基層政商關系模式及其演變：一個理論框架

符 平 李 敏

政商關系在最近幾年成為熱門話題，在一定程度上是基層政商互動的困境和吁求與高層的關注和回應共同推動起來的。事實上，自從有了“政”和“商”的同時存在，政商關系便始終是繞不過去的時代話題并會由于不同歷史條件而呈現出不同的特點。基層政商關系是地方營商環境質量的象征和地方經濟社會發展的重要條件，如何與地方政府相處更是企業在發展過程中無法回避的問題。盡管企業的范疇包括民營企業①、國有企業和集體企業等不同形態，但針對政商關系，目前無論是政府高層的關注點還是學界討論的聚焦點，主要是指政府與民營企業、地方官員與民營企業家之間的互動關系。改革開放以來，民營經濟在中國經濟中所占的比重和做出的貢獻越來越大。據統計，1978年我國私營企業僅9萬多戶，②而到2018年，我國私營企業超過了3143萬戶。在經濟新常態和供給側結構性改革背景下，加強基層政商關系研究對創造更加公平公正和有活力的營商環境、構建民營經濟持續健康發展的制度環境和推進國家治理體系現代化都具有重要意義。

一、社會學的基層政商關系研究

雖然“政商關系”側重于表達政府與企業之間的組織關系，而不是官員與商人之間的“官商關系”，但在現代意義上的企業出現之前，政治權力和商業資本之間的互動更多表現為官商之間的個人交往。③因此，歷史學的相關研究主要聚焦官商互動關系。在經濟學和政治學界，政商關系多是在政府與市場關系框架下加以研究，研究成果堪稱浩如煙海，圍繞相關理論問題而產生的學術爭議也曠日持久。這里主要回顧社會學視角下的中國基層政商關系研究。總體而言，社會學對基層政商關系的研究仍比較有限，近幾年來國內學界才真正予以關注和重視。相對于發達國家政商關系研究的豐碩成果，發展中國家的政商關系研究正在興起。縱觀以往相關研究，大體可區分為兩個階段，第一階段是從上世紀90年代到本世紀初，第二階段是近15年以來。

第一階段的研究主要體現在對市場化背景下基層政府行為的探討。這期間的研究從不同角度描述了特定歷史階段基層政商關系的形態、產生原因及后果。不少研究較為深入地揭示了企業和企業家在商業實踐和經濟活動中關系網絡的特征、建構途徑和運作策略，而政商關系是其中的重要面向，一種較為一致的觀點是官員網絡對企業家來說至關重要，后者從與基層政府干部鑄造的關系和聯盟中獲益良多。而一些從經驗研究中提煉的理論概念和命題，比如“地方政府即廠商論”④、“政治與市場雙重轉型論”⑤、“地方國家統合主義”⑥、“共生性庇護”⑦、“謀利型政權經營者”⑧等，則側重于從政府行為角度刻畫和討論與民營企業和企業家密切互動的基層政府及其行為特征，較為透徹地分析了改革初期政商關系的實踐邏輯、市場活動中隱蔽的權力作用機制。另有研究關注了地方政治精英與經濟精英之間的嵌入性關系對鄉鎮集體企業的影響，從不同角度分析了地方政府在鄉鎮企業經營活動、改制過程中的具體角色和作用。⑨上述研究的不足在于，研究者基本上是援用發達國家或成熟市場經濟背景下形成的理論視角，未能真正關注和重視發展中國家政商關系的獨特性、變異性以及內部的差異性特征，也極少有本土化概念和分析框架。同時，多數研究也因過度關注單一的政府角色及其單向度作用，相對忽視了企業和企業家的群體特質及其能動性，也較少分析兩者關系模式背后深層次的制度邏輯。

