山東省疾病預防控制機構人力資源配置現狀與公平性分析

崔新杰，耿興義，王可剛，馬效恩

(1.濰坊醫學院公共衛生與管理學院，山東 濰坊 261053；2.濟南市疾病預防控制中心，山東 濟南 250021；3.濟南市衛生健康委員會，山東 濟南 250014)

黨的十八大以來，習近平總書記明確提出“沒有全民健康，就沒有全面小康”的重要論述，并強調要全面實施“健康中國戰略”，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要[1]。新形勢下，建設一流的公共衛生體系，既是實現全民健康的必由之路，也是維護社會穩定、促進經濟發展的重要基石。疾病預防控制機構(以下簡稱“疾控機構”)作為我國公共衛生體系的重要組成部分，其承擔的公共衛生工作在公共衛生服務中占有重要地位[2，3]。疾控機構人力資源是建設疾病預防控制體系的關鍵所在，其配置的公平性對于提高公共衛生服務的公平性和可及性具有重要意義。山東省作為人口大省，近年來，隨著疾病譜的改變、人口老齡化程度不斷加劇以及慢性病發病率逐年增高，公共衛生服務項目的范圍不斷深化和拓展，現有疾控機構工作人員承擔的工作任務逐漸增多，對工作人員的數量和專業素質也提出了更高的要求。面對這一現狀，疾病預防控制機構工作人員配置能否滿足日益增長的公共衛生服務需求值得關注[4]。本研究以2012-2017年的山東省疾控機構人力資源相關數據為基礎，運用基尼系數和衛生資源密度指數作為公平性評價工具，對山東省疾控機構人力資源配置的公平性進行分析與評價，為進一步優化疾控機構人力資源配置提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究資料數據來源于2013-2018年《山東衛生計生統計年鑒》和2013-2018年《山東統計年鑒》。本文的研究對象主要為山東省各地市疾控機構的衛生技術人員、其他技術人員、管理人員。根據自然地理和經濟發展水平分布，將山東省17個地市分為東部、中部和西部3個地區。東部地區主要包括日照市、青島市、東營市、濰坊市、煙臺市和威海市6個地級市；中部地區包括濟南市、棗莊市、濟寧市、泰安市、淄博市、萊蕪市和臨沂市7個地級市；西部地區包括德州市、濱州市、菏澤市和聊城市4個地級市[5]。

1.2 研究方法

本研究中對山東省疾控機構人力資源現狀與結構分布采用描述性分析，對疾控機構人力資源配置的公平性采用基尼系數(Gini Coefficient)和衛生資源密度指數(HRDI)從人口和地理兩個角度進行分析與評價。

基尼系數在國際上常用來衡量收入分配的公平程度，目前已被國內外有關學者廣泛應用于衛生資源分布的公平性研究。其具體計算公式為

G為基尼系數，Wi表示第一組到第i組的疾控機構人力資源占全省疾控機構人力資源的累計百分比，i取1[6]。基尼系數取值0～1，越接近0，疾控機構人力資源配置公平性越好；越接近1，疾控機構人力資源配置越差。根據國際慣例，通常將0.4作為衛生資源分配差距的“警戒線”。一般定義為，基尼系數小于0.2，表示“絕對公平”；0.2～0.3表示“比較公平”；0.3～0.4表示“相對公平”；0.4～0.5表示“比較不公平”；0.5以上；表示“高度不公平”[7]。

衛生資源密度指數(HRDI)是基于衛生資源在人口和地理面積的均衡分布提出的資源配置模型，反映衛生人力資源人口分布和地理面積分布的綜合水平，其計算方法是以每千人口疾控機構人力資源量乘以每平方千米疾控機構人力資源量，計算其幾何均數[8]。具體計算公式如下：

2 結果

2.1 山東省疾控機構人力資源配置情況

截至2017年底，山東省共有各級各類疾控機構173家，全省覆蓋率100%。2012-2017年，山東省疾控機構人員總數、衛生技術人員數、其他技術人員數和管理人員數均呈下降趨勢。其中，管理人員數下降最為明顯，從2012年的883人下降到743人，年均下降-2.84%。從人口配置來看，2012年至2017年，山東省每萬人口配備疾控機構人員數量呈逐年下降趨勢，從2012年的1.32人/萬人下降至2017年的1.10人/萬人，年均下降-2.99%，見表1。

