高質量推進校園足球發展的治理策略

李偉峰，趙湘西

（湖南科技大學 體育學院，湖南 湘潭 411201）

2009 年6 月國家體育總局與教育部聯合頒布的 《關于開展全國青少年校園足球活動實施方案》文件中首次提出“校園足球”概念，并確定發展“校園足球”的目的是提高我國足球運動隊伍的競賽成績及發揮體育的愛國主義教育功能。 經過10年的實踐探索，國家高層決定由教育部負責牽頭、六部委協同共治的組織管理架構， 標志著校園足球的功能與價值發生了重要的改變。10 年多來校園足球活動取得了一定的成效，校園足球實踐活動的功能與價值基本達成并穩步地向前推進。 在接下來的工作任務中，如何更有效地貫徹落實我國《中國足球發展改革方案》精神，化解發展進程中的各種矛盾與問題，實現校園足球促進學校體育改革和教育改革嘗試的高質量發展目標， 應是當前我國深入推進校園足球發展應思考的主要議題之一。

1 文獻回顧

校園足球發展基本框架設定和價值取向選擇是推進校園足球發展的一個本源性問題。 經過10 年左右的校園足球實踐及其學理思考，關于校園足球本源定位、目標設置、實施內容、責權劃分的問題［1］，得到了進一步明晰；校園足球與體育改革的關系、構建和諧育人環境、育人為本對校園足球發展的重要性［2］，以及校園足球制度設計與方案的建構［3］等方面，也得到了充分的討論與論證；當然，也有學者從大教育學角度拷問了“校園足球不只是體育更是教育”［4］以及對“新校園足球”與“舊校園足球”的認識問題［5］。這些關于校園足球發展框架和價值取向的思考，是校園足球發展中首要分析的問題。 另外，推進校園足球發展不僅需要解決上述問題， 而且從不同分析框架研究上述問題，其觀測與研究的問題的出處也是不同的。 譬如從利益相關者視角分析校園足球， 主要就是探討校園足球的利益分配問題，即治理主體關系、治理理念與手段、利益實現方式、效益評價等。 邱林［6］從利益相關者視角探討了校園足球政策執行中的利益相關者排序， 以及利益訴求過程中的 “競爭--合作”利益博弈。 傅鴻浩［7］論證了條塊分割下校園足球資源配置局限， 以及利益固化下校園足球利益相關者激勵不相容是制度安排中的困境。黃璐［8］認為應將利益相關者納入議事決策機制，進一步強化行動能力建設，破除政策落地“梗阻”等。 楊獻南［9］直指校園足球利益主體博弈滋生校園足球工具化、功利化的傾向，必須打破“升學教育”的弊端。 婁方平［10］通過審視校園足球發展問題指出存在著教育價值偏離、 發展目標錯位、管理運行分化等治理問題。 舒川［11］認為當前可以發揮社會組織力量， 推行多領域跨界協同合作的校園足球發展思路。 胡藝瀛［12］等提出政府“積極推廣”、學校“鼓勵參與”、學生“適度參與”的策略組合，以促使校園足球活動博弈競局。 這些借鑒利益相關者［13］理論的論述均直接指向了現實的治理主體及其關系， 關照主體的利益需求， 并提出合理的利益實現方式。 因此，關于政府、社會、學校、教師、學生、家長等各類利益相關者切身利益的實現，只有通過對利益相關者及其關系、治理方式進行全面分析， 才能夠真正理解校園足球不同利益主體為何沖突且如何表現？ 并通過闡釋背景、辨析原因、指出困境以及設計策略，實現推進校園足球發展的科學治理。

2 校園足球治理的背景、問題及其策略分析

2.1 校園足球治理的背景

自2009 年6 月推進校園足球發展以來，在《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（中發〔2007〕7 號）和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》的文件精神指導下，推動青少年校園足球工作取得了階段性成果， 為在新時代繼續扎實推進青少年校園足球工作奠定了堅實基礎。 這不僅是官方統計與報道的信息令人振奮， 而且高層連續釋放的一系列信息都表明校園足球未來發展前景樂觀。 表現在：校園足球工作涉及面寬且廣但啟動快；實施初見成效，創新元素多，成果多；學校微觀層的配套工作跟進及時。截止當前，2 萬所校園足球特色學校初步布局完成，100 個試點縣也已啟動，校園足球試驗區也整體跟進，發展態勢良好且初見成效。 但是，推進中也存在比較棘手的問題以及亟待解決的問題，如毛振明等［14］認為校園足球活動理念的初心跑偏、統合不夠、制度機制僵化等嚴峻問題；龔波等［5］認為一些重大的認識問題仍需進一步明確；傅鴻浩［7］認為當前校園足球發展欠缺內涵；李新威［15］等認為受責權分配不均衡、非理性社會期盼以及布點學校工作落實問題的影響， 校園足球異化不可忽視，等等諸多具有影響力的問題。 因此，這些產生于特定背景下的校園足球，由于其系統龐大，結構性問題及其功能性問題若不及時解決或提前預警， 在推進校園足球發展過程中將必定會產生較大的阻力。 因此，面對校園足球發展中的各類問題和難題，應當要全面、客觀、辯證地認識校園足球的意義和作用，科學理性地設計校園足球運行的體制與機制，以便充分發揮校園足球在文化教育和體育中的獨特功能。

