跨國警務合作的興起：歷史制度主義的視角

付彥林

(中國人民大學，北京 100872)

“秩序”是人類社會的永恒主題，在社會生活中，“秩序”指慣常的、穩定的與可預見的行為，相反，“社會無序”指混亂、隨意和極端的行為，它意味著不穩定和變化[1]。國家內部的秩序包括維護政治統治和實施社會管理兩部分，警察是一種公共權力，是“秩序”的維護者、法律的執行者和強制力的實施者，其職能逐漸從專司維護階級統治轉向主要維持社會公共秩序。隨著國家之間交往的密切，人口、商品、資本等要素大規模頻繁跨國流動，形成一個“無國界社會”， 相應的安全威脅也跨國轉移，原本在國家內部不存在的問題隨著人口跨界流動而成為國家必須面對的問題，或者隨著跨國人口流動的頻繁國家內部的問題變得更加嚴重，這客觀上要求跨國警務合作必須應對層出不窮的跨國犯罪問題。馬修·戴弗雷姆從警察官僚制和組織文化的角度研究了跨國警務合作的起源問題，本文試圖用歷史制度主義的“關鍵節點”給出一個替代性解釋。

一、國內秩序以及警務職能

警察是國家的歷史伴生物，因國家而生，與國家并存共亡。警察在社會組織形式中是最初權力占有者為壓制其他階層和維護自己利益的集體形式的私人武器[2]。警察權表現為一種公共權力，有政治統治和社會服務兩方面的職能。國家出現早期，警察權與王權、審判權、軍事權力集中于一體承擔維護政治統治的職能，這種統治更多地表現為一種階級專政的工具，因此警察也表現出更多的暴力和專政的色彩。警察作為國家設立的一個政治機構，它以暴力為后盾的社會控制手段維持著社會秩序，從而保證了國家本身的生存。

警察與國家一樣古老，早在古代中國夏商周時期，警察與民事管理、軍事和司法等職能結合在一起，密不可分。據《尚書·舜典》記載，“舜令契曰：百姓不親，五品不遜，汝做司徒，敬服五教在寬”。《國語·周語上》載“王乃使司徒咸戒公卿百吏庶民”(1)司徒“咸戒”所有奴隸、平民和公卿，相當于承擔民事警察的職能。西周時期，機構分工進一步細化，司徒、司馬和司寇行使警察職能，司徒的職能相當于民事警察；司馬掌管軍事，由于軍警不分，司馬在掌管軍事的同時自然也承擔維持治安的責任；司寇負責刑獄和司法職能。。秦滅六國，確立中央集權制，建立了嚴密的警察制度，自秦以后，古代中國的警察機構和職能日趨完備。西方語境中警察一詞源于希臘語Polis，另外拉丁文Polita，其最初具有“社會秩序”和“公民權”的含義，亞里斯多德對警察的定義為“良好的秩序，城市的管理與組織，對人民的支持，是給予人民的所有禮物中最偉大的，最首要的”[3]。古雅典時期，伯里克利擔任最高執政官后，創立了警察、憲兵，他們主要負責維持社會治安、公共場地的衛生和保護名勝古跡和風景區[4]。羅馬帝國時期，警察的職能進一步清晰，“強盛時期已設立有完備的半軍隊式警察，保安組合，市場監督及取締異族人等；且設有交通警察，服裝紀律亦大有可觀”[5]。隨著羅馬帝國的擴展，其警察制度傳播至整個歐洲大陸，對法、德等國的警察制度產生深遠影響。古代警察制度主要體現為兩點：首先表現出濃厚的暴力性色彩，赤裸裸地為階級統治服務；其次警察與軍事、司法等權力結合在一起，尚沒有進行職能分立。

