黨內法規的執行構成及其要素優化

歐愛民，何 靜

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

“任何黨內法規，如果不能付諸實施，那只不過是一紙具文，實現不了它的價值，亦體現不了它的規范效力。”①在特定情形下，有制度不執行，甚至比沒有制度危害還要大。黨的十八大以來，黨內法規體系日臻完備，執行作為制度優勢與治黨效能之間轉化的橋梁，其重要性愈加彰顯。但“天下之事，非難于立法，而難于法之必行”，黨規實踐還存在“執行虛置、象征性執行、扭曲性執行”等“執行難”問題②，成為全面從嚴治黨必須攻克的頑癥。同時，我們也應認識到，黨內法規的執行是一項系統工程，要切實強化執行的廣度、深度，絕不能單兵突進，“攻其一點不及其余”，必須從執行的內在結構出發，對黨內法規執行本身進行檢視，深入分析其構成要素，客觀評估其外在運行的實效，唯有如此，才能“知其然，也知其所以然”，才能有針對性提出優化對策，確保黨內法規能“立得住、行得通、真管用”，充分發揮黨規制度的導向和約束功能，增強全黨運用法治思維、法治方式管黨治黨的能力。

一、黨內法規的執行構成：四要素說的提出

構成是指一個事物的結構。所謂黨內法規的執行構成是指黨內法規得以執行所需必要條件的有機統一。一個事物的內在構成決定著該事物外在功能的實效性。因此，研究黨內法規的執行構成，可以更清楚地探究出黨內法規執行力的生成原因、運行實效與優化方案等，具有重要的理論價值與現實意義。

（一）黨內法規執行構成的內在要素

系統論認為，世界萬物是有系統的，世界上沒有離開系統的物質。“系統”在于“系”，就是組成系統各要素之間的聯系；在于“統”，即要素之間聯系成為一個統一的有機整體③。據此，黨內法規的執行必然是一個系統，必須運用系統論進行分析，以免陷入“只見樹木不見森林”的片面性、碎片化困境。

從系統論的角度而言，黨內法規執行是由一系列要素所組成，這一系列要素即構成要素。所謂構成要素就是確保黨內法規執行所必須具備的條件。總體而言，影響黨內法規有序運行的因素固然很多，但根據重要性、涵蓋性、可行性等篩選標準，其中起決定作用的因素還是清晰可見的，不外乎“體系本身、執規主體、監督過程和制度環境”等四個方面④。綜合而言，黨內法規執行構成可概括為四個要素，即執行主體、執行客體、執行資源、執行監控，從而形塑出黨內法規執行構成的四要素說。

執行主體、執行客體解決的是“由誰執行”“執行什么”的問題，執行資源解決的是“靠什么執行”的問題。上述三者自然是黨內法規執行的必備條件，理應納入執行構成要素。將執行監控納入執行構成要素，主要原因有二：一是不可分性。雖然執行監控并非執行本身，但與執行具有不可分性。“權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗”⑤，黨內法規的執行也不例外。缺乏執行監控，黨內法規執行的有序性就會斷鏈，為此，必須將執行監控納入執行構成中，作為構成要素。二是現實必要性。曾幾何時，黨內法規執行監控疲軟，公款消費盛行，“幾十個文件管不住一張嘴”。黨的“八項規定”頒布以后，各級紀委狠抓落實，黨內監督“嚴起來、實起來、硬起來”，“八項規定”由此改變了中國，作風建設已經成為我們黨的一張亮麗名片。就此而言，將執行監控納入執行構成具有現實必要性。

由此可見，四要素說既滿足了黨內法規執行構成的完備性，完成了執行構成要素的閉環，還實現了執行構成的集約化、簡單化，為更直觀簡便分析、解決黨內法規的執行問題，提供了理論基礎與方法論支撐。

黨內法規執行要素彼此獨立，且缺一不可，共同構建了黨內法規的執行系統，形成了“你中有我，我中有你”的耦合結構，具有如下鮮明特征。

（1）獨立性。在執行系統中，各構成要素彼此獨立，承擔著特定的功能和作用。具體而言，執行主體解決“由誰執行”的問題，承擔執行系統主體的評價功能；執行客體解決“執行什么”的問題，重點關注黨內法規的制定質量，通過黨內法規的清理評估等途徑，承擔起立規質量的反饋功能；執行資源解決“靠什么執行”的問題，重點關注執行資源的構成與配置，承擔著執行的保障功能；執行監控解決“執行病理”問題，主要關注執行不作為、執行亂作為等現象，承擔著預防、修復等功能。但構成要素的獨立性是相對的，一旦執行系統運轉起來，各要素之間便產生關聯性，如執行主體缺乏執行資源的保障便寸步難行；執行主體、執行資源缺乏必要的監控將可能導致執行失真、執行失效，甚至執行腐敗。

