一個(gè)具有里程碑意義的規(guī)則
——全國(guó)首份《PPP資產(chǎn)交易規(guī)則》全面解讀

中倫律師事務(wù)所/周蘭萍律師團(tuán)隊(duì)

2019 年9 月11 日，國(guó)內(nèi)首份《政府和社會(huì)資本合作（PPP）資產(chǎn)交易規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)則》”）正式發(fā)布。該《規(guī)則》由財(cái)政部PPP 中心與天津金融資產(chǎn)交易所共同成立的全國(guó)首家政府和社會(huì)資本合作（PPP）資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP 平臺(tái)”）牽頭制定，一經(jīng)發(fā)布就受到了業(yè)內(nèi)的高度關(guān)注?！兑?guī)則》對(duì)于探索我國(guó)PPP 二級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)路徑，助力PPP 市場(chǎng)可持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展具有里程碑意義。

1《PPP 資產(chǎn)交易規(guī)則》的主要特點(diǎn)

《規(guī)則》共計(jì)六章七十二條，對(duì)PPP 資產(chǎn)標(biāo)的、交易當(dāng)事方、交易標(biāo)準(zhǔn)和條件、交易流程、平臺(tái)服務(wù)與管理等方面進(jìn)行了全面規(guī)范。從內(nèi)容上來(lái)看，《規(guī)則》在借鑒傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)交易制度的基本框架上充分考慮了PPP 資產(chǎn)交易所具有的特殊性和專(zhuān)業(yè)性，因此在以下方面具有鮮明特點(diǎn)：

1、突出項(xiàng)目合規(guī)性是PPP 資產(chǎn)交易的首要前提

隨著財(cái)金[2016]92 號(hào)文、財(cái)金[2019]10號(hào)文等規(guī)定的陸續(xù)出臺(tái)，嚴(yán)格規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作、切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為PPP 項(xiàng)目發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，本次《規(guī)則》也同樣突出了對(duì)于項(xiàng)目合規(guī)性的要求，如在總則第三條就明確規(guī)定“PPP 資產(chǎn)交易活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循法律法規(guī)，不得影響所屬PPP 項(xiàng)目的合規(guī)性”，第十五條對(duì)于交易的標(biāo)準(zhǔn)和條件中也強(qiáng)調(diào)“申請(qǐng)交易的PPP 資產(chǎn)所屬PPP 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的要求規(guī)范實(shí)施”。同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行PPP 規(guī)范政策對(duì)PPP 項(xiàng)目信息披露的相關(guān)規(guī)定，《規(guī)則》對(duì)交易當(dāng)事方還提出了應(yīng)當(dāng)“遵循PPP 項(xiàng)目信息公開(kāi)有關(guān)規(guī)定，根據(jù)交易結(jié)果及時(shí)辦理項(xiàng)目信息更新手續(xù)”的要求。

2、建立適應(yīng)PPP 項(xiàng)目特性的靈活交易機(jī)制

作為全國(guó)首份為PPP 項(xiàng)目量身定做的資產(chǎn)交易規(guī)則，《規(guī)則》在內(nèi)容編排和流程設(shè)計(jì)上也充分考慮了PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)和交易當(dāng)事方的主要訴求，從而保障資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方能夠根據(jù)實(shí)際情況制定交易方案的權(quán)利。例如，《規(guī)則》第五條規(guī)定的可交易PPP 資產(chǎn)范圍除包括PPP 項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備、建筑物、構(gòu)筑物等資產(chǎn)外，還包括了PPP 項(xiàng)目收益權(quán)和應(yīng)收賬款、PPP 項(xiàng)目公司股權(quán)及其收益權(quán)、與PPP項(xiàng)目有關(guān)的債權(quán)及其收益權(quán)等。同時(shí)，《規(guī)則》第四章“交易流程”中也允許由轉(zhuǎn)讓方設(shè)定轉(zhuǎn)讓底價(jià)、價(jià)款支付等交易條件，并對(duì)受讓方的資格條件和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、交易方式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行設(shè)置（但設(shè)置的資格條件不得具有明確指向性或者違反公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容），體現(xiàn)了PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)交易的靈活性，轉(zhuǎn)讓方可設(shè)計(jì)與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)的交易定價(jià)機(jī)制。