隨著人口流動的頻繁、城市的出現和國家機構的完善，警察職能趨于專門化。雖然近代以來才興起“警察”這一概念，中國自秦代之后就有專司警察職能的機構，秦朝設立都亭職位，專司緝捕盜賊和維護社會治安；唐代設立專門負責維持京城治安的左右金吾衛等官職；宋代在河道、沿海和邊塞地區設置巡檢司，負責巡邏、捕盜和緝私等職責；遼代在京師設立警巡院；此后歷經金、元、明、清都設有專門負責維護京城秩序的治安機構[6]。就西方而言，根據其組織體制，其警察制度大致可分為英美警察模式(2)英美警察模式又可以被稱為地方自治型，或者分散型警察體制。其優點在于可以更好地保護公民自由和個人權利，防止和避免政府等公共權力對個人的迫害和侵犯，強調地方自治；其缺陷在于地方警察制度分散、運行不靈和效率低下。參見王智軍，《警察的政治屬性》，社會科學文獻出版社，2009年，第29頁。和大陸警察模式(3)大陸警察模式的國家實行中央集權，警察立法權和執行權集中于中央政府，由國家統一設立警察機關，實行垂直領導制；在警察組織形式上實行半軍事化管理。在警察的職責和任務上，政府的一切強制性活動幾乎都與警察有關。警察權力較大，公眾對警察權力的制約相對較小。參見王大偉《英美警察科學》，中國人民公安大學出版社，1995年，第106頁。，前者源于英國的地方自治傳統，最大限度地保護個人自由，由地方政府提供警察服務，這符合近代以前英美國家的社會傳統，但隨著交通和通信技術的發展，這種警務模式開始顯得無法滿足維持秩序的需要；后者的典型代表是法國，法國警察源于動蕩和流血的革命年代，因而形成了中央集權的垂直領導體制，這有利于全國統一調度和指揮，從而維持社會治安，打擊犯罪，刑事偵查，追捕逃犯等。總之無論中國古代的警察制度，還是西方現代警察制度，其職責都是為了維持一國內部的公共秩序。

從強調專制秩序向哈耶克的所謂“自由秩序”的演進是人類政治文明的巨大進步。哈耶克認為，應當劃定一個獨立于公共領域的“自由領域”(an assured free sphere)從而避免個人受到“專斷的干涉”(arbitrary interference)[7]。個人在行事的過程中遵守某種規則，可以實現其預期和回報的一致，此即所謂“法治下的自由觀念”(the conception of freedom under the law)(4)當我們遵守法律時(亦即指那些在制定時并不考慮對特定的人予以適用問題時一般抽象的規則)時，我們并不是在服從他人的意志，因而我們是自由的。弗里德里希·馮·哈耶克著，鄧正來譯，《自由秩序原理》，三聯書店，1997年，第191頁。。由于社會環境的復雜性，每個人在很大程度上都只能根據其所處的特殊環境來調試其行為，所以這種有序性不可能是統一指揮的結果。政府的任何強制性行為只能是一般和抽象的強制性規則，不能建立某種特定的秩序，只能為秩序的確立提供條件。與這種秩序相適應，警察職能開始從古代轉向現代，演化為一般社會秩序的維護者，

現代警察出現的標志是警務職能專業化，完全從軍事和司法職能中脫離出來專司維持公共秩序。警察職能的專業化是因為，隨著國家的成熟和管理事務的復雜化，越來越多的事務被納入公共秩序管理范圍，從而形成兩個明顯趨勢，一是新生的社會事務管理需要設立相應的警種，比如交通管理警察、經濟偵查警察，網絡犯罪偵查等。二是公共事務管理的復雜性對警察的專業性提出更高的要求，警察如果不具有相關領域的專業知識就不能勝任該領域的工作，所以警察知識專門化成為警察職能專業化的重要組成部分。1829年英國最早建立現代警察制度，并逐漸擴散至歐洲各國，從而形成國際性的警察機構組織和警務實踐標準，這也為跨國警務合作提供了職能機構和組織文化上的準備。

二、早期跨國警務合作的困境

19世紀，歐洲各國之間的聯系日趨密切，跨國人口流動也越來越頻繁，這對警察維持秩序的功能提出新的要求。要實現公共秩序的維持需要將目光從國家擴展至國家之外。赫德利·布爾區分了國家、國家體系和國際社會的概念。他認為一個區域內不同國家互動形成一個國際體系，如果這些國家之間建立在一種共同的文化和文明基礎之上，就會進一步形成國際社會[8]。顯然，如果國家之間完全隔絕，相互之間沒有任何往來，國際秩序也無從談起；國家之間互動頻繁推動了國際社會的形成，而后者的存續又依賴于一個基本的國際秩序。那么跨國警務合作能否自動實現？如果不能應當如何推動合作？