（2）整體性。整體性是要素與系統之間呈現出的關系。執行主體、客體、資源、監控四大要素共同構成執行系統，每一要素的變化都可能引起整個系統或相關要素或大或小的變化⑥。此外，四大要素不是機械堆積，而是相互聯系、相互作用形成某種耦合狀態，產生出大于要素功能之和的整合效果。例如執行資源、執行監控在執行系統中分別承擔保障功能、修復功能，需要彼此融合，形成執行合力，但如果兩者各自為政，就會造成執行監控的資源不足或資源配置過度，導致黨內法規執行監控弱化或異化現象。相反，如果兩者配置合理，執行監控就能得到合適的資源支撐，執行資源的配置效益就能得以提升，執行監督效果就能充分彰顯。因此，在剖析黨內法規執行問題時，必須避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”條件式反應，而應從執行構成的整體出發，讓每一構成要素“各得其所、適得其所”。唯有如此，方能確保黨內法規發揮管黨治黨、從嚴治黨之實效。

（3）開放性。任何系統均具有“運作封閉”和“認知開放”兩大特征⑦。一方面，黨內法規的執行系統具有一定的封閉性，借此其能排除非正常的外部干擾，確保其能按照自身的邏輯運行下去。例如按照《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第三條的規定，作為執行客體的黨內法規只能由黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定，其他任何黨組織出臺的制度文本只是黨內規范性文件，不能納入黨內法規的執行范疇。另一方面，黨內法規的執行系統具有開放性，總是依存并受制于更大的外部系統，例如國家的法治大環境、各種各樣的文化氛圍。上述外部環境因素從不同方面影響著執行內部構成要素，并作用于執行內部生態環境。據此，黨內法規的執行要跳出“就事論事”的窠臼，應當充分利用外部優良環境，發展并提升內部環境，為黨內法規的執行汲取更多更優質的外部資源。

（二）黨內法規執行構成要素的展開

黨內法規執行構成是執行系統要素的集合，具體包含四大要素，即執行主體、執行客體、執行資源以及執行監控。其中，執行主體、客體是最基本的要素，是執行的“啟動器”，決定執行的基本運作流程和方向；執行資源是其他要素的物質基礎，是執行的“驅動器”；執行監控作為“監控器”，蘊含監督、控制功能，是執行系統順利運行的保障。

（1）執行主體。執行主體是黨內法規執行系統的啟動者，是負責執行黨內法規、落實立規目標的人和組織。歸根結底，制度需要由人來制定與執行，人是最終的決定因素⑧。質言之，執行主體在黨內法規執行中起統領全局的作用，一方面，執行主體是執行系統內部各個要素的黏合劑，其將執行客體、資源、監控等要素有機聯系起來，引導并推動執行系統持續運轉；另一方面，執行主體本身的能力水平、素養高低等將直接影響黨內法規執行的結果。

根據《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執規責任制規定》）、《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等黨內法規，執行主體包括地方各級黨委、黨的工作機關、黨組（黨委）、基層黨組織、紀律檢查機關、領導干部等。據此，黨內法規的執行主體包括兩大類型，即黨的各級各類組織以及全體黨員。

（2）執行客體。執行客體亦稱執行標的。顧名思義，黨內法規本身即為執行標的。黨內法規是支撐整個黨內法規執行系統的軸心，執行主體動用執行資源以及監督機制的運作都必須以黨內法規的實質內容和精神內涵為基點，并沿著黨內法規既定的方向目標前進。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”⑨換言之，黨內法規體系是否完備、具體規定是否合理、黨內法規與國家法律是否銜接協調等會深刻作用于執行主體，進而引起其他黨內法規執行構成要素或好或壞的變化。因此，要提升黨內法規的執行力，首先要確保良規善治，防止不合格的黨規產品流入執行市場，從源頭上夯實依規治黨的先決性基礎。

從數量上而言，黨內法規與國家法律不可同日而語，但其制度體系之宏大、規范數量之龐大出人意料，許多專家對此也驚訝不已⑩。截至2019 年11月底，現行有效的黨內法規約6048 部。其中，中央黨內法規269部，部委黨內法規295部，地方黨內法規5484部?。因此，黨內法規的執行涉及面廣，執行對象千差萬別，執行資源需求各不相同，需要久久為功，方能取得實效。

