山東省疾病預(yù)防控制機構(gòu)人力資源配置現(xiàn)狀與公平性分析

崔新杰，耿興義，王可剛，馬效恩

(1.濰坊醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，山東 濰坊 261053；2.濟南市疾病預(yù)防控制中心，山東 濟南 250021；3.濟南市衛(wèi)生健康委員會，山東 濟南 250014)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記明確提出“沒有全民健康，就沒有全面小康”的重要論述，并強調(diào)要全面實施“健康中國戰(zhàn)略”，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要[1]。新形勢下，建設(shè)一流的公共衛(wèi)生體系，既是實現(xiàn)全民健康的必由之路，也是維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要基石。疾病預(yù)防控制機構(gòu)(以下簡稱“疾控機構(gòu)”)作為我國公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，其承擔(dān)的公共衛(wèi)生工作在公共衛(wèi)生服務(wù)中占有重要地位[2，3]。疾控機構(gòu)人力資源是建設(shè)疾病預(yù)防控制體系的關(guān)鍵所在，其配置的公平性對于提高公共衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可及性具有重要意義。山東省作為人口大省，近年來，隨著疾病譜的改變、人口老齡化程度不斷加劇以及慢性病發(fā)病率逐年增高，公共衛(wèi)生服務(wù)項目的范圍不斷深化和拓展，現(xiàn)有疾控機構(gòu)工作人員承擔(dān)的工作任務(wù)逐漸增多，對工作人員的數(shù)量和專業(yè)素質(zhì)也提出了更高的要求。面對這一現(xiàn)狀，疾病預(yù)防控制機構(gòu)工作人員配置能否滿足日益增長的公共衛(wèi)生服務(wù)需求值得關(guān)注[4]。本研究以2012-2017年的山東省疾控機構(gòu)人力資源相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用基尼系數(shù)和衛(wèi)生資源密度指數(shù)作為公平性評價工具，對山東省疾控機構(gòu)人力資源配置的公平性進行分析與評價，為進一步優(yōu)化疾控機構(gòu)人力資源配置提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究資料數(shù)據(jù)來源于2013-2018年《山東衛(wèi)生計生統(tǒng)計年鑒》和2013-2018年《山東統(tǒng)計年鑒》。本文的研究對象主要為山東省各地市疾控機構(gòu)的衛(wèi)生技術(shù)人員、其他技術(shù)人員、管理人員。根據(jù)自然地理和經(jīng)濟發(fā)展水平分布，將山東省17個地市分為東部、中部和西部3個地區(qū)。東部地區(qū)主要包括日照市、青島市、東營市、濰坊市、煙臺市和威海市6個地級市；中部地區(qū)包括濟南市、棗莊市、濟寧市、泰安市、淄博市、萊蕪市和臨沂市7個地級市；西部地區(qū)包括德州市、濱州市、菏澤市和聊城市4個地級市[5]。

1.2 研究方法

本研究中對山東省疾控機構(gòu)人力資源現(xiàn)狀與結(jié)構(gòu)分布采用描述性分析，對疾控機構(gòu)人力資源配置的公平性采用基尼系數(shù)(Gini Coefficient)和衛(wèi)生資源密度指數(shù)(HRDI)從人口和地理兩個角度進行分析與評價。

基尼系數(shù)在國際上常用來衡量收入分配的公平程度，目前已被國內(nèi)外有關(guān)學(xué)者廣泛應(yīng)用于衛(wèi)生資源分布的公平性研究。其具體計算公式為

G為基尼系數(shù)，Wi表示第一組到第i組的疾控機構(gòu)人力資源占全省疾控機構(gòu)人力資源的累計百分比，i取1[6]。基尼系數(shù)取值0～1，越接近0，疾控機構(gòu)人力資源配置公平性越好；越接近1，疾控機構(gòu)人力資源配置越差。根據(jù)國際慣例，通常將0.4作為衛(wèi)生資源分配差距的“警戒線”。一般定義為，基尼系數(shù)小于0.2，表示“絕對公平”；0.2～0.3表示“比較公平”；0.3～0.4表示“相對公平”；0.4～0.5表示“比較不公平”；0.5以上；表示“高度不公平”[7]。

