瑕疵資產出租的合規性問題研究

劉人源 唐玉川

國有企業資產出租的過程中，總會伴隨著各種各樣的問題或瑕疵。如有的資產未取得相關權屬，導致產權界定不清晰，出租主體不是資產的權屬方或者不具有資產的出租權;有的資產用途不符合土地規劃用途或者房屋用途，例如商改住項目、住改商項目;更有甚者報規報建手續不完善，例如未取得《建筑工程施工許可證》、《建設工程規劃許可證》或者相關文件，將有可能導致租賃合同無效等等。這些資產在法律上所存在的瑕疵不具備法律上出租的先決條件。

近年來，隨著國有企業大量盤活存量資產，提高經營收入，需要對一些存在瑕疵或問題的資產進行出租。但如果資產出租前，未能做到必要且充分的合法性論證，就貿然出租，則后期將面臨諸如無法交付標的物或者租賃合同無效等合規性問題，將嚴重影響資產運轉進展，并極有可能引發訴訟風險。再加上國家及地方政府對國有企業資產出租均出臺了相關政策文件，從方案制定、出租程序、租金定價、是否公開出租等方面均作了嚴格要求，如果違反該類規定，也將招致監管上的不利后果。

筆者結合國有企業資產出租中遇到的一則真實案例，總結類似項目經驗，就企業資產出租過程中所面臨的合規問題進行分析，試圖找到資產經營效率與風險防控二者之間的平衡，以期拋磚引玉，供讀者參考。

1 ?項目背景概要

此案例中標的情況復雜，在資產權屬、土地供應、土地用途、規劃條件等方面均存在不同程度法律瑕疵，可謂“集各類瑕疵和潛在風險于一身”，是一個非常典型的案例，具有十分重要的參考意義。項目基本情況如下：

某地政府為提升城市形象，由當地政府投資興建城市街道景觀提升工程，該建筑工程為公益性投資項目，屬于公共財政預算范疇，為配合景觀提升工程在城市綠地上修建了配比不超過3%的配套設施用房（正文簡稱“本項目”）。在政府的要求下，某國有企業（以下簡稱“A公司”）擬對配建的配套設施用房對外招租，形成經營性資產，開展商業租賃。但是，資產招租時配套設施用房處于建設過程中，尚未完成報規報建手續。

2 ?項目存在的問題及法律風險

本項目在土地供應、土地規劃用途、規劃許可條件等方面均具有不同程度的問題，這些問題有可能造成民事或行政方面的法律風險，本文將對上述問題和存在的法律風險逐一介紹如下：

2.1 ?項目權屬及供地問題

目前，本項目地塊的土地使用權在另一國有企業（以下簡稱“B公司”）名下，即A公司不是土地權屬方，當地土地主管部門尚未完成從B公司進行土地收儲的法定程序，更無從談及將土地使用權依法供地給A公司。

根據房隨地走、地隨房走的“房地一體化”原則，即使配套設施用房修建完成，A公司也不當然是房屋的權屬方。雖然A公司投資建造了項目用房，但在未依法獲得土地使用權的前提下，并不具備業主身份，或者從物權法上定義為不具備不動產的主體資格，即在未取得土地及房屋權屬方的委托前提下，A公司便無法開展有關資產評估、資產出租決議及報批、對外招租、簽訂租賃合同、選取物業管理單位等一系列工作。

2.2 ?土地規劃用途問題

項目土地的規劃用途為綠地，并非商業用地。綠地之上所建房屋用作商業經營，違反了土地規劃的用途。

我國對于土地用途實行嚴格的管制制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四條：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護……使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地?！薄吨腥A人民共和國城市房地產管理法（2019修正）》第十八條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金?！薄吨腥A人民共和國物權法》第一百四十條：“建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途;需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批準?！?/p>

可見，如果在規劃用途為綠地的地塊上修建建筑物并用于商業經營，則面臨著土地用途需要變更為商業用地的法律程序，并且需要經過行政主管部門審批。如果所屬資產未取得相關審批是無法對外公開招租的。

2.3 ?公共服務設施用于商業經營問題

根據《某市城市規劃管理技術規定（2017）》：“在公園綠地內配建的建筑密度不大于3%的游憩設施、配套設施，配套設施可為圖書館、博物館、展覽館、青少年宮等政府持有的公共服務設施?！蹦敲?，從性質上講，項目資產實質上屬于公共服務設施。