（3）執行資源。執行資源是推動執行系統持續運轉最主要的物質保障與動力來源。執行資源的供給狀況直接決定著黨內法規能否得到執行以及執行的成效。黨內法規執行資源涉及面較廣，主要包括財物資源、信息資源和環境資源。其中，財物資源由財力和物力兩部分組成。財力是執行系統所能掌握和使用的經費數額；物力是執行活動用以依托的有形物質要素的總和，包括維持執行系統內部運行以及對外開展職能活動的執行機構、硬件設施設備等。兩者共同構成保障黨內法規執行的經濟基礎。

信息資源是指黨內法規在執行活動中積累起來的以信息為核心的各類信息活動要素（信息技術、設備、設施、信息生產者等）的集合?。黨內法規執行過程實質上是各種信息不斷流通、選擇、整理、歸納和利用的活動過程，信息傳遞效率的高低、上下溝通是否有效等關系到執行是否順暢、執行系統各要素運轉步調是否協調一致。環境資源是指影響黨內法規執行的各種文化因素的綜合。其中最為重要的是黨內政治生態環境，因為政治生態是黨風、政風、社會風氣的綜合體現，也是黨員干部黨性、覺悟、作風的綜合體現?。文化環境對人具有潛移默化的熏陶作用，黨內法規執行系統所處的政治生態環境越是民主、公開、清明，就越有利于激發執行主體對制度的認同感、尊崇感，越容易激發執行主體的能動性，黨內法規執行向心力就會越強、執行力度就會越大。

（4）執行監控。執行監控是對黨內法規執行主體、執行結果等實施檢查、督促、問責和評估的活動，由執行監督、執行問責和執行評估三部分組成。

執行監督是檢查和督促黨內法規執行行為、執行資源使用情況以及執行結果的活動，目的在于預防和糾正執行活動中可能發生或者已經發生的不執行、錯誤執行、偏差執行等行為。根據監督主體的不同，執行監督可以分為黨內監督和黨外監督。黨內監督是黨組織內部的監督，包括自上而下的組織監督、自下而上的民主監督、同級機關的相互監督、紀律檢查機關的專責監督四種模式；黨外監督屬于外部監督，以國家機關、各民主黨派、社會組織、普通民眾等為主體，以檢舉、揭發、批評、建議等權利的行使為手段對黨內法規執行活動所進行的監督。

執行問責是對特定執行主體依規追究執行責任的活動。《執規責任制規定》明確了五種問責情形?，初步建立起黨規執行責任制，具有重大的現實價值。一方面，執行問責能夠預先警示違規執行后果，發揮預防教育功能，另一方面，對相關責任主體進行問責，體現出事后的懲戒功能，可倒逼執行主體強化黨規的執行意識，提高執行能力，降低執行的錯誤比例。

執行評估是指評估主體依據一定的標準和程序，采用一定的評估方法對黨內法規的執行效果進行全面、系統的考核和評價，并依據評估結果對執行構成要素進行優化的活動。一個完整的執行評估活動包含評估主體、評估對象、評估標準、評估方法、評估程序等內容，其目的是為了避免出現“播下去的是龍種，收獲的卻是跳蚤”的執行失效現象。

二、黨內法規執行構成要素的運行評估：執行難的病理診斷

近年，黨建的重心從建章立制嬗變為推進黨內法規執行，執行現狀總體上呈現出積極向好的態勢，但黨內法規執行還普遍存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內松等現象，機械執行、選擇執行、煩瑣執行、變通執行等問題時有發生，“執行難”問題沒有得到根本性改觀。究其根源，黨內法規執行結果是由系統各要素之間互動所形成，因此，要想診斷出黨內法規執行難的病理，必須深入問題內核，從黨內法規執行構成各要素本身出發。

（一）執行主體素養有待提升

任何一項黨內法規都有賴于執行主體去落實，執行主體在執行過程中發揮著原動力和牽引力的關鍵作用，執行主體的綜合素養與執行效果呈現出正向關系。但在黨規實踐中，部分黨員干部思維素養、能力素養等存在缺失，引發“一著不慎，滿盤皆輸”的連鎖反應，導致黨內法規執行問題屢見不鮮。