表1 2012-2017年山東省疾控機構人力資源基本情況

2.2 山東省疾控機構人力資源配置公平性分析

2.2.1 按人口分布的疾控機構人力資源的基尼系數

按2013-2018年的《山東衛生統計年鑒》數據計算，以山東省各地市為單位，根據各地市人口數占全省人口數的百分比，各地市擁有疾控機構人力資源數占全省疾控機構人力資源總數的百分比，分別測算全省疾控機構衛生技術人員、其他技術人員和管理人員按人口分布的基尼系數(見表2)。依據基尼系數的評價標準，山東省疾控機構人力資源按人口分布的基尼系數均在0.4的警戒線以下，處于比較公平的狀態。但值得關注的是，2012-2017年，衛生技術人員按人口分布的基尼系數均在0.2以下并呈逐漸遞減趨勢，但是其他技術人員和管理人員按人口分布的基尼系數逐年增長，逐漸接近0.3。

表2 疾控機構人力資源按人口分布的基尼系數

2.2.2 按地理分布的疾控機構人力資源的基尼系數

按2013-2018年的《山東衛生統計年鑒》數據計算，以山東省各地市為單位，根據各地市地理面積占全省地理面積的百分比，各地市擁有疾控機構人力資源數占全省疾控機構人力資源總數的百分比，分別測算全省疾控機構衛生技術人員、其他技術人員和管理人員按地理分布的基尼系數。2012-2017年，山東省疾控機構按地理分布的基尼系數均在0.4的警戒線以下，處于比較公平的狀態。但值得關注的是，2012-2017年，衛生技術人員按地理分布的基尼系數均在0.2以下并呈逐漸遞減趨勢，其他技術人員和管理人員按地理分布的基尼系數逐年增長，逐漸接近0.3，且從總體來看，山東省疾控機構人力資源按人口分布的公平性明顯更優于按地理分布的公平性，見表3。

表3 疾控機構人力資源按地理分布的基尼系數

2.2.3 疾控機構東、中、西部衛生資源密度指數評價

運用衛生資源密度指數(HRDI)復合人口和地理兩個因素來綜合評價疾控機構人力資源配置的水平。從橫向來看，衛生技術人員和管理人員的衛生資源密度指數為西部地區>中部地區>東部地區，其他技術人員的衛生資源密度指數為中部地區>西部地區>東部地區，整體波動較小。從縱向來看，全省衛生技術人員、其他技術人員和管理人員的衛生資源密度指數均呈逐漸增長趨勢，但東、中、西部地區則差異明顯。通過復合人口和地理兩個因素后發現，山東省疾控機構人力資源配置地域間差異明顯，見表4。

表4 2012-2017年山東省疾控機構人力資源密度指數

2.3 山東省疾控機構人力資源結構分布

2.3.1 性別、年齡構成情況

人力資源結構評價作為人力資源評價的一個重要方面，其結構狀況對于判定人力資源的質量高低和合理性具有重要意義。在性別分布中，2012年山東省疾控機構衛生技術人員中的男性占50.56%，女性占49.44%，截至2017年底，男性占46.86%，女性占53.14%，性別占比逐漸由男高女低向女高男低轉變；其他技術人員和管理人員男女性別比重波動較小，波動范圍維持在3%左右。在年齡分布中，2012年主要以35～44歲人員為主，其中衛生技術人員、其他技術人員和管理人員分別占32.55%、31.71%和29.80%，截至2017年底，主要以45～54歲人員為主，其中衛生技術人員、其他技術人員和管理人員分別占35.12%、29.76%和40.37%，見圖1。依據年齡段總體，將34歲及以下、35～54歲和55歲及以上分別劃分為青年組、中年組和老年組，2012年衛生技術人員青、中、老年齡段比例為2.17∶5.27∶1，2017年衛生技術人員青、中、老年齡段比例為1.37∶4.61∶1，對比可知，山東省疾控機構人員年齡結構仍然不合理，老齡化趨勢顯著。