根據《中華人民共和國公共文化服務保障法》第十九條的有關規定：“任何單位和個人不得擅自拆除公共文化設施，不得擅自改變公共文化設施的功能、用途或者妨礙其正常運行，不得侵占、挪用公共文化設施，不得將公共文化設施用于與公共文化服務無關的商業經營活動。”如果本項目作為公共服務設施，用于商業經營，則面臨著違反前述法律法規的情形。

2.4 ?規劃許可證獲取問題

根據《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《租賃合同司法解釋》”）第二條的規定：“出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效?！睆摹蹲赓U合同司法解釋》規定分析，未取得《建設工程規劃許可證》即對外出租，可能面臨兩個法律風險：第一，對應的房屋租賃合同將面臨無效的法律后果。如果合同被認定為無效，則出租人將對承租人所產生的損失進行賠償（包括但不限于賠償商家的裝修費用、預期利益損失等）;第二，如果沒有相應建設工程報規報建文件，沒有取得相應的《建設工程規劃許可證》、《建筑工程施工許可證》等證照，還會影響到后續承租人辦理工商營業執照、消防驗收等問題，影響經營的穩定性。若承租人無法辦理相關證照，則將有可能向承租人主張承擔違約責任。

3 ?法律障礙的論證和對應解決方案

本項目存在如此大的法律風險，是不是就不能對外出租呢？若要出租應當滿足哪些前置條件？如何才能確保租賃合同有效？后續如何確保承租戶的合法權益與經營的穩定性？筆者認為本項目在正式招租前應當滿足以下條件：

3.1 ?解決項目權屬和供地問題

為解決有權對外出租的問題，A公司應當依法通過出讓、劃撥或者租賃的方式獲取項目土地，從根本上保證用地合法性的問題。但土地供地的前提條件是土地主管部門完成收儲工作，這絕非一朝一夕能完成。正常情況下，需要履行相應的審批、決策等程序，土地出讓或出租的，還需要完成相應的土地招拍掛程序，其過程相當繁瑣且費時較長。

租賃項目核心訴求是確保房屋租賃合同有效。如果無權出租，是否意味著租賃合同無效呢？《中華人民共和國合同法》（下簡稱“《合同法》”）第51條確立了“無處分權的人處分他人財產，經權利人追認或者無處分權的人訂立合同后取得處分權的，該合同有效”規則，這也是我國立法首次確立了無權處分規則，也就是要求無權處分行為需要經過權利人的追認后方可有效。但《最高人民法院關于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（下簡稱“《買賣合同司法解釋》”）第三條的規定，應當認為無權處分的合同仍然有效。2020年5月28日頒布的《中華人民共和國民法典》（下簡稱“《民法典》”），直接將《合同法》第51條關于無權處分的效力規定整條刪除，在“合同編”買賣合同章第597條中保留了：“因出賣人未取得處分權致使標的物所有權不能轉移的，買受人可以解除合同并請求出賣人承擔違約責任”的規定。這一規定顯然默認了無權處分合同的效力，即在因無權處分而無法履行合同的情況下，買受人可行使合同解除權或者依據合同約定追究無權處分人的違約責任。按照類推適用的原則，筆者認為，無權出租所產生的的租賃合同的效力應當屬于有效。

然而，租賃合同雖然有效，但本項目還應當解決有權出租的問題。如果在項目土地正式供地之前，土地系處于政府主管部門名下，應當由政府土地主管部門出具授權經營的文件，方可開展對外出租。

3.2 ?辦理土地用途變更

前文分析了有關我國土地用途管制的相關規定，但是房屋租賃合同的效力是否因房屋用途違反土地規劃用途而歸于無效呢？筆者認為，合同效力問題的分析應該回歸《合同法》。根據《合同法》第五十二條的規定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益;（三）以合法形式掩蓋非法目的;（四）損害社會公共利益;（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第十四條“合同法第五十二條第（五）項規定的‘強制性規定，是指效力性強制性規定”的規定。由此可知，本案合同只有在違反效力性強制性規定時方為無效。