第二階段的研究在一定程度上扭轉了以往研究對企業和企業家重視不足的狀況，揭示了其在政商互動中體現出來的能動性和主動性。⑩還有許多研究剖析了基層政府與企業組織形式及其運作過程、企業家身份及其政治參與、地方產業發展等之間相互的深度滲透邏輯。同時，也產生了一些描繪基層政商關系的新概念，比如“次生庇護”、“雙向尋租”、“引領型市場體制”等。近年來，基層政商關系的若干傳統面向和以往研究刻畫的經典模式，有些已經發生變化，有些正在變化。這一時期的研究也相應地呈現了更豐富的政商關系實踐，揭示了政商關系問題的多維復雜面向。在政府日益重視優化營商環境的背景下，政商關系日漸成為了一個實踐性和政策性色彩很濃的議題，自上而下許多行政部門、科研機構都展開了旨在破解實際問題、具有政策導向的實地調查。在此基礎上，政商關系的新動向特別是新型政商關系的重要意義、實踐經驗和構建途徑等問題也得到較為廣泛的討論。多數調查研究重在實際問題的破解，在經驗概括和事實廓清上有較為重要的貢獻，然而由于缺乏理論關懷，在理論創新和理論貢獻上相較于前一階段的研究并不明顯，且研究范式的突破幾乎付之闕如。理論創新的長期停滯又使該領域的研究不得不嚴重依賴新數據、新的語言表述或分析技術來填補實質性理論貢獻的匱乏。從更具基礎性的理論視角來審視政商關系，有助于增進我們對當前政商關系中具體現實問題的理解和研判，并為突破當前相關研究的桎梏尋找可能的出路。

二、基層政商關系模式的四種理想類型

任何形式的政商關系都是社會互動行為凝聚的結晶。在社會學領域，社會交換理論是研究人類社會互動行為的重要分析工具，闡釋了社會行為發生的條件以及影響行為變遷的因素，廣泛影響了多學科相關研究。社會交換理論不僅關注交換行為的發生過程，也試圖尋覓出交換行為演變的動力和機制。一方面，在交換行為如何發生的問題上，社會學家布勞將經濟學中有關“成本—報酬”的分析工具引入社會交換行為的分析，并將交換行為視作有利可圖、可計算報酬的過程。這一理論將交換行為的發生視作行動者基于自身利益、計算投入成本和可預期的社會報酬(如金錢、物質和各種形式的工具性服務等)而后做出的行為選擇。社會交換中的社會報酬是促使交換行為發生的重要因素，交換行為中的“社會吸引”也可視作行動主體對社會報酬的預期，促使人們主動建立社會交往。也就是說，在社會交換理論的分析中，對社會回報的預期以及報酬的獲取情況影響著交換行為的整個過程。有學者認為，政商互動構建起來的“關系”的核心是個體間為持續的互惠交換而產生的一種關系，而政商互動過程中對廣義上的社會報酬的互惠預期可以說正是他們建構社會交換關系的原始動力。當我們把政府和企業組織也視為社會行動者，社會交換理論不僅適用對政府官員與民營企業家關系的分析，同樣也適用政府與企業的互動。

互動雙方對社會報酬的預期催生了交往前的社會吸引，這是任何形式的政商關系模式的重要前提，具體體現為政府與企業各自占據的獨特資源，以及各自目標的實現需要仰仗對方支持的事實。在當前的考核機制下，地方政府擁有發展經濟的強烈動機，招商引資仍是許多地方黨政一把手最重要的工作任務之一，而民營企業在繳納稅收、吸引投資、促進就業、帶動經濟發展等方面的優勢對地方政府產生了極強的吸引力。尋求與民營企業特別是大型民營企業的深度合作并促進地方經濟增長，成為地方政府重要的預期目標。對企業來說，地方的招商引資政策、市場空間、基礎設施投入、產業政策以及整體的營商環境等方面的懸殊會形塑差異化的地方吸引力，因為上述這些方面對企業的經營成本和效益、盈利水平乃至生存起到重要作用。已有學者運用社會交換理論并基于“價值—資源—影響力—交換”為核心要素的分析框架，建構了政企交換模式并試圖借此剖析腐敗發生的根源和如何通過規范政企交換關系來有效治理腐敗。研究雖然關注到政商互動的一種微觀模式和生發機制，但將社會交換關系預設為權錢交易和尋租腐敗等狹隘利益行為，事實上簡化了社會交換關系中更豐富的內涵和多種形式。政府作為公共產品和公共服務主要供給方的客觀角色，為了公共利益與民營企業展開各種制度化和非制度化形式的互動行為都屬于社會交換關系的范疇。