3、關(guān)注PPP 資產(chǎn)交易對(duì)公共利益和公共服務(wù)穩(wěn)定性的保護(hù)

由于PPP 項(xiàng)目所具有的公共屬性，因此PPP 資產(chǎn)交易過(guò)程中應(yīng)當(dāng)特別注重對(duì)于項(xiàng)目所涉公共利益的保護(hù)以及公共服務(wù)穩(wěn)定性的維護(hù)，防止原社會(huì)資本方隨意轉(zhuǎn)讓PPP 資產(chǎn)或者以降低受讓方資格等不合理方式實(shí)現(xiàn)退出。對(duì)此，《規(guī)則》第三章明確規(guī)定應(yīng)滿(mǎn)足“取得審批權(quán)利人出具的同意進(jìn)行PPP 資產(chǎn)交易的書(shū)面文件”等交易條件。在程序設(shè)置上，《規(guī)則》第二十一和二十二條也同樣強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)讓方設(shè)置的受讓方、聯(lián)合受讓方的資格條件需獲得PPP 項(xiàng)目所在地政府方的書(shū)面同意”和“設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)性交易方式，鼓勵(lì)采用綜合評(píng)分法”，以保障政府方正當(dāng)合理的監(jiān)督和管理權(quán)利，引導(dǎo)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制選擇綜合條件最優(yōu)的受讓方。

4、強(qiáng)調(diào)信息披露和盡職調(diào)查的重要性

為體現(xiàn)交易流程的公平和誠(chéng)信，保護(hù)受讓方的合理利益，《規(guī)則》特別注重對(duì)于交易信息披露和盡職調(diào)查的規(guī)范化操作，在第十六條、十七條、十九條和第四十條都明確要求轉(zhuǎn)讓方向合格意向受讓方定向披露PPP資產(chǎn)有關(guān)的其他特定信息和資料等，并對(duì)文件和信息的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性作出承諾，承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)配合意向受讓方或者合格意向受讓方開(kāi)展PPP 資產(chǎn)有關(guān)盡職調(diào)查工作。為進(jìn)一步保障PPP 資產(chǎn)交易過(guò)程中的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，《規(guī)則》明確后續(xù)還會(huì)針對(duì)信息披露制定專(zhuān)門(mén)的操作細(xì)則。

2《PPP 資產(chǎn)交易規(guī)則》適用的注意事項(xiàng)

經(jīng)過(guò)對(duì)《規(guī)則》條款的全面梳理，筆者認(rèn)為，交易當(dāng)事方在適用《規(guī)則》的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意以下要點(diǎn)：

1、《規(guī)則》的適用范圍

《規(guī)則》第二條規(guī)定“在PPP 平臺(tái)開(kāi)展的PPP 資產(chǎn)交易及相關(guān)業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，適用本規(guī)則”，因此該《規(guī)則》的適用范圍具有一定局限性，僅對(duì)在PPP 平臺(tái)開(kāi)展的PPP 資產(chǎn)交易及相關(guān)業(yè)務(wù)管理活動(dòng)具有約束和規(guī)范作用，對(duì)于在其他交易場(chǎng)所進(jìn)行的PPP 資產(chǎn)交易活動(dòng)并不當(dāng)然適用。

2、與國(guó)有資產(chǎn)交易程序的銜接

《規(guī)則》第二條同樣規(guī)定“屬于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的‘企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為’的，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)定。 法律法規(guī)對(duì)PPP 資產(chǎn)交易當(dāng)事方及其行為另有其他規(guī)定的，依照其規(guī)定。”因此，《規(guī)則》的適用并不能當(dāng)然替代國(guó)有資產(chǎn)交易的法定程序，如PPP 資產(chǎn)交易屬于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》所規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，仍然應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等流程。