圖1 2017年山東省疾控機構衛生技術人員年齡構成

2.3.2 學歷、職稱構成情況

由于醫療衛生行業的特殊性，其從業人員通常具有較高學歷，因此，學歷在一定程度上能夠反映出從業人員的專業技術水平。在學歷分布中，山東省疾控機構三類人員學歷均集中在大專及以下，占比分別為66.62%、66.96%和65.36%。截至2017年底，三類人員學歷仍以大專及以下為主，但較2012年分別下降了10.28、11.69和11.71個百分點，研究生和本科學歷人員比重增加，見圖2。其中，本科學歷層次改善最為明顯，三類人員分別從2012年的28.66%、30.65%和31.77%上升到2017年的36.17%、41.43%和41.81%。總體來看，山東省疾控機構人員在學歷方面改善明顯，學歷水平呈上升趨勢。在職稱分布中，三類人員中的師級/助理及以下的人員職稱約占總人數的60%，其次為中級職稱，高級職稱人員約占10%，職稱結構分布呈現“金字塔”式，總體水平偏低，高級職稱人員缺乏，見表5。

圖2 2017年山東省疾控機構衛生技術人員學歷構成

表52017年山東省疾控機構人力資源職稱構成%

職稱衛生技術人員其他技術人員管理人員正高1.620.191.85副高9.866.038.55中級39.9228.3420.70師級/助理33.3135.0315.86士級9.8816.957.42不詳5.4113.4745.62

3 討論

3.1 疾控機構人力資源總量嚴重不足

2012-2017年，山東省疾控機構衛生人員總數和各類型人員數量均呈下降趨勢，且每萬人口疾控人員配備數量均未達到國家每萬常住人口1.75疾控人員的配置標準，與國家要求的配置標準仍然差距很大[9，10]。其中，衛生技術人員占比相對穩定，維持在77%左右，但這與疾控機構專業技術人員配置比例不得低于85%的要求依然存在差距[11]。近年來，受人口老齡化程度不斷加劇、慢性病、傳染病發病率不斷增高以及“全面二孩”政策實施等多種因素的影響，百姓健康需求更加旺盛，加上國家醫藥衛生體制改革的不斷深化，致使公共衛生服務項目范圍不斷擴展，對疾控工作提出了更高要求，疾控工作面臨著新的挑戰。因此，為更好的滿足廣大人民群眾健康需求和提升疾控機構應對重大公共衛生問題的處置能力，必須適當增加疾控機構人力資源數量，切實滿足各項工作需要。

3.2 按人口分布的疾控機構人力資源的公平性優于按地理分布，區域差異明顯

從公平性角度來看，通過測算基尼系數發現，2012-2017年山東省疾控機構人力資源按人口分布的公平性優于按地理分布的公平性。其中，衛生技術人員按人口和地理分布的公平性優于其他類型人員的公平性，其他技術人員按人口和地理分布的公平性最差，這一結果與蘇彬彬的相關研究結果相一致[12]。通過測算衛生資源密度指數發現，山東省疾控機構三類人員衛生資源密度指數均呈上升趨勢，且區域間差異明顯。這主要是由于我國目前關于人力資源配置主要是以人口為參照標準，而沒有充分考慮到地理因素對衛生服務公平性和可及性的影響。

3.3 疾控機構人員結構有待優化

自2012至2017年，山東省疾控機構人員結構和素質狀況有所改善，但仍存在很多問題。具體來看，山東省疾控機構45～54歲人員比重上升，34歲及以下人員比重較低，老齡化趨勢明顯，無法形成老中青有序銜接；學歷結構方面，雖然研究生和本科學歷人員比重逐漸增加，但是大專及以下人員所占比重仍然較大，從而影響公共衛生服務的質量；職稱結構方面，職稱結構呈金字塔型，職稱層次偏低，高級職稱人員缺乏。這主要是由于我國疾控機構屬于全額事業單位，單位財政實行收支兩條線管理，缺乏自主權，無法形成合理有效的人才激勵機制，導致大量高素質人才流失。此外，部分地方經濟發展水平落后，政府對疾控機構財政投入不足，未能及時針對現有工作人員開展培訓和繼續教育工作，使得疾控機構工作人員整體學歷水平和素質不高。

