中國地方政府經(jīng)營的結(jié)構(gòu)變遷與制度邏輯

陳永杰

（1.杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121；2.浙江大學 中國地方政府創(chuàng)新研究中心，浙江 杭州 310058）

一、引言

盡管解釋中國經(jīng)濟增長的理論具有多樣性，但大都承認地方政府在中國經(jīng)濟奇跡中扮演著關(guān)鍵性的角色。對地方政府行為的分析是理解當代中國社會與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵要素之一[1]。經(jīng)濟學學者的一個重要分析維度是將中國宏觀的政治經(jīng)濟制度改革所形成的激勵、約束與地方政府之間“為增長而競爭”的行為結(jié)合起來，進而解釋中國的經(jīng)濟增長和其他社會問題。一些學者認為，相比于“做對價格”（getting prices right），“做對激勵”（getting incentives right）對于轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟增長可能更為重要[2]。圍繞“中國是如何‘做對激勵’的”這一問題，國內(nèi)外學者提出了一系列具有競爭力的解釋，包括以行政和財政分權(quán)為基礎(chǔ)的“市場維護型聯(lián)邦主義”[3]，以政治集權(quán)和經(jīng)濟地方分權(quán)為基礎(chǔ)的“地方分權(quán)的威權(quán)主義”[4]，以政治集權(quán)為基礎(chǔ)的“晉升錦標賽”[5]，以“縣際競爭”為核心的競爭理論[6]。這些理論的解釋邏輯雖然有諸多不同，但都共同關(guān)注到縱向的政治經(jīng)濟制度安排對地方政府（官員）的激勵作用以及由此引發(fā)的地區(qū)競爭對經(jīng)濟產(chǎn)生的影響。如果按照中央政府主導(dǎo)的宏觀制度變遷—地方政府總體性反應(yīng)—地方政府微觀角色、行為和過程，這一自上而下的治理鏈條來看，上述代表性理論對第三個環(huán)節(jié)的關(guān)注及解釋稍顯不足，即地方政府是采取何種結(jié)構(gòu)來回應(yīng)宏觀制度激勵或約束，進而完成任務(wù)目標的。“做對激勵”固然重要，但關(guān)鍵是政府采取何種方法和手段來發(fā)展經(jīng)濟[7]。

改革開放以來，地方政府的經(jīng)濟發(fā)展策略具有主動性、適應(yīng)性和演變性三個特征，即地方政府會相機應(yīng)對外部制度環(huán)境變化，進而“抓住經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)”[8]。以縣為例，改革開放至今，縣級政府“抓住經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)”表現(xiàn)為兩個階段：第一，“抓住辦企業(yè)的權(quán)力”（1980年至1994年左右），體現(xiàn)在縣級政府鼓勵、支持和推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，即“經(jīng)營企業(yè)”階段。第二，“抓住土地開發(fā)權(quán)”（1995年左右至今），體現(xiàn)在縣級政府以“配合性招商引資”為經(jīng)營重點[9]，通過“以地生財，以財養(yǎng)地”[10]和“以地引資”[11]等方式實現(xiàn)投資目標。在這一階段，縣級政府不再介入具體企業(yè)的經(jīng)營，而是把所轄區(qū)域整體作為一家“企業(yè)”來經(jīng)營，即所謂的“經(jīng)營轄區(qū)”階段。正是在這個意義上，有學者認為，改革開放以來的地方政府除了向服務(wù)型政府演變之外，還兼具典型的經(jīng)營性特征[8]。上述研究啟發(fā)我們，理解中國的經(jīng)濟發(fā)展邏輯必須同時考慮中國宏觀制度變遷所產(chǎn)生的內(nèi)生激勵以及地方政府經(jīng)濟治理角色、行為和過程，兩者缺一不可。鑒于對前者已有諸多系統(tǒng)性回顧且形成了總體性共識，本文嘗試回顧和反思改革開放以來地方政府經(jīng)濟治理的結(jié)構(gòu)變遷及其制度邏輯，并提出本文的研究展望。

