買力。早期，貧困線的計算多基于絕對貧困理念，以人的最低熱量支出或最低生活必需品為基準計算而得，得到的貧困線標準只解決“飽肚子”的問題，難以保障有尊嚴的生活。我國建立最低生活保障制度的最初目標也在于此，計算方法多遵循絕對標準，其調整也多以價格調整為主，目的在于保持實際購買力不下降，并未改變其絕對貧困線的性質。隨著時代的發展和生活方式的變化，絕對貧困的內容也有所改變。北京市現有的人均地區生產總值已達到OECD國家水平，貧困結構發生較大變化，社會救助應與此相適應。亟需改革絕對貧困標準計算方法，采取相對貧困標準的計算方法；進一步改革收入型貧困救助制度，建立支出型貧困救助制度；將社會救助對象擴展到中低收入家庭，將社會救助內容從現金和實物形式擴展到服務。

在相對貧困理念指導下，社會救助不應只停留于“濟貧”，還要達到“脫困”的目標，樹立共享理念。從英國1601年頒布的《濟貧法》到現代西方國家實施的“積極福利”可以看出西方國家在貧困應對理念上的轉變——從消極救濟到積極援助和成果共享。在“救濟”理念下，政府在實施社會救助呈現被動性(即政府只有在貧困人員有可能威脅社會穩定或為實現統治目的時才會給予一定救助)、零散性(即僅有保障基本生存需要的一些項目)、恩賜性(被救助者接受來自政府的救濟被視為政府給予社會成員的一種恩惠)和“應急性”。而在共享理念下，社會救助制度表現出項目完備(幾乎涵蓋社會成員生、老、病、死整個生命周期)、待遇水平高(保障貧困人員過上社會公認的體面生活)、公民權(即貧困人員從社會獲得援助是一項基本權利)等特征。北京市自建立城鄉最低生活保障制度以來，城鄉最低生活保障標準按照維持城鄉當地低收入居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用來確定。在此定位下，城鄉最低生活保障制度只能覆蓋到“三無”人員和一些特別困難群體。社會救助作為收入再分配的重要手段，只有樹立共享理念，才能較大幅度地提升貧困家庭保障力度，擴大受助人群。

在相對貧困理念指導下，社會救助手段也應從單一的現金救助向幫扶轉型。與傳統救濟和救助相比，幫扶不僅包含對困難群眾擺脫生存和生活危機的單向轉移支付和服務提供，還包含促進困難群眾實現自我發展的賦能舉措。相比于現行社會救助，幫扶的內涵更深，外延更廣。幫扶主體中政府是當然責任者，市場力量和社會力量是政府的有益補充和不可或缺的合作伙伴；幫扶內容體現在生活、生產、社會參與及權益保障等方面；幫扶方法有資金支持、購買服務、風險分擔及能力提升等；幫扶管理則包括困難群眾識別、幫扶資金籌集與分配、幫扶效果評估及幫扶監管等環節(見表2)。幫扶效果則通過救助幫扶供需匹配機制實現。

表2 困難群眾幫扶機制

(二)改革最低生活保障制度，建立基本生活保障制度

最低生活保障制度在于保障基本生存，保障標準較低，保障范圍較為狹窄。根據北京市經濟社會發展形勢和貧困結構的變化，可以建立基本生活保障制度。基本生活保障制度主要基于最低生活保障和特困人員供養兩項制度而建立，同時將受災人員救助和臨時救助中的生活救助內容合并到基本生活保護制度之中。同時，改革最低生活保障制度中的“補差”方式(即根據家庭平均收入與最低生活保障標準的差距發放最低生活保障金，差多少補多少)，實行按等級發放基本生活保障標準；改革最低生活保障制度中保障標準與資格標準合二為一的做法，將收入資格門檻與待遇標準分離(見表3)?；旧畋Ｕ现贫润w現兩個原則，即：兒童優先和強弱有別。建立基本生活保障制度，降低特定群體和特定家庭結構的資格標準，擴展受助范圍，有利于優先保障兒童的受助權，并對老年人、殘疾人等弱勢群體加以特殊保護。(見表3)。