盡管作為互動雙方的政府與企業相互產生了社會吸引，促使社會交換得以發生并形成穩定的交換機制，其中的關鍵還在于互動雙方追求的回報或報酬是否得到有效滿足。理論上，基于“成本—報酬”邏輯的交換關系得以形成的重要原則之一是互惠，既有研究中關于“政企紐帶”、“政企合謀”等事實分析表明，地方政府和官員與民營企業可以達成某種互惠的契約。與具有對稱性特征的市場交易關系不同的是，社會交換雙方通常在權力、地位上存在差異。毋庸置疑，政商雙方在地位、權力和依賴程度上的差異會影響他們的互動關系及其結果。在政企互動過程中，擁有不可替代的稀缺資源的一方，無論是地方政府還是民營企業都很容易在原本基于互惠的交換關系中淪為服從或被動地位，進而導致交換行為結果的不對等。以地方政府的招商引資為例，一些情況下，盡管政府在引進企業之前對企業稅收、租金、基礎設施建設、員工福利等作出優惠承諾，但在引進之后卻存在“坐地要價”、“翻臉不認人”等失信行為，不僅不兌現承諾，甚至有的地方還出現“關門打狗”現象，讓不少民營企業“有苦說不出”。相反的情形則是，在一些經濟發展落后的地區，地方政府為了完成招商引資的指標任務，不得不放低姿態，接受投資企業苛刻的條件，而擁有諸多選擇的企業則成為交換關系中的主導角色。

政商關系之所以會形成多種模式，在于互動雙方的目標以及實現目標的方式具有多樣性特征。對于基層政府及官員而言，互動的行為目標是追求部門(私人)利益還是實現公共利益，為實現目標采取何種手段，將產生迥異的政商關系模式。與此同時，盡管雙方行動主體都試圖建構符合各自預期的互動關系，但由于交換行為受到地位不平等、彼此吸引的程度存在差異等起始條件的約束，互動過程會造成互動結果即雙方關系模式的多樣性特征。互動雙方在互動過程中的不同博弈策略則直接塑造了政商關系模式的多元形成路徑。為了分析的便利，我們簡化其中的復雜性程度，從政商互動試圖達到的行為目標與行為的屬性(對應于實現行為目的的手段)這兩個維度出發，建構出政商關系模式的理想類型。

首先，從互動行為目標來看，企業追求的核心目標毋庸置疑是最大化利潤。因此，民營企業家主動追求建構的政商關系必然離不開企業利益這一核心目標。如前所述，由于大型民營企業或優勢企業具備獨特的吸引力，地方政府一般都會主動去搭建雙方的良好關系，而弱勢企業則不盡然。弱勢企業由于不具有強勢企業擁有的那種談判權，要尋求政府在政策、資金、土地等方面可能的優待，會費盡心思去結交政府官員，甚至會借助商會等平臺建構與官員的社會網絡。政府是具有多重目標取向的行動主體，這些目標既包括經濟生產、財政稅收等經濟利益，也包括諸如社會治理、提供公共物品、提升地區能力等非經濟利益訴求，并且其主導目標在不同的結構性環境下會發生變化。基層政府是公共物品的提供者和市場秩序的維護者，盡管政府部門或官員追求的主要目標理論上是公共利益，但也不排除有追逐部門利益或個人私利的情形。在實踐中，政府官員成為地方企業的商業利益代言人，政府政策被商業集團操縱和綁架，或者政府官員以獲取金錢回報為目的與企業進行狹義的利益交換，類似現象也屢見不鮮。房地產行業腐敗案、僵尸企業持續獲得扶持等現象即是這方面的鮮明例證。

其次，根據政商互動手段與策略的不同，可將其行為屬性劃分為人格化行為和法理型行為。從人格化行為產生的背景來看，政府的組織行為，無論是產業政策的制定實施、減稅降負和政策補貼，抑或市場準入門檻設置、行政審批中介服務和執法檢查，都離不開在一些情形下具備自由裁量權并具有個人利益的理性行為人。而一些研究和媒體報道揭示的在政商互動過程中企業家的“找關系”、“拉關系”、“建關系”等行為，則為私營企業順利開展商業計劃、利用優惠政策扶持、獲取政府行政支持等提供了非制度化的渠道。這類社會關系由于蘊含有助于彌補企業在某些方面的劣勢和增強企業的市場優勢的力量，企業家會不遺余力地努力建構、維系和經營，并努力將人格化因素填充入此種關系以降低其本質上的工具性特征。一些研究也表明，緊密的、高度人格化的政商關系有助于企業在轉型經濟的背景下提高市場競爭力和績效水平。這種人格化的政商互動行為盡管通常是隱蔽的，但卻是轉型期特別是市場經濟興起初期民營企業家與基層政府官員互動的圖景。