2.2 校園足球治理中的問題分析

校園足球活動啟動并發展至今， 來自校園足球實踐問題和學理分析就從未中斷，問題的復雜程度不言而喻。 在初期，師資、場地、資金以及升學等問題經常成為思考的對象，似乎也是完成目標任務的困難之處。 但是隨著事物不斷進展，人們對校園足球的觀察分析和思考也不斷深入， 譬如宏觀政策與制度問題及其研究；教育系統如何理性對待校園足球問題；微觀層面上相關部門和人員的實踐操作問題。 因此，在推進校園足球發展進程里， 形而上的與形而下的問題、 大問題與小問題、 宏觀層面的問題與微觀層面的問題， 幾乎都攪合在一起了，必須加以撥開查明為是。

2.2.1 布局的理論支撐不足

校園足球特色學校從初期以城市學校布局為重點， 到現在布局下沉至城鎮鎮屬學校， 整個布局過程缺乏強有力的學理和實踐論據支撐［16］。 按省域內中小學總數的6%至8%進行總量控制，統籌城鄉、區域和學校類型，按高中、初中和小學1：3：6 的基本比例合理匹配，適當向寄宿制學校和九年一貫制學校傾斜。 這僅僅是一個基本原則，非常寬泛不具體，沒有闡明布局學校的發展原理， 即布局學校與區域內學校之間的空間關系與聯系， 布局學校與非布局學校將來會以什么方式發生關系和產生聯系。 其次，是重點考慮教育學因素實施布局，以“師資、場地、器材等軟、硬件條件”作為核定指標？ 還是以經濟和社會發展因素來支撐布局學校發展， 考慮是否有更多的人參與，更多的關系滲透以及更多的物質和資金的支持？ 5 萬所布局學校何以有機地嵌入學校總體乃至整個社會？ 上述內容都沒有理性地納入思考范圍。

2.2.2 對待校園足球發展存在一定程度地認知偏差

當下，校園足球活動偏差有兩類，一是有名無“實”的偏差。 因為缺乏師資、場地、基礎以及內部關系的協調，常規性校園足球活動難以開展，但是又不能完全不開展相關活動，為了應付上級部門檢查，臨時性開展活動的，“抓丁”應急類的活動比較多， 那些拿到校園足球特色學校授權而又被取消的學校就是典型；二是以賽帶“練”的偏差。 校園足球學校過分看重足球業余訓練和校際競賽活動，唯競賽論觀念比較濃，重視足球競賽活動對學生的教育意義。 因此，在實踐中主要以足球競賽活動替代整體校園足球活動，“三開” 活動重點抓 “開訓和開賽”，學生正常的足球課程學習和課外體育活動不重視，造成了部分學生長期接受業余訓練的結果，這仍是典型的“舊校園足球”特征。 諸如這些認知偏差，是非常不利于校園足球發展的。

2.2.3 發展校園足球的思想觀念還有一定的保守性

在政策制度的保駕護航下，在高層領導的重要指示下，校園足球活動發展態勢有條不紊。 但是在實際執行過程中，還是經常能聽到不一致的聲音，觀察到不一致的行動。 有些學校領導和老師怕擔風險、怕擔責任的思想比較嚴重，而且家長也擔心學生受傷及受傷后如何協調的憂慮， 甚至出現個別學校和老師、家長和學生都以升學壓力為借口，消極對待校園足球活動。 上述這些問題，其實還是一個觀念問題，認為校園足球就是為了提高學生的足球競技水平［19］，而提高競技水平就一定會耽誤學生的學業，以及給學生帶來某些傷害，依然持有“學訓矛盾”的觀點來審視足球活動，而忽視了學訓互促的積極作用，忽視了校園足球發展是堅持普及的基本原則下的發展。 因此，人才觀念不突破，足球學習和業余訓練觀念也難以突破，那么對待校園足球的理念自然還是原有的體育人才觀念。