表3 基本生活保障制度結構分類

(三)進一步完善社會救助制度，拓展幫扶方式

濟貧、助困、救急難一直是中國社會救助的主要功能，并基于此建立了三個層次的社會救助體系，形成基于救助的社會保障體系特征?；谏鲜鋈齻€功能，將社會救助適當劃分為三個層次(見表4)。在完善以本市戶籍貧困人口為主的社會救助制度的過程中，要逐步向常住人口及流動人口擴展。其中，戶籍人口困難群眾是受助主體，非戶籍常住人口中的困難群眾享有除最低生活保障待遇之外的專項救助幫扶，常住人口之外的居民和外籍來京人口在京陷入生活困境時享有臨時救助和特定幫扶待遇。當然，需要協調戶籍人口與非戶籍人口間的利益格局、統籌人口疏解與社會治理、社會福利水平提升之間的關系，構建具有包容性的社會救助體系。

為應對北京市貧困結構的變化和困難群眾多元化需求，還應改革社會救助幫扶方式，實施社會救助個案幫扶制度,包括制定《北京市困難群眾個案服務指南》，規范個案選擇流程、個案評估方法、個案分級標準、個案服務內容、個案服務過程等；明確社會救助個案管理機構和服務人員職責，制定監督考核辦法，提升個案管理質量；加大社會救助政府購買服務力度，引入社工機構、專業社會工作者，提供個性化、多元化精準救助服務；充分發揮社會工作者在精準施救中的作用和“三社聯動”在困難群眾幫扶工作中的作用，建立政府、市場、社會的良好合作關系。

表4 按功能區分的社會救助圈

自《社會救助暫行辦法》實施以來，北京市社會救助體系不斷健全，保障水平逐年提高，社會安全網得到夯實。但是，現行社會救助以解決收入貧困為主，而對于支出而導致的貧困缺少關注。為此，建立支出型貧困家庭生活救助制度成為完善社會救助制度的一個重要措施。結合北京市的經濟社會發展情況，不僅要加大醫療支出和教育支出的支持力度，還應將育嬰托幼支出和康復護理支出納入到支出型貧困家庭生活救助之中。

五、結 語

北京市經濟發展水平較高，多數指標達到發達國家的平均水平，貧困結構已從絕對貧困轉向相對貧困，從收入貧困為主轉向支出貧困為主，從勞動年齡段貧困人口為主向老弱病殘人員集中，由此對社會救助帶來了一系列挑戰?；谪毨ЫY構的變化和對社會救助帶來的挑戰，北京市應改革社會救助制度，建立基本生活保護制度，進一步完善社會救助制度。

目前全國貧困結構正在逐步轉型，主要表現在以下幾個方面：首先，農村絕對貧困程度得到極大緩解，相對貧困問題開始受到關注。2000年的農村絕對貧困標準為865元，農村貧困人口達到9422萬人，貧困發生率為10.2%；2010年的農村絕對貧困標準為1274元，農村貧困人口減少到2688萬人，貧困發生率下降到2.8%。2011年，大幅度提高農村扶貧標準，農村絕對貧困人口達到1.66億人，貧困發生率為17.2%，此后每年脫貧人數超過1000萬人，到2020年底，除2000多萬絕對貧困人口由社會救助進行兜底保障外，其他貧困人口即將全部脫離絕對貧困狀態，農村貧困形態即將進入相對貧困時代。在城鎮，隨著21世紀初開始的經濟高速增長，失業問題得到緩解，登記失業率長期維持在4%以下，絕對貧困人口下降。2009年，城鎮最低生活保障人數2345.6萬，隨后逐年下降，到2019年第三季度已下降至883.5萬人。但是，在絕對貧困人數下降的同時，中國貧困形態出現新的趨勢，主要表現為：在醫療支出快速增長、房價快速上漲的背景下，醫療費用支出和住房支出給家庭造成的負擔在加重，支出型貧困問題開始凸顯，因病致貧成為貧困的主因；貧困向特定人群集中，殘疾人、老年人、兒童等人群占貧困人口的比例逐步上升；戶籍人口貧困發生率下降，貧困程度大幅度緩解，而流動貧困人口的社會保護進展緩慢，甚至貧困程度有所加深。全國貧困結構的變化給社會救助造成了挑戰，最低生活保障人數持續減少，醫療救助人數和費用快速增長，以戶籍為壁壘的社會救助長期將流動人口排除在外。如何建立與相對貧困相適應的社會救助制度是社會救助部門面臨的一個緊迫任務。北京市的社會救助改革方案可以給全國社會救助改革提供借鑒。