4 對策和建議

4.1 充分發揮政府職能作用，不斷優化資源配置

面對當前山東省疾控機構人力資源總量不足和人才流失嚴重的現象，政府應充分發揮其職能作用，高度重視疾控機構建設和公共衛生事業發展，不斷優化疾控機構人力資源配置。具體來說，一是要加大財政扶持力度，確保對疾控機構財政投入增幅不低于總財政支出增幅[13]；二是要引導醫學院校積極開設公共衛生與預防醫學類專業，不斷擴大招生規模，完善培養模式和體系，加大對公共衛生人才的培養力度，從供給側為疾控機構提供更多高層次、高學歷的人才支撐；三是要不斷完善區域衛生規劃，在制定和實施區域衛生規劃時，既要考慮人口分布，又要充分考慮地理特征、經濟發展水平以及現有衛生資源配置情況等因素，制定合理的疾控機構人力資源配置標準，重點調整疾控機構人力資源市縣級分布、地域分布和專業分布，對疾控機構建設和發展相對薄弱地區，給予政策傾斜和人才支持，不斷縮小區域差距，切實提高全省疾控機構人力資源配置的公平性以及公共衛生服務的公平性和可及性[14]。

4.2 建立健全人才準入、培養和激勵機制，全面提升人員素質

新形勢下，各級疾控機構應完善人才準入機制，根據實際情況和公共衛生事業發展需求，通過多渠道引進優秀人才，不斷充實疾控機構人才隊伍；建立完善的人才培養機制，提供更多的學習和提升機會，鼓勵現有疾控機構人員通過繼續教育、進修學習等方式進一步學習和深造，也可利用網絡資源，接受在線教育，加強復合型人才培養，不斷適應新時期疾病預防控制工作需求[15]；健全人才激勵機制，積極推進崗位績效管理改革，充分挖掘各類人員工作潛能，在總量控制范圍內，遵循效率優先、兼顧公平的原則，建立與個人貢獻、業績掛鉤的分配制度，并向優秀人員和關鍵崗位予以傾斜，對于表現突出的個人，在職稱評定、崗位培訓等方面給予優先考慮[16]；此外，各級疾控機構還應重視團隊文化建設，提升疾控機構工作人員思想道德素質和科學文化素質，不斷增強職工的歸屬感和責任心，進而增強疾控機構的凝聚力和向心力[17]。

4.3 建立“互聯網+公共衛生”平臺，完善公共衛生服務體系

當前，《“健康中國2030”規劃綱要》《“十三五”衛生與健康規劃》《“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》和《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》等多部門政策文件明確指出要加快疾控機構的信息化建設。同時，隨著社會經濟發展，全球化進程加快，人口流動性、氣候環境、生活方式不斷改變，被控制甚至消除的傳染病仍存在流行風險、新發傳染病不斷涌現、慢性非傳染性疾病負擔日益加重，對疾控數據收集、分析、運用能力提出了新的挑戰。傳統的數據分析、業務管理手段、為民服務措施遠遠不能滿足形勢發展的需要。而大數據、云計算、物聯網、移動互聯網等前沿技術帶來了信息時代的巨大變革。其中，大數據的“預見能力”已在公共衛生、經濟發展和經濟預測等領域中嶄露頭角。因此，疾控工作必須借助先進的信息化技術手段，不斷豐富公共衛生內涵與外延，整合公共衛生資源、轉變公共衛生服務模式，規范業務標準，提高服務能力，建立覆蓋全生命周期，全健康要素，全公共衛生專業的互聯互通、實時共享的信息管理與服務平臺，完善公共衛生服務體系，以適應工作新常態、新形勢、新要求。