與人格化行為相對應的是法理型行為。在一些發達國家，政府與民營企業的互動具有一系列較為成熟的法律基礎，政府主要借助金融、財政等領域的政策工具對企業活動進行間接調節，企業則以透明的法律法規為依據同政府展開制度化溝通行為。近年來，隨著國家治理體系現代化的推進以及系列反腐政策的嚴格執行，我國的政商關系總體上逐步邁向法治化和規范化的互動圖景。越來越多的企業傾向于采用正式途徑與地方政府互動，同時還借助行業協會、商會等社會組織表達利益訴求，擔任各級人大代表或政協委員的企業家則能在更高的平臺上代表企業家群體或某一行業發聲。地方政府也一直在探索創新政商互動的制度化做法，比如有的地方政府探索了向重點民營企業派駐“政府事務代表”的舉措，在各類政府事務、信息溝通交流、政策解答和項目落地推進等方面提供服務，也有的地方檢察院在處理涉及民營企業案件時還采取邀請民營企業家參加公開聽證會的形式保障企業的合法正當權益。

根據上述對政商互動中政府行為目標的探討，可以進一步將政商互動類型區分作兩大基本范疇：為了公共利益的合作關系與為了部門或私人利益的交易關系。同時結合互動行為的屬性，我們可以將政商互動的關系模式劃分出四種理想類型(見表1)，分別為非制度化合作關系、制度化合作關系、非制度化交易關系與制度化交易關系。

表1 政商關系模式的理想類型

類型Ⅰ：非制度化合作。當創新的經濟行為、經濟組織模式在當時的制度環境下不具備合法性但卻是一種“帕累托改進”時，政商互動致力于實現公共利益并以人格化方式展開，便會產生非制度化合作的關系模式。在政府有明確要完成的某項指標任務且缺乏實現目標的合法手段的情形下，這種互動方式也是他們回避行政風險的一種策略。在改革開放初期，一些改革項目正是在這樣的背景下得以順利推進的。例如，在鄉鎮企業改制過程中，有的地方政府默許企業負責人根據各自實際情況對政策進行“選擇性學習”，從而使經營狀況欠佳的企業較快實現改制。另一方面，有的民營企業家在政府官員的動員和號召下積極參加社會慈善活動、捐款賑災救濟、贊助社會福利等，盡管從某種意義上來說其行為背后具有獲取政府認可、提升企業形象、穩固雙方關系的工具理性，但也屬于非制度化合作的一種形式。比如在脫貧攻堅中，一些地方政府官員在對口幫扶貧困鄉鎮時積極利用自身的關系網絡，動員民營企業家參與發展當地產業、帶動貧困戶脫貧。當然，也并非政商之間所有形式的非制度化合作都是一種“帕累托改進”。一些于政府和企業均有利的非制度化合作行為，可能是以犧牲第三方利益比如工人和消費者權益、環境保護為代價的。

類型II：制度化合作。這一關系模式表現為雙方通過正當透明的方式展開互動并致力于公共目標的實現，在日益深化的市場化改革和國家治理體系現代化不斷推進的背景下，這也將成為政商關系未來發展的方向。正如有學者所指出的，理想的政商關系，應該是政商密切互動，但各自行為獨立、邊界清晰。法律法規對政府的經濟行為起到強有力的約束作用，也是規范政府與企業和企業家互動的準繩。比如，國家的《政府采購法實施條例》便對政府采購當事人、采購方式和程序等作出了細致規定。對采購人行為明確指出“不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務”。對于民營企業來說，更多的民營企業家開始通過建立行業協會、商會等途徑表達訴求和維護權益，而政府也樂于通過這種方式來創新自身的治理方式、提升市場治理能力和服務水平。當然，不同層級的政府向行會商會提供的機會結構是不同的，高層級的政府能為企業家、行會商會提供更高階的制度化合作機會，低層級政府提供的制度化機會相對較少。近20年來，執政黨和政府也在主動通過自下而上的政治吸納和自上而下的組織嵌入兩種統合策略，給民營企業與政府的制度化溝通搭建平臺，體現了雙方采取制度化合作行為尋求共同發展和公共利益的傾向。此外，也有些制度化合作行為的主要公共目標可能并不體現在企業自身發展和政府的市場治理能力提升，而是在其他的社會福祉領域，例如近年來各地組織民營企業開展的“萬企幫萬村”精準扶貧行動。