（1）執行主體思維素養不強。思維素養是一個人意識形態、思維活動、行為和作風所顯示的思想、品性的綜合。在黨規執行領域，思維素養集中體現為執行主體的執規意識和責任意識。在黨規實踐中，一些黨內法規執行效果不佳，與既定目標存在較大距離，一方面是由于部分黨員干部執規意識不強，沒有養成按照法規制度辦事的習慣，熱衷于“上有政策、下有對策”，對黨內法規采取實用主義態度，合意的就執行，不合意的就不執行；另一方面是由于部分執行主體責任意識薄弱，消極回避矛盾，執規時“畏首畏尾”，滿足于“以會議落實會議、以文件落實文件”式機械執行、敷衍執行等，使得執行流于形式。

（2）執行主體能力素養不高。能力素養是指能勝任某項任務所體現出來的綜合素質，在黨內法規執行領域，其具體表現為認知能力和執行能力。知是行之始，行是知之成，認知是正確執行的首要前提，執行是認知的最終歸宿，二者缺其一，執行都將會失敗。目前，一些黨內法規執行效果欠佳，一方面是執行主體認知能力欠缺，不能準確領會黨內法規的內容要求、精神實質以及黨內法規之間的關系；另一方面是執行主體執行能力薄弱，缺乏必要的執行判斷能力、溝通能力、協調協作能力和應變能力等。如一些執行主體存在違背黨內法規宗旨和目標“不當解釋”條文內容、“變通”執行、“拖延執行”?、部門之間推諉執行等。

（二）黨內法規體系有待完善

黨內法規是執行的基礎和依據，如果制度本身存在瑕疵，執行效果必定不盡如人意。目前黨內法規制度建設進入快車道，但黨內法規體系內部配套問題、黨規質量問題、與國家法律體系銜接協調問題等還遠未解決，很大程度上影響到黨內法規的執行效果。

（1）程序性法規不配套。“程序是法治和恣意而治的分水嶺”，其重要性不言而喻，沒有程序性法規的指引，抽象的實體性法規便會淪為一紙空文，無法在具體執行中落地。但在制度建立伊始，黨內法規一直存在“重實體、輕程序”的傾向，程序性法規不但數量較少，而且體系散亂，可操作性較弱?。黨的十八大以來，程序性黨內法規建設開始“趕跑”，整體情況得到明顯改觀，但冰凍三尺非一日之寒，程序性法規與實體性法規不配套的問題仍然普遍存在。例如在黨員權利的保障領域，早在2005 年即發布了《中國共產黨黨員權利保障條例》，但至今仍缺乏與之配套的程序性規定；再如《中國共產黨紀律處分條例》，嚴格而言并無程序性條文，均為實體性規定。

（2）黨內法規質量參差不齊。習近平總書記指出“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，當前黨內法規整體質量得到明顯改觀，僅從立規技術角度而言，其還存在較大的提升空間。立規技術關乎黨內法規結構表達是否完整、語言使用是否規范等細節問題，立規技術水平越高，黨內法規質量就越高，執行就會越順暢。由于立規技術尚未實現規范化和制度化，部分黨內法規制定較為粗疏，可操作性較弱。如一些黨內法規理想色彩過于濃厚，混淆了規范和道德的界限，導致無法執行或難有實效；有些規定過于籠統抽象，執行時難以把握尺度；有些條文甚至邏輯結構缺失，有行為模式而無法規后果，出現執行漏洞等?。在語言使用方面，黨內法規文本中存在大量類似于“及時”“全面”“高消費娛樂”“貴重禮金”等模糊用語，彈性過大，不利于對具體條文的理解，導致執行起來難度較大。

（3）黨規國法銜接協調不暢。具體表現為三個方面：一是兩者邊界模糊，部分黨內法規出現越權調整現象?；二是兩者具體內容存在交叉重復，聯合頒布文件性質存在爭議；三是互動銜接不足，既包括立法層面的互動不足，也包括執法層面的銜接不暢。例如在反腐領域，由于黨和國家的執行部門在執法中互相獨立、協調不足，反腐力度大大削弱?。黨規與國法的銜接協調是推進從嚴治黨的需要，若兩者存在“剪不斷理還亂”的關系，黨員和黨組織在執行具體的制度時難免會出現選擇困難或者無規可依的情形，從而導致執行遇到阻礙。

（三）執行資源配置有待優化

資源的投入對制度的執行有如賦予活力，其直接影響黨內法規執行的動力和效率。一些黨內法規之所以執行不暢、活力不足，與財力、物力資源配置標準缺失、執行信息傳播渠道不暢、執行環境復雜等不無關系。