衛(wèi)生資源密度指數(shù)(HRDI)是基于衛(wèi)生資源在人口和地理面積的均衡分布提出的資源配置模型，反映衛(wèi)生人力資源人口分布和地理面積分布的綜合水平，其計算方法是以每千人口疾控機構(gòu)人力資源量乘以每平方千米疾控機構(gòu)人力資源量，計算其幾何均數(shù)[8]。具體計算公式如下：

2 結(jié)果

2.1 山東省疾控機構(gòu)人力資源配置情況

截至2017年底，山東省共有各級各類疾控機構(gòu)173家，全省覆蓋率100%。2012-2017年，山東省疾控機構(gòu)人員總數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、其他技術(shù)人員數(shù)和管理人員數(shù)均呈下降趨勢。其中，管理人員數(shù)下降最為明顯，從2012年的883人下降到743人，年均下降-2.84%。從人口配置來看，2012年至2017年，山東省每萬人口配備疾控機構(gòu)人員數(shù)量呈逐年下降趨勢，從2012年的1.32人/萬人下降至2017年的1.10人/萬人，年均下降-2.99%，見表1。

表1 2012-2017年山東省疾控機構(gòu)人力資源基本情況

2.2 山東省疾控機構(gòu)人力資源配置公平性分析

2.2.1 按人口分布的疾控機構(gòu)人力資源的基尼系數(shù)

按2013-2018年的《山東衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，以山東省各地市為單位，根據(jù)各地市人口數(shù)占全省人口數(shù)的百分比，各地市擁有疾控機構(gòu)人力資源數(shù)占全省疾控機構(gòu)人力資源總數(shù)的百分比，分別測算全省疾控機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員、其他技術(shù)人員和管理人員按人口分布的基尼系數(shù)(見表2)。依據(jù)基尼系數(shù)的評價標準，山東省疾控機構(gòu)人力資源按人口分布的基尼系數(shù)均在0.4的警戒線以下，處于比較公平的狀態(tài)。但值得關(guān)注的是，2012-2017年，衛(wèi)生技術(shù)人員按人口分布的基尼系數(shù)均在0.2以下并呈逐漸遞減趨勢，但是其他技術(shù)人員和管理人員按人口分布的基尼系數(shù)逐年增長，逐漸接近0.3。

表2 疾控機構(gòu)人力資源按人口分布的基尼系數(shù)

2.2.2 按地理分布的疾控機構(gòu)人力資源的基尼系數(shù)

按2013-2018年的《山東衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，以山東省各地市為單位，根據(jù)各地市地理面積占全省地理面積的百分比，各地市擁有疾控機構(gòu)人力資源數(shù)占全省疾控機構(gòu)人力資源總數(shù)的百分比，分別測算全省疾控機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員、其他技術(shù)人員和管理人員按地理分布的基尼系數(shù)。2012-2017年，山東省疾控機構(gòu)按地理分布的基尼系數(shù)均在0.4的警戒線以下，處于比較公平的狀態(tài)。但值得關(guān)注的是，2012-2017年，衛(wèi)生技術(shù)人員按地理分布的基尼系數(shù)均在0.2以下并呈逐漸遞減趨勢，其他技術(shù)人員和管理人員按地理分布的基尼系數(shù)逐年增長，逐漸接近0.3，且從總體來看，山東省疾控機構(gòu)人力資源按人口分布的公平性明顯更優(yōu)于按地理分布的公平性，見表3。

表3 疾控機構(gòu)人力資源按地理分布的基尼系數(shù)