2.2.4 足球升學的工具理性認識模糊

目前我國教育的升學體制下， 學生運動員的升學機制都不順暢，這是基本事實，也是影響當前學校體育普及與認同的因素。 有學者認為理順大中小學的升學通道，是解決體育特長生升學和促進校園足球廣泛開展的必要前提［18］。 不可否認這是體育特長生升學的合理激勵。 但是，從另外角度分析，如果要發展任何一個事物，首先想到的就是給“糖吃”，想到的都是功利二字，而不是努力地發展和培育事物的內生機制，讓其成為一種正常的狀態， 那么這個事物的成長難免不出問題。 因此，那些依賴運動成績想邁入高一級學校就讀的學子，多數情況下體育特長生都很難越過已經折扣了的分數線的尷尬局面。 這種現象的長期存在于升學制度里，恐怕與事先預設的功利化思想的關系緊密。 而用現在很通俗的話講，就是文化成績不好的學生才去參加音體美專業考試。 顯然，校園足球若是如此的功利化， 一定是培養一批又一批文化成績不好的足球特長生，與“舊校園足球”別無二致。 因此，理性對待足球升學的工具價值，確實要進一步反思。

2.2.5 校園足球管理制度創新不足

當前，推進校園足球發展應該采取何種分析框架，非常困惑。 因為，現有的舉國體制、應試教育、體教分離等制度的分析框架，容易讓人們形成對于原有路徑的依賴性與思維僵化。 這或許也是當前校園足球實踐眾說紛紜的一種緣由。 毛振明［14］、龔波［5］等學者曾對我國校園足球的體制與機制問題提出了諸多建議。 目前，校園足球發展的效率與質量問題的疑慮；制度運行的評價褒貶不一的事實；利益人權責利表達而暴露的“道不同不相謀”的逐利局面等，都與校園足球管理制度創新不足有關。 因此，既然校園足球不可避免地涉及了參與人利益的深層次問題，如不下定決心進行管理制度創新，而是一味堅守篤定當前這種自上而下的政策推進策略和路徑， 那深層次的問題將會不斷地被暴露，且難以解決。

2.3 校園足球發展的治理策略分析

為了逐步且有效解決校園足球發展中的矛盾和問題，本文提出從創新發展思路、科學謀劃布局、有效對接當地經濟社會發展、理性把握足球升學以及融合文化教育的治理理念，實現可持續推進校園足球發展的目的。

2.3.1 優化校園足球特色學校布局與配置

堅持繼續推進校園足球特色學校、 校園足球試點縣和改革試驗區建設，構建“特色學校+試點縣（區）+改革試驗區”為一體的立體推進格局。 這里需要進一步完善的是，將校園足球配置到需要它的地方去。 一是學校發展本身需要校園足球，比如一些體育傳統學校；比如一些新建的學校。 二是結合村村合并、學校合并以及鄉村振興戰略下村鎮化建設，新建（合并）學校時因地制宜地嵌入校園足球， 讓它們借助校園足球的融入完成新建學校的價值認知，擴大影響力，甚至借此重振當地的文化，以及作為新社區組織的粘合劑等。 三是配置在城鎮的城區擴建和舊城改造規劃區域里的學校。 四是學校所處空間區位客觀上需要校園足球，因為這些校園足球特色學校的置入，為未來校園足球特色學校圈層化發展、 集群化發展以及多中心活動區發展創造條件。 通過這些途徑， 切實讓校園足球落地， 有機地對接學校所處區域里的其它的經濟和社會發展對象，跳出教育學語境思考校園足球的布局和發展。 在把握宏觀布局思路原則下， 再從教育學視角探討推進校園足球發展的必要內容和各種影響因素。

2.3.2 創新校園足球管理體制與機制

2009 年國家體育總局扛起了推進校園足球發展的大旗，而在2015 年由國家教育部主管，這是校園足球發展史上的重要轉折，也標志著校園足球價值和功能的重新定位。 這里，我們不妨再深入思考這些問題， 即目前教育部主管校園足球發展與國家體育總局主管校園足球發展的區別在哪？ 哪些方面作了重大改變？ 哪些沒有改變？ 為什么是這樣的現狀？ 要回應上述問題，首先要作體制的思考，即當下校園足球管理體制是舉國體制范式，還是應試教育模式，抑或是體教結合模式，甚至是另外一種發展模式，實踐中難以界定清楚。 因此，要實現持續推進校園足球發展，掃除發展道路上的各種障礙，減少不必要的矛盾與摩擦， 當務之急就是創新并重構校園足球管理體制與運行機制。 具體要如何創新體制和機制，首先必須依據校園足球定位，即把它當發展主體還是把它當發展載體，以及兼具兩者的意圖，設計符合校園足球發展的體制及其機制。 權衡我國校園足球發展的歷史背景、現實條件以及目標定位，構建以“政策與制度支撐+文化及教育引領+市場和社會助推”的三維一體的管理體制及其機制最為合適， 且圍繞這個思路建構具體的制度及其操作路徑。 只有突破這個體制機制，校園足球發展才真正可以展現勃勃生機。