（1）財物資源配置標準缺失。財力和物力資源是最基本也是最不可或缺的執行資源。資源是相對于需求而言的，面對不同情況、不同需求，物資配置的具體方法也應有所不同。黨內法規執行活動有難有易，經費及辦公設施配備需求有多有少，執行人員素質需求有高有低，因此，財物配置也應按需供給，遵循合比例性原則。但事實上，無論是制度層面還是具體執行實踐中，都缺乏相應的執行資源配置標準，有的執行活動資源供應不足，有的則供給過剩，造成執行資源的空置和浪費，嚴重影響黨內法規執行的整體效果。

（2）執行信息傳播渠道不暢。黨內法規的執行從上情下達、下情上報到執行評估反饋，每一個環節都離不開信息的傳遞與溝通。信息傳播溝通不暢，很容易引發執行“一步錯、步步錯”的連鎖反應。一個完備的執行信息應當具備內容全面、反映真實、速度及時三要素以及全面性、可信性、連續性和時效性四個基本特征?。反觀黨內法規執行現狀，信息失效、失真現象常有發生，主要原因有二：一是信息傳遞媒介之信息機構嚴重缺失或閑置，有的基層黨委并未配備相應的信息機構；二是因為信息傳遞方式不合理?，執行信息“上下流通”渠道較為單一，信息是否全面、真實、可靠難以得到印證。

（3）執行環境依舊復雜。黨的十八大以來，黨內政治生態明顯好轉,黨內法規的執行環境日趨凈化，但執行環境依舊復雜，主要體現在三個方面：一是傳統“人情關系”思維根深蒂固，難以徹底根除。個別黨員干部習慣于“托關系”“走后門”，嚴重干擾黨內法規的執行秩序，甚至引發“多米諾骨牌效應”。二是黨內“潛規則”意識、“特權”思想仍然存在，嚴重干擾執行主體的思想和行為，成為影響黨內法規執行的“沉疴毒瘤”。三是執行公開力度不夠。目前黨內法規的公開還存在一些盲區，一些黨組織借此規避黨內法規的執行責任，造成選擇性執行、象征性執行等現象。

（四）執行監控力度有待增強

“一項制度即便在理論上非常完善，如果背后沒有監督機制使其得以嚴格執行，那么這項制度就形同虛設。”?當前，黨內法規的執行監控反饋糾偏渠道不暢，出現疲軟癥狀，主要源于相關制度尚不健全。

（1）執行監督存在漏洞。就黨外監督而言，廣大群眾、新聞媒體以及民主黨派等外部監督還缺乏配套的制度規定?。“知政失者在草野”，人民群眾是施政的基礎，相關監督條文的缺乏無異于阻擋了群眾監督的腳步。就黨內監督而言，還存在“上級監督下級太遠,下級監督上級太難,同級監督同級太軟”等難題。此外，監督方式單一、缺乏定期監督等也一定程度上影響到執行監督的實效。

（2）執行責任落實難度大。習近平總書記指出：“不講責任，不追究責任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。”?“有些法規制度之所以執行不了、貫徹不下去，一個重要原因就是責任不明確，違反規定后怎么處罰無章可循。”?執行責任落實難度大，主要原因有二：一是責任主體分散，職責分工不明，對第一責任、主體責任、主要責任和直接責任等缺乏相應的解釋，導致追責時互相推諉，無法追責；二是執行責任配套制度出臺時間較晚，實現制度目標尚需時日。2016 年印發的《中國共產黨問責條例》、2019年印發的《執規責任制規定》、2020年印發的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等，編制了較為嚴密的執規責任之網，上述鐵規要發揮威力尚需時日，全面落實執規責任制任重道遠。

（3）執行評估落實不到位。《制定條例》《執規責任制規定》對執行評估的主體、范圍、計劃、方式和結果運用提出了相關要求，但總體而言，上述規定較為宏觀、不夠全面細致，缺乏相應的可操作性。近年，評估實踐活動尚處于探索階段，存在評估標準不明確、評估程序不完善、評估成果運用不充分等主要問題?，不僅會導致評估工作的不確定性、“同規不同判”等不良后果，也會造成評估結果因缺乏公信力而束之高閣。