類型III：非制度化交易。當政府官員與民營企業家基于人格化行為且行為目標是部門或私人利益時，非制度化交易關系便會出現。在地方政府擁有資源配置權和涉企執法權(比如安評、環評等)的背景下，與政府公職人員建立緊密的私人關系網絡有助于企業降低經營成本，減少企業發展的阻礙因素并提升其市場競爭力。一些企業家不遺余力地與政府官員建構關系網絡并通過非制度化交易關系來實現自身目標，以往研究中提煉的概念諸如“共生性庇護關系”、“次生庇護”、“關系性意合”、“政企合謀”等，便刻畫了政府官員與民營企業家之間以人格化行為為基礎的利益交換。盡管不同研究根據調查提煉的概念有所區別，但互動雙方基于互惠原則以實現部門或個人私利為目標的邏輯起點是一致的，即一方提供市場準入、項目獲取、稅收優惠、處罰豁免等諸多方面的幫助，另一方則提供金錢、物品和其他服務以作為回報。這種互動關系模式造成的結果是私利侵蝕公共利益，同時破壞了公平競爭的市場環境，甚至導致市場逆向選擇現象的發生。

類型IV：制度化交易。當政商之間采取法理型行為展開互動，同時政府或官員的行為目標是部門或個人私利時，制度化交易形式的政商關系模式就會產生。實際上，以合法形式掩蓋非法目的經濟合同在法律上是非法的、不被認可的。然而，政商互動中的制度化交易要復雜得多。地方政府官員將政府購買的服務和物品通過正式的公開招標形式但暗地里定向提供給特定企業和企業家的行為，屬于一種典型的制度化交易行為。從組織的層面來看，基層政府作為能動的行動主體，在剛性指標任務、政績考核和干部晉升機制的驅動下，存在通過法理型行動、形式合法的手段謀取部門利益的情形。“逆向軟預算約束”的概念便闡述了基層政府為實現資源密集型政績工程的利益而迫使或誘使管轄區域中的企業和個人付出資源的情形。一些地方政府為了加快城鎮化進程，與企業串通通過“以租代征”的形式將農用地轉為非農建設用地的行為則具有很強的隱蔽性。從企業角度來看，一種極具隱匿特征的制度化交易情形是民營企業家利用自身的政治身份獲得融資便利、稅收優惠、政府補貼和行業準入等一系列“政治租金”。政治身份有助于企業家及時把握政策脈搏和爭取于己有利的政策環境，這也是很多民營企業家積極爭取人大代表、政協委員等政治身份的重要原因。

以上關于政商互動關系的四種理想模式存在緊密的內在關聯，在同一地方也會同時存在，并在一定條件下具備相互轉化的可能性。而且，基層政商合作與交易關系之間的界限有時候并不特別清晰，在實踐中關鍵是看合作的成分大于交易抑或是相反情形。長期持續的制度化互動行為也可能會因人格化行為的浸染而產生非正式關系，導致原本著眼于公共利益的互動關系逐漸夾雜部門利益或個人利益，從而導致關系模式的轉變。從宏觀上來說，由于政商關系的運作邏輯和形成機制無不嵌入于特定的制度環境和地方傳統之中，后者構成了理解和解釋前者不可繞過的分析背景，也成為我們建構政商關系因宏觀制度環境的變遷而實現動態演變的重要前提。

三、制度環境與政商關系模式的動態演變

改革開放以來，我國基層政商關系總體上經歷了從自發到規制、從隱秘到逐步透明的轉型過程。不過橫向地看，由于我國不同地區市場經濟發展程度的差異和不均衡，制度化和法治化的程度總體上由西到東逐漸增強，導致政商關系表現出較大的地區差異；縱向地看，同一地區在不同發展時期的制度環境也有變化，導致政商關系的表現形式和實踐邏輯呈現出較大的歷史差異。由于政商關系具體模式的形成和運作始終嵌入于特定的制度環境和歷史發展階段，我們通過納入地方的市場發達程度和法治化程度兩個維度，來分析制度環境、地方發展差異對政商關系實踐邏輯的影響，據此在理論上可以初步構建一個分析占據主導地位的政商關系模式隨制度環境而演變的動態模型(見圖1)。