2.2.3 疾控機構(gòu)東、中、西部衛(wèi)生資源密度指數(shù)評價

運用衛(wèi)生資源密度指數(shù)(HRDI)復(fù)合人口和地理兩個因素來綜合評價疾控機構(gòu)人力資源配置的水平。從橫向來看，衛(wèi)生技術(shù)人員和管理人員的衛(wèi)生資源密度指數(shù)為西部地區(qū)>中部地區(qū)>東部地區(qū)，其他技術(shù)人員的衛(wèi)生資源密度指數(shù)為中部地區(qū)>西部地區(qū)>東部地區(qū)，整體波動較小。從縱向來看，全省衛(wèi)生技術(shù)人員、其他技術(shù)人員和管理人員的衛(wèi)生資源密度指數(shù)均呈逐漸增長趨勢，但東、中、西部地區(qū)則差異明顯。通過復(fù)合人口和地理兩個因素后發(fā)現(xiàn)，山東省疾控機構(gòu)人力資源配置地域間差異明顯，見表4。

表4 2012-2017年山東省疾控機構(gòu)人力資源密度指數(shù)

2.3 山東省疾控機構(gòu)人力資源結(jié)構(gòu)分布

2.3.1 性別、年齡構(gòu)成情況

人力資源結(jié)構(gòu)評價作為人力資源評價的一個重要方面，其結(jié)構(gòu)狀況對于判定人力資源的質(zhì)量高低和合理性具有重要意義。在性別分布中，2012年山東省疾控機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員中的男性占50.56%，女性占49.44%，截至2017年底，男性占46.86%，女性占53.14%，性別占比逐漸由男高女低向女高男低轉(zhuǎn)變；其他技術(shù)人員和管理人員男女性別比重波動較小，波動范圍維持在3%左右。在年齡分布中，2012年主要以35～44歲人員為主，其中衛(wèi)生技術(shù)人員、其他技術(shù)人員和管理人員分別占32.55%、31.71%和29.80%，截至2017年底，主要以45～54歲人員為主，其中衛(wèi)生技術(shù)人員、其他技術(shù)人員和管理人員分別占35.12%、29.76%和40.37%，見圖1。依據(jù)年齡段總體，將34歲及以下、35～54歲和55歲及以上分別劃分為青年組、中年組和老年組，2012年衛(wèi)生技術(shù)人員青、中、老年齡段比例為2.17∶5.27∶1，2017年衛(wèi)生技術(shù)人員青、中、老年齡段比例為1.37∶4.61∶1，對比可知，山東省疾控機構(gòu)人員年齡結(jié)構(gòu)仍然不合理，老齡化趨勢顯著。

圖1 2017年山東省疾控機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員年齡構(gòu)成

2.3.2 學(xué)歷、職稱構(gòu)成情況

由于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的特殊性，其從業(yè)人員通常具有較高學(xué)歷，因此，學(xué)歷在一定程度上能夠反映出從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)水平。在學(xué)歷分布中，山東省疾控機構(gòu)三類人員學(xué)歷均集中在大專及以下，占比分別為66.62%、66.96%和65.36%。截至2017年底，三類人員學(xué)歷仍以大專及以下為主，但較2012年分別下降了10.28、11.69和11.71個百分點，研究生和本科學(xué)歷人員比重增加，見圖2。其中，本科學(xué)歷層次改善最為明顯，三類人員分別從2012年的28.66%、30.65%和31.77%上升到2017年的36.17%、41.43%和41.81%。總體來看，山東省疾控機構(gòu)人員在學(xué)歷方面改善明顯，學(xué)歷水平呈上升趨勢。在職稱分布中，三類人員中的師級/助理及以下的人員職稱約占總?cè)藬?shù)的60%，其次為中級職稱，高級職稱人員約占10%，職稱結(jié)構(gòu)分布呈現(xiàn)“金字塔”式，總體水平偏低，高級職稱人員缺乏，見表5。

圖2 2017年山東省疾控機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員學(xué)歷構(gòu)成

表52017年山東省疾控機構(gòu)人力資源職稱構(gòu)成%

職稱衛(wèi)生技術(shù)人員其他技術(shù)人員管理人員正高1.620.191.85副高9.866.038.55中級39.9228.3420.70師級/助理33.3135.0315.86士級9.8816.957.42不詳5.4113.4745.62