三、黨內法規執行構成要素的優化路徑：系統治理的分析框架

黨內法規出臺后，自然攜帶潛在的執行“基因”，黨內法規執行構成要素的優化程度可以決定此種紙面上的執行力在多大程度上轉化為事實上的執行力。運用黨內法規執行構成要素的分析框架，在找出“執行難”的病灶，厘清其病理的基礎上，還應以問題為導向，從細微處著手，優化執行構成各個要素，從而探尋出黨內法規“執行難”的系統治理路徑。

（一）提升黨內法規執行主體的綜合素養

執行主體是黨內法規執行構成中唯一具有能動性的因素，黨內法規由人研究制定、貫徹執行，如果人的素質跟不上，最終會導致“制度與現實”的脫節。為此，必須提升執行主體的綜合素養，切實系好黨規執行的“第一粒扣子”。

（1）強化黨規宣教，提升思維素養。黨規制定之后，應當進行思想動員，加強知規、懂規宣傳教育，培養執行主體的黨規思維、執行意識。在實踐中，黨規宣教存在“重形式、走過場、輕實效”現象，為此，應從以下幾方面著手：一是將黨內法規納入普法范圍，建立同部署、同考核的協同機制；二是健全學規長效機制，落實黨校（行政學院）、干部學院的黨規課程學習制度，探索建立黨內法規的考試制度等；三是建立“誰執規誰普規”的責任制，讓每一部黨內法規均有相應的責任者，讓每一個職能部門均有相應的責任田；四是建立普規考核機制，將其納入各級黨委政府的績效考核范圍，并適當加大分值權重。

（2）加強技能培訓，提高執規能力。執行主體思維素養的培育是解決“為什么要執行”的問題，而執行能力解決的是“能不能執行好”的問題，一個合格的執行主體應兼具執行思維和執行能力。執行能力具有潛在性，可以通過相關技能培訓獲得，為此，要加大黨內法規執行培訓的經費投入，加強相應制度建設，讓執行主體有機會、有動力學習黨內法規，將理論與實踐相結合，不斷提升溝通、合作、協調等執行技能，并在實踐中不斷總結經驗，創新執行方式方法，提高黨內法規的執行效率和效能。

（二）構建科學完備的黨內法規體系

制度的科學性從根源上預設并決定了制度的可執行性，而制度的體系性則從整體上決定了該制度的執行效果閾值的大小?，構建科學完備的黨內法規體系對于執行活動具有定方向、穩大局的重要作用。

（1）強化程序性法規，滿足黨規建設的總體需求。黨內法規在本質上屬于行為規范，而行為要由程序來實施，結果要靠程序來表達，實體正義要經程序正義來表征?。執行是實實在在的行動，具有程序依賴性品格。缺乏程序性法規，執行便無從談起，實體性法規也將處于沉睡狀態而失去意義。因此，在未來的立規規劃中，應當著重加強程序性法規的建設。《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》是當前立規規劃的指導性文件，明確提出“到建黨一百年時黨內法規系統性、整體性明顯增強，執行力明顯提升……要完善黨的組織、領導、自身建設和監督保障法規”，但對于如何理順、平衡不同類型黨規（如程序性法規和實體性法規）之間的關系、如何把握不同類型的黨內法規需求量等問題并未給出明確的回應。可見，立規規劃還有待進一步優化，明確相關制度的總體需求量，強化評估清理制度、執行問責制度、干部人事制度、監督制度等方面的程序性立規，切實保障黨規供給與黨建需求的匹配性。

（2）健全黨規制定技術，確保黨規條款的可操作性。首先，在黨規起草構思階段，應做到精準定位立規目的、分析立規條件、明確適用范圍，深入調查研究，廣泛征求普通黨員與專家學者的意見。黨員是最基本的執行主體，有著一定的實踐經驗，而學者作為領域專家，往往對問題有著獨到的見解?。其次，在黨規文本的制作階段，應注重語言技術和結構技術的規范使用。在結構方面，要注意邏輯結構（假定、處理、法規后果）的完整性，對于所有具體的、行為上的、底線性的作為和不作為義務的違反，都應設定法規后果，規定責任的種類、幅度和裁量基準?。在語言方面，黨內法規既然作為“法”，就應具備法言法語的表述準確、規范嚴謹的特征。盡量減少模糊性詞語的使用，將黨內法規的政治性融入規范的語言中，避免機械照搬黨的文件、領導人講話等內容。