圖1 主導性的政商關系模式隨制度環境演變的軌跡

市場化程度和法治化程度的地區差異影響企業與地方政府、企業家與官員的互動行為和結果。市場化程度也可稱為市場發達程度，其測量方式很多，其中非國有經濟發展、基礎設施、產品市場發育、產業集群、市場中介、人才引進等都是重要指標。處于不同地域的地方政府由于市場化程度不同，不僅在土地、稅收、信貸等招商引資條件上形成了不同的傾斜政策，也在勞動權益、環境保護等方面存在顯著差別。市場化程度較高的地區，權力約束和外部監督總體上要強于市場化程度較低的地區，因此政商關系總體上更制度化和更透明化。有研究揭示，隨著市場化水平的提高，政企紐帶對私營企業主地位認同的正效應也在減弱；即使在同一沿海發達省份，經濟發達城市的營商法治環境也要優于經濟欠發達城市。經濟欠發達地區的地方政府在招商引資過程中不僅會在土地、稅收、基礎設施建設等方面給予優惠政策，還囿于無法選擇資本類型等現實困境而向資方妥協，主動突破法律法規約束，接受資方提出的諸如融資貸款、廠房宿舍建設、手續辦理、項目政策爭取、用工招聘、勞動糾紛化解等方面的強橫條件。如此，原本應該扮演“守夜人”角色的地方政府卻在某種程度上成為了市場的直接參與者。政府既作為“看得見的手”以提供市場發展所需的基礎設施和制度環境為目標參與市場建構，又作為獨立的“守夜人”與企業在互動中恪守清晰的行為邊界，需要以更高程度的市場化和法治化為前提，同時政府也應不斷加強自身的治理體系和治理能力建設。

占主導地位的政商關系模式與市場化程度和法治化程度這兩個變量息息相關，并在市場化程度和法治化程度不同的交互關系中實現轉化。首先，當市場化程度和法治化程度均具有較高水平時，法律法規的持續完善以及官員考核體系的日益嚴格，將促使制度化合作關系成為政商互動的常態。有研究指出，市場經濟活動中的政商庇護現象盡管反映出企業家的市場策略，但主要還是由于制度體系不健全、市場經濟欠發達造成，也是局部改革和市場化水平尚低的產物。各種形式的庇護關系雖然在短期內奏效，但從長遠看并不利于經濟增長，因此會隨著市場發展被正式制度結構取代、逐漸消逝。與之相反，市場發達程度和法治化程度越低，基于個人私利或部門利益的非制度化交易關系更容易出現，因為越是這種地區，民營企業的融資難、融資貴問題越突出，企業稅費負擔越重，市場公平競爭環境越糟糕。由于地方政府掌控企業發展的命脈，企業家為了解決企業面臨的困難、減少外部環境和地方官員的刁難對企業發展形成的阻礙，不得不通過與官員建構私人關系網絡的方式來作為一種替代性方案。

當法治化程度較高而市場化程度較低時，制度化交易關系更易出現。這主要由于地方經濟基礎薄弱、資源稟賦不足，如果企業想在短期內實現經濟發展，必須依賴于地方政府在財政、稅收、土地等方面的巨額投入，因此民營企業極容易通過非正式關系向政府官員尋租。一項對比國內不同地區私營企業的研究發現，在政府主導經濟發展的北方，私營企業主對政府的依賴程度更大，政府官員更會成為私營企業主構建關系網絡的主要對象。而在法治化程度較高、制度約束較強的環境下,政府官員無法或不能有效地為企業提供個體間庇護。在法治化程度較低而市場化程度較高的情形下，與制度化交易關系相反的非制度化合作關系便會出現。該情形大多出現在市場經濟有較好基礎、民營企業占比高，或經濟以外向型為主、民營經濟活躍的地方，轄區經濟發展績效與官員晉升高度相關的機制激發了地方政府發展經濟的強烈意愿，因此基層政府往往在涉及財政、稅收等方面為企業開綠燈，甚至縱容企業在勞工權益、環境污染等方面的違規違法行為。當來自制度環境的阻礙較少時，即使政商互動的主要目的是基于地方經濟發展的公共目標，也不可避免會打上非正式關系的人格化互動的烙印。