2.3.3 完善利益相關者的利益協調與保障制度

校園足球是一個龐大的系統工程。 從組織角度看它牽涉了家庭、學校、教育局、教師和學生，當然還有一部分社會組織。 這么多利益人都有可能視校園足球為可以逐利的場域，從基層政府來說， 它通過校園足球在本區域的有序開展和健康推進， 可以完成科層制要求下的地方政府對中央政府的委托代理責任。 從學校看，通過校園足球的發展和深入，可以豐富校園文化生活， 體現校園足球立德樹人和健體育人的功能與作用。 同樣地，教師可以有效完成上級的教育工作任務，學生可以提高體質健康和促進足球技能成長甚至升學。 因此，要充分讓不同的群體和個體實現效用和效益， 唯有不斷完善利益相關者的利益表達制度和協調保障制度。 通過設計利益相關者的利益表達制度，實現學校的培育校園足球教育教學典型，發揮其在發展青少年校園足球中的引領、示范和帶動作用；集結更多的家長在校園足球發展上進行人力和智力以及財力投資；調動校內教師智力投資和校外機構資本投資的積極性。 而這一切的實現， 必須是要建立一套利益相關者的利益表達制度方能滿足。

2.3.4 理性地使用足球升學工具

理順大中小學的升學通道， 解決足球特長生的升學問題，是促進和助推校園足球廣泛開展的一個重要抓手。 新校園足球抱定學生文化成績和足球技能相互促進的開展理念，目標就是培養有文化又有體質健康和足球技能的新時代的學生。 因此， 在夯實足球課程教學和課外活動開展普及的情況下， 對于那些通過參加校園足球四級聯賽而成長起來的足球后備，通過文化為主、技能突出的升學模式實現學生人生夢想的路徑也應該得到積極而合理的鼓勵。 同時，這種建立在學校系統里的升學模式， 可以督促學校教育系統與體育系統建立合作對接機制，對接足球協會的U 系列足球訓練與競賽，提升競賽觀賞性和體育文化感染力； 可以引導校園足球學校加強校園足球活動開展的場地、設施、師資以及校園足球文化建設和提升。 這些功能的實現，都是以足球作為升學工具而不斷完善校園足球業余訓練與競賽系統的基礎上所得到的體育文化上的公共福利。

2.3.5 發揮文化引、市場推的引擎作用

面對當下校園足球發展普遍受制于應試教育和中國傳統“重文化輕體育”的觀念束縛，不厚植校園足球將很難打開發展局面［19］。 也有踐行者從校園足球實踐中總結了經驗，認為不僅要注重文化引領，暢通晉升平臺；更要向市場看，尋求支持動力［20］，不能一味地躺在教育和體育體制里要“香餑餑”。 因此，趁社會各界高度聚焦校園足球發展的時候，首先應建構足球文化，比如舉辦足球文化展、足球藝術節、“我與足球故事”征文、足球美術作品創作、足球家庭評比等活動，營造校園足球文化氛圍， 激發孩子興趣愛好。 同時也將足球深度融合教育，讓學生們寓教于足球，設計足球活動課、足球文學、足球數理、足球英語、足球藝術、足球外媒等拓展性課程，健全知識學習途徑。 通過這種教育和訓練途徑彌補原有的足球業余訓練和競賽的培養模式，既保障了學生參與足球活動的吸引力；而且還豐富了足球業余訓練和競賽的特長生的學習途徑。 其次是鼓勵市場介入校園足球發展。 配置資源是市場的優勢，打開校門，讓市場彌補學校培育校園足球的不足和薄弱環節，鼓勵市場先期投資足球技能培訓市場， 創建足球后備人才中介市場，讓市場更快更精準地籌集校園足球發展最需要的資金，并讓這些社會組織合法獲利，滿足市場利益主體的利益訴求。 因此，在推進校園足球發展進程中，以睿智和開放的態度秉持文化引領校園足球發展，引導市場組織參與校園足球發展合作，應是當前比較理想的發展方式。

3 結語

站在中國足球的角度，只有不斷夯實校園足球基礎，我國的足球運動水平才有可能更上幾層樓；站在教育發展的角度，只有廣大學生積極地參與（體育）足球運動，學生的健康體質才能得到保障，才能達到完善學生人格的目的；站在社會與市場的角度，只有全面啟動校園足球發展，才有可能相互地注入活力，使社會、市場和學校欣欣向榮；站在國家的角度，只有大力地推進校園足球發展，為體育強國建設助推加力，才有可能實現我們偉大的中國夢。 因此，唯有政府、社會、學校、家庭和個人協同共治，群策群力，大膽實踐，校園足球才真正可以實現它自身應該具有的使命。