拿破侖戰爭后，在奧地利首相梅特涅領導下歐洲確立了“維也納體系”以維護專制統治秩序，這些歐洲國家加強了情報方面的合作，共同打擊激進的革命分子，以維持舊秩序。這種合作具有明顯的政治性，表現形式為秘密的單邊行動、偶然的雙邊或者多邊行動，警察直接體現為赤裸裸的國家暴力工具。然而隨著歐洲革命此起彼伏，國家間政治關系趨于惡化，至1848年神圣同盟煙消云散，維持這種專制秩序的情報合作也不復存在。隨后1851-1866年出現的德意志邦國警察聯盟是一個活躍的信息交流平臺，最終也因普魯士和奧地利的交惡而解體。

國家職能具有政治統治和社會管理兩個方面，就國家職能與警務活動的對應關系而言，政治統治職能對應于高端警務(High policing)，社會管理職能對應于低級警務(Low policing)[9]。早期的警務活動主要表現為高端警務。實際上，跨國警察合作孕育于國家的政治統治職能，壯大于其社會管理職能。19世紀，在維護和鞏固封建專制統治方面，警察機構功不可沒。盡管這些警務活動具有強烈的政治性，但為了更好地履行國家的政治統治職能，執行警務活動的警察機關和人員日益專業化，維護國家安全的職能逐漸從警察機關分離出來，警務活動的政治屬性逐漸減弱，懲治犯罪和維持治安的社會職能得到增強。這使得警察官僚機構的自主性程度不斷提高。與此同時，跨國警務活動在不同國家的警察之間建立起了跨國聯系，進而發展出一種共享的警察文化，這有助于不同國家的警察人員在專業上互相支持，并且不受政治約束而進行跨國合作。隨著警察官僚制模式的形成和跨國警察文化的出現，跨國警務活動的政治屬性逐漸削弱，非政治性因素得到增強。跨國聯系的密切以及人員往來的頻繁，打擊犯罪維持秩序越來越超出單個國家的能力范圍，19世紀末以來，歐洲國家在兩個領域開始進行跨國警務合作的探索：

第一，嘗試召開政府間國際會議處理跨國犯罪問題。這里有兩個例子形成鮮明對比：國際反無政府主義會議和國際反對婦女賣淫大會(5)19世紀末20世紀初，為應對政治激進思想，歐洲國家召開兩次國際反無政府主義大會，1898年11月24日-12月21日，21個來自歐洲和主要大國的54名代表在羅馬召開了第一次反無政府主義大會，1904年在圣彼得堡召開了第二次反無政府主義會議。1904年在法國巴黎，法國、德國、英國和俄國在內的12個國家召開第一次反婦女賣淫國際會議，1910年召開第二次巴黎反婦女賣淫國際會議。。前者取得了一定成功，由于大會強調無政府主義與“政治無關”，并將其定義為純粹的犯罪問題。最重要的是，大會除了政府代表和外交人員外，還有部分警察人員參加，正是由于各國警察的參與，會議通過了肖像描述法和比利時引渡條款，隨后幾年內這些條款被應用到部分國家法律。但后者卻失敗了，盡管賣淫問題比前者更有可能是一個純粹的刑事犯罪問題，但由于大會表現為一個由政府和外交人員參加的政府間會議，沒有警察專業人員參加與犯罪控制措施相關問題的討論，因而也沒有跨國警察專家網絡去執行會議達成的協議。