政商關系以何種形態存在和發展，從根本上來說關乎國家治理體系和治理能力問題，即，一方面是政府如何進行自身的內部能力建設，另一方面是如何根據市場經濟制度的標準和要求進行恰切的市場治理能力建設。對于基層社會來說，如上兩方面的建設都深度嵌入于地方的社會結構、文化傳統和社會網絡并受后者的掣肘。就此而言，基層政商關系的實踐邏輯不只是一種特定關系模式的建構和運作，更是一套關于國家治理與市場治理機制的正式制度和非正式制度的操演。如果說宏觀上統一的國家治理機制和市場治理機制構成了基層政商關系實踐的“天空”的話，那么基層政府的制度政策、基層社會的關系網絡和地方文化傳統等因素則構成了基層政商關系建構和運作的“土壤”。今后的研究有必要從后者出發探索和分析基層政商關系及其互動實踐的微觀過程、具體策略及其內在機理，通過深度的參與觀察和田野調查來回答基層政商關系的具體實踐邏輯何以如此、為何如此的問題，特別是不同類型的政商關系模式在怎樣的條件下得以形成，又如何促進或阻礙了地方的企業、市場和產業發展。

四、結 語

政商關系是探究國家和地區發展始終繞不過去的重大理論與現實問題。政商互動的實踐邏輯既需在經驗上充分勾勒其差異性和同一性特征，更需攜帶歷史眼光的理論進行詮釋，最終深化對國家與市場關系及其邊界、國家治理與市場治理的多元模式的認識。本文關于基層政商關系模式的理想類型區分只是一種理論區分，具體研究需在實地調研中甄別政商關系的實踐邏輯更接近哪種理想類型以及其發生機制和理論意義何在。突破基層政商關系研究領域理論創新匱乏的出路或許也在于加強經驗研究與基礎理論之間的對話。當下迫切需要通過深度調研來研究政商關系及其實踐的生動經驗和發生邏輯，對政商互動的實踐邏輯、政商關系中的變與不變進行公允的分析和研判，彌補以往研究缺乏歷史眼光和動態視角的不足，提高政商關系研究的理論化、系統化和學科化程度。

從基層社會的實踐角度來說，考察基層政商關系的關鍵在于，特定類型的政商關系是否最大程度地促進了市場發展和經濟增長；相反情況下，是否構成了經濟發展的阻礙。一種有助于地方經濟社會發展的政商關系不但不意味著基層政府的退場，反而需要具有發展型政府特征的基層政府和地方官員擔當引領、維護和鞏固的重任。政商之間的制度化合作正是構建“親清型”政商關系的題中之義，更是“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”的前提條件。對于基層社會來說，政商互動中的非制度化合作關系及以多種形式存在的交易關系，雖然在市場化和法治化程度高的地區也并不會必然消亡，但基于法治準則和市場經濟規則促進政商進行制度化合作，無疑是推動經濟高質量發展的必然選擇。

① 民營企業通常泛指非國營的經濟組織，還包括個體戶、鄉鎮企業、股份合作制企業、外資企業等，涵蓋范疇實際上要大于私營企業。這兩個概念在相關研究中都有采用，許多研究者并未作出嚴格區分，本文由于主要在理論層面進行探討，亦不做刻意區分。

②曾端期：《正確分析我國私營經濟和私營企業主的性質及其發展趨勢》，北京：《科學社會主義》，1992年第1期。

③林盼：《傳統政商關系研究綜述》，載肖濱主編：《中國政治學年度評論(2017)》，北京：商務印書館，2017年，第5～33頁。

④A.Walder, “Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy,”AmericanJournalofSociology, vol.101, no.2 (September 1995), pp.263-301.

⑤W.Parish & E.Michelson, “Politics and Markets: Dual Transformations,”AmericanJournalofSociology, vol.101, no.4 (January 1995), pp.1042-1059.

⑥J.C.Oi,RuralChinaTakesoff:InstitutionalFoundationsofEconomicReform, Berkeley: University of California Press, 1999.

⑦D.L.Wank, “The Institutional Process of Market Clientelism: Guanxi and Private Business in a South China City,”TheChinaQuarterly, vol.147, no.147 (September 1996), pp.820-838.

⑧楊善華、蘇紅：《從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權》，北京：《社會學研究》，2002年第1期。

⑨邱澤奇：《鄉鎮企業改制與地方威權主義的終結》，北京：《社會學研究》，1999年第3期；張建君：《政府權力、精英關系和鄉鎮企業改制——比較蘇南和溫州的不同實踐》，北京：《社會學研究》，2005年第5期。

⑩例如，尉建文：《中國私營企業主關系網絡調查》，北京：中國社會科學出版社，2009年；V.Nee & Sonja Opper,CapitalismFromBelow:MarketsandInstitutionalChangeinChina, Cambridge: Harvard University Press, 2012.