強制性規定分為效力性強制性規定和管理性強制性規定，效力性強制性規定是指法律及行政法規明確規定違反該類規定將導致合同無效的規定，或者未明確規定違反之后將導致合同無效，但若使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益的規定。識別是否為效力性強制性規定，首先應審查該強制性規定是否明確規定了違反的后果是合同無效，如是，則該規定屬于效力性強制性規定。很顯然，上述規定并未直接要求將合同歸為無效。因此，筆者認為，房屋租賃合同將房屋用作商業，違反了綠地的土地規劃用途，系違反管理性強制性規定，未違反效力性強制性規定，租賃合同不產生無效的法律后果。

但是，為避免行政及監管方面的風險，筆者仍然建議，應當積極協調規劃主管部門及時完成土地調規變性，變更該項目土地用途為商業，以確保房屋用途與土地規劃用途的一致性。

3.3 ?解決公建配套用房用于商業經營的合法性問題

鑒于《建設工程規劃許可證》系影響房屋租賃合同效力的關鍵文件，應在房屋交付前協調規劃主管部門頒發《建設工程規劃許可證》。

如果在資產正式招租前不能取得《建設工程規劃許可證》，應當積極協調規劃主管部門出具批準項目建設的文件，以確保房屋租賃合同合法有效;協調規劃主管部門出具允許開展商業經營的文件，解決公建配套用房用于開展商業經營的合法性問題。

3.4 ?支持承租方經營證照辦理

為規避因承租方無法順利辦理相關證照的風險，應協調工商管理部門、食品和衛生部門、環保部門、城市管理和綜合執法部門等支持承租方辦理工商注冊登記、衛生許可、環保審查、占道經營及正常營業的相關手續辦理。

3.5 ?規劃許可文件獲取問題

上文歸納過，未取得《建設工程規劃許可證》即對外出租，對應簽訂的房屋租賃合同將面臨無效的法律后果，因此，取得《建設工程規劃許可證》是資產正式招租必備的前置條件。如果項目建設過程中不能獲取規劃許可證，那是否還有路徑可以解決？我們仍然可以回溯到《租賃合同司法解釋》第二條的規定，該條司法解釋明確了應當確保獲取《建設工程規劃許可證》，同時又認可“在一審法庭辯論終結前取得建設工程規劃許可證或者經主管部門批準建設的，人民法院應當認定有效?！边@一條指出如果在一審辯論終結前，能夠獲取《建設工程規劃許可證》必然可以賦予租賃合同的法律效力;實務中，《建設工程規劃許可證》獲取的條件較高，如果不能及時獲取《建設工程規劃許可證》，但經過主管部門批準建設的，仍然可以認為租賃合同是合法有效的。

筆者在承辦一項租賃合同糾紛案件時，就曾遇到類似情況。因租賃合同對應的建設工程規劃許可證上載明了“臨時建筑”，且臨時建筑的有效期已經屆滿，租賃合同面臨著超過臨時建筑使用期限而無效的情況。案件經過反復研究，在筆者的建議下，提請規劃主管部門出具了情況說明，認定其非為臨時建筑，項目系在其批準的前提下開展建設，租賃合同應當屬于自始有效，最終獲得了法院勝訴的判決。

但是，《建設工程規劃許可證》的獲取或者規劃部門出具的批準建設的文件是認定租賃合同有效性的關鍵文件。筆者建議在項目建設的過程中就應當按規定完成相應許可證的辦理，以確保后續租賃過程中合法有效，避免因規劃許可未通過導致租賃合同無效。

4 ?啟示與建議

4.1 ?資產管理前置化，投資和建設應滿足后期經營條件

在大資管時代，基本流程為“投、融、建、管、退”貫穿商業地產的全生命周期，是商業地產資產管理類公司的基本流程。項目投資和開發建設處于資產管理前期階段，其法律上可行性與合法性是否得以充分的論證、標的房屋質量好壞、報規報建手續是否齊全直接影響到后期資產運營管理的效率。因此，在拿地階段應完善土地手續，建設階段應完善報規報建手續，確保后期建設和運營不脫節，保證資產運營管理的合法性。

4.2 ?加強國有資產管理風險防范意識，確保資產出租合法合規進行

強化風險意識是識別風險、化解風險的前提，也是建立國有資產管理法律風險防控體系的思路基礎。國有企業的管理有其特殊性，但依然需要遵循市場法則、尊重市場規律，尤其重大產權出租決策更要打破行政命令代替法律法規的做法，審慎研究出租條件是否具備、交易程序是否合法合規，進而防范企業資產經營風險。