第二，嘗試推動普遍性國際警察合作。1914年4月摩洛哥親王阿爾貝一世倡議在摩洛哥召開國際警察會議，大會吸引了來自24個國家的300多名法律專家、外交官和警察參會。會議討論了在非政治性犯罪方面加強警方之間信息交流的各種方法，具體而言，大會舉行了四次專題會議，分別討論了一般警務問題、識別鑒定手段、中央登記系統、引渡程序。會議還建議可以通過郵政、電報和電話通信手段實現警務機構之間的直接交流。此外，大會還提議建立一個世界通用的指紋和照片識別系統等。與會代表對通過會議實現國際警務合作寄予厚望。但是，一戰爆發使得會議沒有產生任何實際影響。這次會議是在政府層面召開的，將政治和法律原則置于警務專業合作之上，而當時歐洲協約國集團與同盟國集團的軍事對峙嚴重影響了警務合作的實現。另外一個因素是，這次會議將法國置于警務合作的中心位置，法語被確定為警察交流語言，法國的警察技術標準也被引入了會議。德國反對法國的這種優勢地位，為此堅決反對將法國的貝蒂人體測量系統確立為刑事技術標準，而是堅持本國的指紋鑒定系統。在國際層面上，這不僅僅是一個刑事技術問題，更是一個政治上爭奪主導權的問題。

總之，人口跨國流動與國內流動對公共秩序帶來的挑戰是不一樣的，在一個沒有中央權威來維持秩序的國際社會，跨國警務合作的達成還需要結構性條件的滿足。雖然通過警務合作來實現公共秩序的治理是歐洲各國的共同利益，并且已經出現了高度的警察官僚自治和成熟的國際警察文化，但它們只是普遍性跨國警務合作得以實現的必要條件，而非充分條件。在敵對的結構性國際政治氛圍中，在國家主導下不可能產生真正的跨國警務合作。

三、“關鍵節點”與跨國警務合作的興起

根據歷史制度主義的分析框架，跨國警務合作是在特定的制度結構和歷史背景中產生的，所謂的制度包括觀念、規范和規則，制度結構指它們之間的結構關系或排列方式；歷史背景則表現為通過追尋事件發生的歷史軌跡來找出過去對現在的重要影響，強調政治生活中的路徑依賴和制度變遷。就制度結構而言，警務合作受制于國家主權、警察官僚自治和國際警察文化等因素，具體而言，國家主權導向下的政治警務活動生成警察官僚自治，而警察官僚自治的國際化進一步產生國際警察文化。就其歷史背景而言，高度的警察官僚自治和成熟的國際警察文化是跨國警務合作產生的前提，但跨國警務合作的真正產生還需要主客觀條件的耦合。

歷史制度主義建構了一個制度演變的二元模型，在正常情況下，路徑依賴可以保證制度較長時間的穩定性。“路徑依賴是至關重要的因果機制；同時，關鍵節點構成了許多路徑依賴過程研究起點。”[10]在“關鍵節點”處的特定選擇可能會中斷制度原來的路徑依賴，導致了制度性質的變化，并在新的基礎上自我強化。 因此“關鍵節點”成為新制度產生的關鍵。

科列爾夫婦(Collier and Collier)將關鍵節點定義為“一個顯著變化的時期”[11]，從而推動了對關鍵節點的研究，馬霍尼(Mahoney)將關鍵節點和路徑依賴連接起來，“一旦某個特定選項在關鍵點處被選中，它回到初始點就會變得越來越困難，即使多個可替代的選擇仍然可用”[12]。事實上，馬霍尼比科列爾夫婦更明確地強調了行動者有意識選擇的重要性：“在許多情況下，關鍵節點都是結構性力量相對不確定的時刻，在這個時刻，有意識的行動者能夠比正常情況所允許的更能動的方式塑造結果……這些選擇通過揭示長期發展模式如何取決于遙遠過去的行為者決策，以此來展示當前行為者的力量。”[13]下面內容主要探究“關鍵節點”下跨國警務合作產生的邏輯。

如前所述，正當各國謀求普遍性跨國警務合作之際，一戰爆發以及俄國十月革命使得跨國政治警務活動卷土重來，戰爭時期警察的重要任務是開展維護國家安全的執法活動，如監控間諜活動、對軍事設施進行監管等，顯然，在這樣的政治結構中無法實現國家主導下的跨國警務合作。戰爭給人類留下了紛亂的“遺產”，其中最重要的是戰爭的殘酷使國際社會認識到和平的價值，1919年召開的“巴黎和會”旨在結束戰爭并對戰后國際秩序作出安排，接下來幾年內歐洲彌漫著和平主義的氛圍。