3 討論

3.1 疾控機構(gòu)人力資源總量嚴重不足

2012-2017年，山東省疾控機構(gòu)衛(wèi)生人員總數(shù)和各類型人員數(shù)量均呈下降趨勢，且每萬人口疾控人員配備數(shù)量均未達到國家每萬常住人口1.75疾控人員的配置標準，與國家要求的配置標準仍然差距很大[9，10]。其中，衛(wèi)生技術(shù)人員占比相對穩(wěn)定，維持在77%左右，但這與疾控機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員配置比例不得低于85%的要求依然存在差距[11]。近年來，受人口老齡化程度不斷加劇、慢性病、傳染病發(fā)病率不斷增高以及“全面二孩”政策實施等多種因素的影響，百姓健康需求更加旺盛，加上國家醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的不斷深化，致使公共衛(wèi)生服務(wù)項目范圍不斷擴展，對疾控工作提出了更高要求，疾控工作面臨著新的挑戰(zhàn)。因此，為更好的滿足廣大人民群眾健康需求和提升疾控機構(gòu)應(yīng)對重大公共衛(wèi)生問題的處置能力，必須適當(dāng)增加疾控機構(gòu)人力資源數(shù)量，切實滿足各項工作需要。

3.2 按人口分布的疾控機構(gòu)人力資源的公平性優(yōu)于按地理分布，區(qū)域差異明顯

從公平性角度來看，通過測算基尼系數(shù)發(fā)現(xiàn)，2012-2017年山東省疾控機構(gòu)人力資源按人口分布的公平性優(yōu)于按地理分布的公平性。其中，衛(wèi)生技術(shù)人員按人口和地理分布的公平性優(yōu)于其他類型人員的公平性，其他技術(shù)人員按人口和地理分布的公平性最差，這一結(jié)果與蘇彬彬的相關(guān)研究結(jié)果相一致[12]。通過測算衛(wèi)生資源密度指數(shù)發(fā)現(xiàn)，山東省疾控機構(gòu)三類人員衛(wèi)生資源密度指數(shù)均呈上升趨勢，且區(qū)域間差異明顯。這主要是由于我國目前關(guān)于人力資源配置主要是以人口為參照標準，而沒有充分考慮到地理因素對衛(wèi)生服務(wù)公平性和可及性的影響。

3.3 疾控機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

自2012至2017年，山東省疾控機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)狀況有所改善，但仍存在很多問題。具體來看，山東省疾控機構(gòu)45～54歲人員比重上升，34歲及以下人員比重較低，老齡化趨勢明顯，無法形成老中青有序銜接；學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，雖然研究生和本科學(xué)歷人員比重逐漸增加，但是大專及以下人員所占比重仍然較大，從而影響公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量；職稱結(jié)構(gòu)方面，職稱結(jié)構(gòu)呈金字塔型，職稱層次偏低，高級職稱人員缺乏。這主要是由于我國疾控機構(gòu)屬于全額事業(yè)單位，單位財政實行收支兩條線管理，缺乏自主權(quán)，無法形成合理有效的人才激勵機制，導(dǎo)致大量高素質(zhì)人才流失。此外，部分地方經(jīng)濟發(fā)展水平落后，政府對疾控機構(gòu)財政投入不足，未能及時針對現(xiàn)有工作人員開展培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作，使得疾控機構(gòu)工作人員整體學(xué)歷水平和素質(zhì)不高。