（3）保證黨規、國法兩大體系的協調銜接。黨內法規與國家法律均為龐大的規則體系，兩者要實現銜接協調，首先要理順兩者存在的“并行關系、交叉關系、一體關系”?，在此基礎上，還應對邊界模糊、同國家法律內容存在重疊、沖突的黨內法規進行集中清理。其次，健全黨內法規與國家法律的執行銜接機制，如執行程序銜接、執行標準銜接、執行方式銜接以及責任追究銜接等。執行銜接多涉及同時追究黨員領導干部的黨規責任與法律責任，應當遵循全面化、精細化的原則，實現兩者在程序上前后相接、標準上相互呼應、方式上協同一致、責任追究上區分明確，為執行提供清晰明確的可操作性標準，避免出現因程序、標準等銜接不暢導致執行主體無所適從的情形。如在執行標準方面，什么情形應當予以黨紀處分、政紀處分，什么情形應當移送司法機關，應有明確的執行依據和標準，不能存在黨規、國法都不予規范的空白地帶?。

（三）優化黨內法規執行資源的配置

黨內法規執行系統的運轉必然會消耗大量的“能量”，該“能量”不僅包括有形的財力和物力資源，還包括無形的信息和環境資源。為保障黨規執行機器持續高效運轉，不僅需要保證“量”的充足，而且更需要保障“質”的優良。

（1）確立財物資源配置標準。財物資源配置涉及執行系統各個方面，工作量大，煩瑣復雜。為確保資源得到最優配置，應當確立科學合理的財物資源配置標準。首先要確定需求量，在執行活動開始前對執行所需資源進行評估論證，形成資源需求計劃；其次是根據資源需求確定供應計劃，該過程即是對資源進行調度配置的過程；再次還要對資源配置進行事后評估，評估的過程即是資源配置進行調整、二次優化以及更新的過程，是保障執行資源“恰當其所”的關鍵之舉。

（2）創新執行信息溝通的渠道。信息溝通依賴于傳播渠道而實現，渠道越長，原始信息完全通過的就越少，信息接收及時性就越低，執行效率就越得不到保障。隨著網絡信息技術的發展，應當創新黨內法規執行的信息溝通渠道，逐步擺脫單純依靠紙質文件“點到面”式層層傳達方式，通過互聯網“點到點”式扁平擴散實現信息溝通?。例如充分利用微博、微信、msn 等及時交互工具，構建執行主體交流互動平臺，發布動態執行信息等，不斷拓展“互聯網+”時代和“云技術”背景下執行系統有效溝通的新渠道。

（3）加強執行環境文化的培育。執行文化可以提升人的精神境界，驅使執行主體樹立正確的執行認知，增強執行主體的執行動力。當下黨內法規執行存在的問題在一定程度上均與精神受到落后文化的腐蝕有關。培育執行文化應當秉承制度治黨與思想治黨相結合原則，從思想規范和行為規范兩方面著力：一是要強化理想信念教育，促使執行主體尤其是黨員領導干部樹立正確的價值觀、紀律觀、責任意識?，引導執行主體愛崗敬業，精益求精，做到以積極主動執行為榮，以消極怠慢執行為恥，提高執行的主動性和自覺性；二是在行為規范方面，應適時將具有普遍指導意義的、可操作性的價值理念轉變為具體的行為規范，并要求執行主體主動遵循，徹底改變畸形的執行觀念。

（四）增強黨內法規的執行監督力度

“治亂存亡，其始若秋毫，察其秋毫則大物不過矣。”執行監控具有發現、判斷和糾錯功能，是永葆執行肌體健康的生命之源，更是推進全面從嚴治黨的題中要義。

（1）改革創新監督機制。在黨內監督方面：一是增強執行公開力度。“陽光是最好的反腐劑，燈泡是最有效的警察。”執行公開不但能規范黨內法規的執行程序，還能保障執行結果的公平公正。二是強化紀委的獨立地位，探索紀委監督的創新方式，改變同級監督疲軟和長期事后監督的缺陷。三是不斷完善巡視監督制度，防微杜漸，發揮好這把“利劍”明察暗訪的威懾作用，彰顯出其內含的預防功能。四是注重同黨外監督主體有機結合，如加強紀委與行政和司法監督、金融監管、市場監管等的密切合作，互相配合，形成執行監督的制度合力?。在黨外監督方面：一是健全黨外監督制度，實現程序化、規范化，具有簡便性、可操作性，保障普通民眾能參與執行監督，能發揮應有的監督作用；二是在保留傳統渠道的基礎上，充分運用現代信息技術，不斷拓寬監督渠道，保障普通民眾的表達權；三是將監督回應機制納入制度化的軌道，做到有監督必有回應，對故意避重就輕、攔截過濾、敷衍回應的執行主體給予相應的懲處，避免發生“監督空轉”現象。總而言之，要逐步建立健全多種類、多層次、多功能、上下結合的多維監督網絡，形成長效黨內法規執行的監督機制。