20世紀20年代可以被視為跨國警務合作興起的關鍵節點。相對于數百年歷史的跨國警務活動而言，這是一段相對較短的時間。此前敵對性的國際關系為普遍和平主義所取代，政治對跨國警務活動的結構性影響顯著減弱，跨國警務的發展可供選擇的范圍大大擴展，此時跨國警務活動的發展已經走到歷史的十字路口，不同的選擇將代表不同的發展方向。如果繼續遵循原來的政治和法律原則，或者繼續堅持政府主導的國際警務合作，之前的政治警務模式可能會被保留下來，一直到下一個關鍵歷史時期，再次面臨方向選擇；如果在這個關鍵節點政治警務模式被保留下來，也許二戰結束后的幾年時間會成為另一個跨國警務發展的關鍵節點。

1923年，在維也納召開的國際警察大會決定成立國際刑警委員會，這次會議由警察專業人員組織召開，并且完全著力于刑事司法合作，從而開啟實質性的跨國警務合作。警務合作得以成功還歸功于以下幾個條件的滿足：第一，標準建設，制定與警務合作有關的統一標準。建立全球統一的標準有助于提高合作的效率，在刑事犯罪偵查過程中，指紋、痕跡等刑事鑒定技術的推廣和擴散，有助于展開高效合作。第二，合作渠道建設，高效的合作需要有效的溝通平臺和暢通的合作渠道。第三，能力建設，弱小國家警務能力不足可能構成全球警務合作的短板，大國和國際社會有義務幫助這些國家提高其警務能力。當一系列主客觀條件滿足之后，國際社會開始了跨國警務合作的道路。盡管二戰期間該組織一度被納粹德國控制并被改造為侵略擴張的工具，偏離打擊犯罪的警務合作軌道，但二戰結束后，1946年在法國巴黎重建，并于1956年更名為國際刑警組織，最終發展成為警務合作領域最具影響力的國際組織。

一戰結束后維也納警察局長約翰·朔貝爾(Johannes Schober)提出開展跨國專業性警務合作，并推動荷蘭皇家憲兵隊隊長范·霍藤(van Houten)發出國際倡議。后者于1919年邀請各國警察官員建立一個專業的跨國警察組織，并強調擬建立的組織應當排除政治干擾，專注于刑事案件。但直至1923年才在維也納召開了國際警察會議，為期5天的會議主要討論跨國警務合作的問題，包括打擊國際犯罪、引渡、刑事調查技術等。與會代表認為，為了更好地推動警務合作，應當建立一個常設國際警察組織，最終大會通過決議，成立“國際刑警委員會”，該組織的目標是在各自國家法律框架之內加強警察之間的相互援助。幾乎所有的歐洲國家警察機關都加入了該組織，此外，還有來自中國、埃及和日本的代表加入。該組織除了設主席副主席和執行委員會之外，還設立與警務活動相關的職能部門，到1934年維也納總部已經發展出四個部門：反偽造貨幣、支票和有價證券的部門；國際罪犯指紋和照片中心；打擊偽造護照的國際中心辦公室；以及包括三個分支機構的國際局。與此同時各成員國內部還成立了負責國際聯絡的專門機構，今天被稱之為國家中心局。