①王君南：《基于救助的社會保障體系——中國古代社會保障體系研究論綱》，濟南：《山東大學學報(哲學社會科學版)》,2003年第5期，第57～62頁。

②岳宗福、楊樹標：《近代中國社會救濟的理念嬗變與立法訴求》，杭州：《浙江大學學報(人文社會科學版)》,2007年第3期，第68～74頁。

③盡管學者對“新貧困”有不同定義，但是一個普遍的共識是:待業人員、企業冗余人員、下崗失業人員、靈活就業人員等是“新貧困”的主要構成人員，而這部分人員不符合當時的社會救濟政策。參見：唐豐義：《“新貧困人口”：盛世中的隱憂》，重慶：《改革》,1995年第2期，第8～9頁；李紅：《社會救助的理論探討》，南昌：《社會工作》,1995年第5期，第19～20頁；王朝明：《中國城鎮新貧困人口論》，成都：《經濟學家》,2000年第2期，第74～79頁；任慧成、王付勝：《關于城市新貧困問題的探討》，蘭州：《蘭州學刊》,2004年第2期，第168～170頁；王來華：《基于城市失業問題的“新貧困”現象研究及其概念變化》，天津：《理論與現代化》,2004年第5期，第59～63頁。

④楊立雄：《福利國家:認識誤區、判斷標準與對中國的區域對標研究——以中國北京市為例》，廣州：《廣東社會科學》，2018年第4期，第166～181頁。

⑤呂陳、石楠：《北京城市貧困空間歷史演變特征分析》，南京：《現代城市研究》,2016年第9期，第113～121頁；呂陳：《北京城市貧困空間分布與演化特征》，南寧：《規劃師》,2015年第31(S2)期，第56～60頁；諶麗、張文忠、黨云曉、余建輝：《北京市低收入人群的居住空間分布、演變與聚居類型》，北京：《地理研究》,2012年第4期，第720～732頁。

⑥周擁平：《城市外來貧困人口的生活形態——來自北京100個外來貧困家庭的調查》，北京：《中國青年政治學院學報》,2003年第4期，第126～134頁。

⑦胡艷霞、曹均、王富榮 等：《北京少數民族村的低收入因素及對策》，北京：《中國農業資源與區劃》,2015年第5期，第30～35頁，第97頁；邢維剛、謝啟文、楊清、陳靜、向旭東：《北京市外來人口貧困問題研究》，北京：《青年研究》,2002年第8期，第26～35頁。

⑧馬清裕、陳田、牛亞菲、錢志鴻：《北京城市貧困人口特征、成因及其解困對策》，北京：《地理研究》,1999年第4期，第400～406頁；尹志剛、焦永剛、馬小紅、王雪梅、李寧、曹穎：《北京城市貧困人口致貧原因分析》，北京：《市場與人口分析》,2002年第4期，第36～44頁。

⑨本文未標明的數據來源于北京市精準救助數據庫，該數據庫收錄了北京市歷年最低生活保障、特困人員供養、臨時救助、受災人員救助等受助對象的基本情況。

⑩數據來源于OECD.Stat，2018年，“Level of GDP per capita and productivity”,OECD數據庫門戶網站，https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=PDB_LV。