（2）落實執行問責規范。習近平總書記強調：“要完善和規范責任追究工作……以問責常態化促進履職到位，促進黨的紀律執行到位。”?近年，執行問責規范不斷完善，但要真正落地還尚需時日：一是嚴格落實黨內法規執行責任制，梳理執規職責清單、細化分解執行責任，確保責任到事、責任到崗、責任到人，做到有規必執、執規必嚴。二是堅持推進執行問責公開，杜絕“暗箱操作”，通過典型案例引導執行主體合規履職，在全黨全社會營造執行問責的濃厚氛圍。三是貫徹平等原則、民主集中制原則，保證執行制度沒有例外，確保“同案同判”，堅決維護制度的嚴肅性和權威性。

（3）健全執行評估機制。執行評估是執行效果的標尺，是反向實現制度優化、提高黨內法規執行力的活動，健全評估機制意義重大。首先，要明確評估的主體。根據《執規責任制規定》，黨內法規的制定機關有權開展評估，但立規主體的制度建設任務相當繁重，分身無術，可探索建立“制定主體主導、委托單位具體實施、各方參與”的多元化評估主體模式?。其次，要細化評估范圍。根據《執規責任制規定》的規定，可按照情勢變更標準、可操作性標準、試行黨規標準?，進一步細化黨規執行的評估范圍，編制一個較為詳細的評估清單。再次，要合理選擇評估方式。目前評估方式包括專項評估和一攬子評估，前者效果好但成本較高，后者系統性強但時間緊促影響評估質量。在具體評估過程中，要具體問題具體分析，選擇最優方式或方式組合。最后，要強化評估結果的運用力度。相關主體應及時根據評估反饋結果進行整改，涉及黨內法規本身問題的，還要適時啟動黨規的立改廢釋程序，以保證評估結果的落實。

四、結語

“立規不易，執規更難。”中國人民大學法治評估研究中心一份研究報告顯示，人們對黨內法規執行力的評價是67.1 分?。因此，相對于建章立制而言，黨內法規執行問題更容易引發學術界的普遍關注，形成了較為豐碩的成果，但基本停留在描述性分析、事實性闡述層面，理論成色亟待強化。執行構成理論將黨內法規執行的內在結構歸結為執行主體、執行客體、執行資源和執行監控四大要素，為黨內法規的執行提供了一個明確且可操作性的分析框架，從而為客觀評估黨內法規的執行實效、內在成因，進而提出優化方案提供了理論基礎與方法論支撐。萬丈高樓平地起，黨內法規執行構成四要素說只是創新執行理論的第一步，希望能起到拋磚引玉之功效。

注釋：

①王振民、施新州等：《中國共產黨黨內法規研究》，人民出版社2016年版，第184頁。

②④馬迅：《黨內法規有序運行的影響因素與保障機制論析》，《理論導刊》2020年第5期。

③霍紹周：《系統論》，科學技術文獻出版社1988 年版，第24頁。

⑤阿克頓：《自由與權力》，譯林出版社2011年版，第285—286頁。

⑥張軍：《法理學》，中國民主法制出版社2014年版，第35頁。

⑦張海濤：《如何理解黨內法規與國家法律的關系——一個社會系統理論的角度》，《中共中央黨校學報》2018年第2期。

⑧《江澤民文選》第二卷，人民出版社2006 年版，第557頁。

⑨《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994 年版，第333頁。

⑩宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015年版，第4頁。

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?具體是指：一是不貫徹執行黨中央關于黨內法規執行的決策部署以及上級黨組織有關決定；二是履行領導、統籌、牽頭、配合、監督等執規責任不力；三是執行黨內法規打折扣、搞變通或者選擇性執行；四是本地區本單位在執規中出現重大問題或者造成嚴重后果；五是其他應當追究責任的情形。

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?根據《執規責任制規定》第十五條的規定，情勢變更標準涵蓋三種情況，即上位黨內法規和規范性文件作出新規定、提出新要求的，相關法律法規作出新規定的，規范和調整事項發生較大變化的。可操作性標準涵蓋一種情形，即執行過程中遇到較大困難、意見反映較多的。試行黨規標準涵蓋一種情形，即試行期滿或者沒有規定試行期但試行超過5年的。

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