20世紀20年代歐洲和平主義思潮使得國家之間的政治對抗在一定程度上得到消解，從而為警務合作的實現去除了結構性障礙。顯然警務合作得以實現的前提是消除跨國警務的政治性，有人認為國際刑警委員會成立的初衷是為了推進強國的政治目標，該組織的主要創始人和首任主席約翰·朔貝爾曾兩度擔任奧地利總理，在政治上極具進取心，有人懷疑他創立國際刑警委員會的目的在于將其作為推進奧地利外交政策的手段[14]。還有觀點認為成立國際刑警委員會的目的是為了防止蘇聯共產主義[15]，確實當時所有加入該組織的國家都制定了反共的政策，而蘇聯并未加入該組織。對此，戴弗雷姆認為，蘇聯之所以沒有加入國際刑警委員會，并不是因為該組織排斥共產主義意識形態，而是因為蘇聯的警察機關政治性太強，使得其沒有加入這一組織[16]。另外一個推動警務合作得以實現的因素是安全和情報部門與警察機關的分離。直至19世紀警察機構還與國家權力中樞密切聯系，跨國警務活動的主要表現為防止顛覆活動，維持政權安全[17]。國際刑警委員會排除了各國之間的政治分歧，專注于警務專業性合作，而一戰后歐洲和平的政治環境使這種合作成為可能。盡管1938年納粹德國入侵奧地利之后將國際刑警委員會改造成納粹侵略和擴張的工具，跨國警務合作中斷，但二戰結束之后該組織很快得以重建。隨著越來越多的國家獨立并加入國際社會，警務合作進一步擴散至全球，國際刑警組織也成為全球性警務合作的協調中心。

余論

國際社會正面臨百年未有之大變局，國際多邊秩序進入一個瓦解與重構期。中國正以更加積極的態度參加國際事務，發揮大國責任，與國際社會共同應對全球性挑戰。當今國際社會對維持跨國公共秩序的需求比以往更為迫切，這對跨國警務合作也提出了更高的要求。

中國的發展需要一個穩定的國際和周邊環境，在實現本國安全穩定的基礎上，近年來中國參與了廣泛的警務執法合作，為維護國際社會秩序穩定作出巨大貢獻。2014年中央紀委牽頭成立“國際追逃追贓工作辦公室”打擊職務犯罪，通過“天網行動”和“獵狐行動”，從境外引渡回大量職務犯罪嫌疑人，并追回巨額贓款，有效威懾職務犯罪，遏制了潛在的外逃活動。中國在反恐方面也加強了與國際社會的合作，但實現更廣泛的反恐合作困難重重，其最大的障礙是各國對恐怖主義的認定標準不統一，甚至有的國家支持特定的恐怖主義作為本國的政策工具，反恐成為國家間戰略博弈的工具。中國面臨嚴峻的毒品輸入壓力，又由于化學毒品生產和供應兇猛增長，中國積極參與聯合國、東盟、上合組織等國際禁毒合作項目。隨著網絡和通信技術的快速發展，中國正在成為偵破電信詐騙和金融詐騙等新興犯罪的重災區，不法分子在中國境外設立窩點對中國公民實施詐騙的案件頻發，這也需要中國與其他國家密切合作偵破案件，引渡犯罪嫌疑人。可見，當今的許多跨國犯罪多表現為跨國有組織犯罪，世界其他地區發生的許多犯罪活動都可能侵犯中國國家或公民利益，中國需要積極參與跨國警務合作從而服務于國家或公民利益。

近年來中國的國家利益正遍及世界每一個角落，中國全面參與跨國警務合作和全球安全治理。國際刑警組織是最具廣泛性和代表性的國際執法合作機構，自1984年中國恢復在該組織的合法席位以來，不斷深化同該組織及其成員國之間的警務執法合作，積極支持該組織在反恐、打擊跨國有組織犯罪和打擊新興跨國網絡犯罪方面發揮重要作用。中國還積極參與聯合國、上海合作組織、中國—東盟等國際和區域合作框架內的執法合作。通過對歷史的回顧，跨國警務合作首先要排除國家間政治因素的干擾。當前特朗普政府對華貿易戰和高新技術“脫鉤”，似乎表明兩國正陷入“修昔底德陷阱”，并且美國還發動西方國家集體對中國實施封鎖和遏制，中國須努力避免政治因素干擾跨國警務合作。此外中國還需要進一步加大對發展中國家警務合作執法能力建設的支持，習近平總書記在國際刑警組織86屆年會開幕式上表示，中國支持建立全球警務執法培訓體系，為發展中國家培訓5000名執法人員；為100個發展中國家援建升級國際刑警組織通信系統和刑事調查實驗室，提升全球警務執法能力。