3、PPP 平臺(tái)會(huì)員身份的提前取得

《規(guī)則》第六條和第十四條規(guī)定“PPP平臺(tái)實(shí)行會(huì)員制，PPP 資產(chǎn)交易當(dāng)事方以會(huì)員身份參與交易活動(dòng)”“會(huì)員專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，是指具有PPP 平臺(tái)會(huì)員身份，接受委托在PPP資產(chǎn)交易過(guò)程中提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的法人或其他組織”。因此，如交易當(dāng)事方擬借助PPP 平臺(tái)開(kāi)展資產(chǎn)交易，或者專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)擬在交易過(guò)程中提供交易經(jīng)紀(jì)、法律、咨詢(xún)、審計(jì)、評(píng)估等一項(xiàng)或多項(xiàng)服務(wù)的，則應(yīng)當(dāng)提前完成平臺(tái)的會(huì)員注冊(cè)手續(xù)。

4、資產(chǎn)交易標(biāo)準(zhǔn)

《規(guī)則》第三章對(duì)于PPP 資產(chǎn)交易的標(biāo)準(zhǔn)和條件提出了明確要求，包括權(quán)屬清晰、不存在權(quán)利負(fù)擔(dān)或者禁止性或限制性規(guī)定或約定等，但是考慮到實(shí)踐中交易資產(chǎn)范圍的廣泛性和多樣性，在具體交易操作中各意向受讓方應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同資產(chǎn)類(lèi)型設(shè)置不同的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)。例如，涉及PPP 項(xiàng)目收益權(quán)轉(zhuǎn)讓的，除要求收益權(quán)的權(quán)屬清晰之外，對(duì)于采用政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否已納入政府年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司是否存在重大違約影響導(dǎo)致付費(fèi)機(jī)制發(fā)生重大調(diào)整等情形。對(duì)此，各意向受讓方可委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)交易資產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)盡職調(diào)查，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控。

5、資產(chǎn)交易方式

《規(guī)則》第四十三條明確了PPP 資產(chǎn)的交易方式主要包括場(chǎng)內(nèi)協(xié)議方式和競(jìng)爭(zhēng)性方式兩種，但是僅允許在組織競(jìng)爭(zhēng)前只剩1 個(gè)合格意向方的情形下才可采取場(chǎng)內(nèi)協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓?？紤]到PPP 項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì)資本往往選擇通過(guò)聯(lián)合體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)實(shí)現(xiàn)退出，而PPP 項(xiàng)目合同本身對(duì)于向第三方轉(zhuǎn)讓PPP 資產(chǎn)通常也會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格限制，故場(chǎng)內(nèi)協(xié)議方式的適用情形過(guò)窄可能不利于提升資產(chǎn)交易的成功率。另外，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性方式（含招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)、拍賣(mài)等）的具體程序和競(jìng)價(jià)規(guī)則也有待于具體操作指引的出臺(tái)進(jìn)行明確。

6、爭(zhēng)議解決機(jī)制

《規(guī)則》第五章第三節(jié)對(duì)交易過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議及解決機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，在當(dāng)事方協(xié)商不成的情形下，可直接向PPP 平臺(tái)或第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解，如調(diào)解后未能達(dá)成一致的，則可提交中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁。該調(diào)解前置程序和仲裁方式的適用對(duì)有效解決爭(zhēng)議能夠起到積極作用，但《規(guī)則》同樣規(guī)定“法律法規(guī)另有規(guī)定或當(dāng)事人另有約定的除外”，即該調(diào)解前置程序以及仲裁方式并非具有強(qiáng)制性，當(dāng)事人仍可選擇以訴訟、約定其他仲裁機(jī)構(gòu)仲裁 等方式解決交易爭(zhēng)端。