4 對策和建議

4.1 充分發(fā)揮政府職能作用，不斷優(yōu)化資源配置

面對當(dāng)前山東省疾控機構(gòu)人力資源總量不足和人才流失嚴重的現(xiàn)象，政府應(yīng)充分發(fā)揮其職能作用，高度重視疾控機構(gòu)建設(shè)和公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，不斷優(yōu)化疾控機構(gòu)人力資源配置。具體來說，一是要加大財政扶持力度，確保對疾控機構(gòu)財政投入增幅不低于總財政支出增幅[13]；二是要引導(dǎo)醫(yī)學(xué)院校積極開設(shè)公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)類專業(yè)，不斷擴大招生規(guī)模，完善培養(yǎng)模式和體系，加大對公共衛(wèi)生人才的培養(yǎng)力度，從供給側(cè)為疾控機構(gòu)提供更多高層次、高學(xué)歷的人才支撐；三是要不斷完善區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，在制定和實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃時，既要考慮人口分布，又要充分考慮地理特征、經(jīng)濟發(fā)展水平以及現(xiàn)有衛(wèi)生資源配置情況等因素，制定合理的疾控機構(gòu)人力資源配置標準，重點調(diào)整疾控機構(gòu)人力資源市縣級分布、地域分布和專業(yè)分布，對疾控機構(gòu)建設(shè)和發(fā)展相對薄弱地區(qū)，給予政策傾斜和人才支持，不斷縮小區(qū)域差距，切實提高全省疾控機構(gòu)人力資源配置的公平性以及公共衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可及性[14]。

4.2 建立健全人才準入、培養(yǎng)和激勵機制，全面提升人員素質(zhì)

新形勢下，各級疾控機構(gòu)應(yīng)完善人才準入機制，根據(jù)實際情況和公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需求，通過多渠道引進優(yōu)秀人才，不斷充實疾控機構(gòu)人才隊伍；建立完善的人才培養(yǎng)機制，提供更多的學(xué)習(xí)和提升機會，鼓勵現(xiàn)有疾控機構(gòu)人員通過繼續(xù)教育、進修學(xué)習(xí)等方式進一步學(xué)習(xí)和深造，也可利用網(wǎng)絡(luò)資源，接受在線教育，加強復(fù)合型人才培養(yǎng)，不斷適應(yīng)新時期疾病預(yù)防控制工作需求[15]；健全人才激勵機制，積極推進崗位績效管理改革，充分挖掘各類人員工作潛能，在總量控制范圍內(nèi)，遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，建立與個人貢獻、業(yè)績掛鉤的分配制度，并向優(yōu)秀人員和關(guān)鍵崗位予以傾斜，對于表現(xiàn)突出的個人，在職稱評定、崗位培訓(xùn)等方面給予優(yōu)先考慮[16]；此外，各級疾控機構(gòu)還應(yīng)重視團隊文化建設(shè)，提升疾控機構(gòu)工作人員思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，不斷增強職工的歸屬感和責(zé)任心，進而增強疾控機構(gòu)的凝聚力和向心力[17]。

4.3 建立“互聯(lián)網(wǎng)+公共衛(wèi)生”平臺，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系

當(dāng)前，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》和《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》等多部門政策文件明確指出要加快疾控機構(gòu)的信息化建設(shè)。同時，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，全球化進程加快，人口流動性、氣候環(huán)境、生活方式不斷改變，被控制甚至消除的傳染病仍存在流行風(fēng)險、新發(fā)傳染病不斷涌現(xiàn)、慢性非傳染性疾病負擔(dān)日益加重，對疾控數(shù)據(jù)收集、分析、運用能力提出了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析、業(yè)務(wù)管理手段、為民服務(wù)措施遠遠不能滿足形勢發(fā)展的需要。而大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)帶來了信息時代的巨大變革。其中，大數(shù)據(jù)的“預(yù)見能力”已在公共衛(wèi)生、經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟預(yù)測等領(lǐng)域中嶄露頭角。因此，疾控工作必須借助先進的信息化技術(shù)手段，不斷豐富公共衛(wèi)生內(nèi)涵與外延，整合公共衛(wèi)生資源、轉(zhuǎn)變公共衛(wèi)生服務(wù)模式，規(guī)范業(yè)務(wù)標準，提高服務(wù)能力，建立覆蓋全生命周期，全健康要素，全公共衛(wèi)生專業(yè)的互聯(lián)互通、實時共享的信息管理與服務(wù)平臺，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系，以適應(yīng)工作新常態(tài)、新形勢、新要求。