二、發(fā)展型與經(jīng)營性：地方政府經(jīng)濟治理的核心特征

“發(fā)展型國家”（developmental state）概念[12]被學界廣泛用于概括改革開放以來中國地方政府在經(jīng)濟治理中的角色特征。這一概念認為，中國的地方政府雖然與日本等國家在政治、行政體制、政企關(guān)系、官僚的自主性來源等方面有所差異，但仍然呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展型特征。例如，具有強烈的經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向，形成為增長而競爭的格局[13]；緊密的政銀、政企關(guān)系，干預(yù)和扶持企業(yè)發(fā)展[14]；地方政府自主性的形成以及對經(jīng)濟的總體控制[15-16]；制定并實施本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策等。因而，中國的地方政府可以稱為地方發(fā)展型政府[17-18]。不過，仍有學者認為，發(fā)展型國家理論在中國沒有解釋力，原因在于：首先，當代中國的中央政府并沒有系統(tǒng)地將信貸資源配置給大多數(shù)的生產(chǎn)性部門，因而這些部門不得不依賴于非正規(guī)的融資渠道。其次，財政分權(quán)不僅削弱了中央的國家能力，而且激發(fā)了地方政府的自主性和非正式應(yīng)對策略，導(dǎo)致非正規(guī)金融和反市場行為的出現(xiàn)[19]。上述觀點的確有合理性，因為地方自主性和自利性的增強并不必然強化市場增進行為，也有可能產(chǎn)生掠奪性和地方保護主義等反市場行為[20]。從實踐來看，一些地方政府也確實存在掠奪性特征[21]，但總體而言，中國的地方政府在主要發(fā)展目標、政企關(guān)系、產(chǎn)業(yè)政策、自主性等方面仍然呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展型特征。除此之外，一些學者基于對20世紀90 年代的青島、天津以及21 世紀以來上海的案例研究[22-23]，認為中國的地方政府具有“企業(yè)家”特征。原因在于這些政府在促進經(jīng)濟發(fā)展中具有明顯的“營利取向，對市場機制的敏感性以及高度的理性和效率”，與此同時地方政府還直接或間接參與到相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營中以謀取物質(zhì)利益，因此這些學者將這些地方政府稱為企業(yè)家型政府。事實上，發(fā)展型政府和企業(yè)家型政府都體現(xiàn)了緊密的政企合作關(guān)系，只不過后者對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)方式更直接、程度更深，因此，企業(yè)家型政府仍然可以歸于廣義的發(fā)展型政府范疇。例如，Oi認為以經(jīng)營企業(yè)為典型特征的“地方性國家統(tǒng)合主義”（local sate corporatism）其實質(zhì)就是一種“企業(yè)家型的發(fā)展型國家”（entrepreneurial developmental state）[14]。地方發(fā)展型政府是如何形成的？一般認為，始于20世紀80年代的財政分權(quán)、行政分權(quán)所形成的財政聯(lián)邦主義和以政治集權(quán)及GDP 考核為基礎(chǔ)的“晉升錦標賽”是導(dǎo)致地方政府為增長而競爭的主要原因。不過，也有學者指出，除了上述激勵之外，橫向問責機制的不健全和縱向問責機制的局限性也是形塑地方發(fā)展型政府的重要原因[24]。

如果將“發(fā)展型”作為中國地方政府經(jīng)濟角色的總體定義，那么“經(jīng)營性”可視為地方政府經(jīng)濟治理的具體特征。從經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營轄區(qū)，雖然地方政府的活動重心在發(fā)生變化，但經(jīng)營性一直是地方政府在經(jīng)濟治理中的重要特征。在經(jīng)營企業(yè)階段，受制于意識形態(tài)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的約束，基層政府致力于創(chuàng)辦和扶持集體企業(yè)。在這一過程中，地方官員通過扮演“企業(yè)家”的角色，來直接介入企業(yè)的內(nèi)部生產(chǎn)和經(jīng)營過程[25]。戴慕珍將這種政企之間的統(tǒng)合關(guān)系形態(tài)稱為“地方性國家統(tǒng)合主義”（local sate corporatism）。與之相似的分析概念還有地方政府即廠商（local governments as industrial firms）[26]、政權(quán)經(jīng)營者[27]等。這些概念雖然表述或分析思路有所差異，但都刻畫了地方政府的“企業(yè)家”特征以及對企業(yè)經(jīng)營的控制和介入。邱澤奇將基層政府基于所有權(quán)控制和政治權(quán)威對企業(yè)經(jīng)營的強勢影響概括為“地方威權(quán)主義”[28]。而后，隨著市場化和民營化改革的不斷深入，集體企業(yè)開始逐步退出，地方性國家統(tǒng)合主義面臨理論和經(jīng)驗的挑戰(zhàn)。戴慕珍認為，雖然外部制度環(huán)境和企業(yè)產(chǎn)權(quán)發(fā)生了變化，但地方政府的經(jīng)濟治理方式以及與企業(yè)的關(guān)系形態(tài)并沒有發(fā)生根本的變化。然而，也有學者認為，隨著政府權(quán)力對市場權(quán)力替代作用的減弱以及地方政府經(jīng)營重心的轉(zhuǎn)變，“地方性國家統(tǒng)合主義”事實上已經(jīng)很難解釋20世紀90年代中期以來地方政府在招商引資、土地經(jīng)營中所扮演的角色以及所形成的治理結(jié)構(gòu)[28，9]。

20世紀90年代中期以來，地方政府的經(jīng)營行為開始呈現(xiàn)出“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”。這一轉(zhuǎn)變的實質(zhì)是從抓住辦企業(yè)的權(quán)力，轉(zhuǎn)向抓住土地開發(fā)權(quán)[26]。以土地的分類經(jīng)營策略[29]為基礎(chǔ)，通過房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)增強轄區(qū)引資競爭能力，成為地方政府經(jīng)營行為的重點內(nèi)容[30]。伴隨地方政府的“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”，一些新的分析概念被提出。例如，“企業(yè)服務(wù)總公司”，即地方政府類似于一個外圍服務(wù)者，利用公司治理的機制和理念，把所轄區(qū)域當作一家企業(yè)來經(jīng)營[31]，以及“雙層經(jīng)營結(jié)構(gòu)”等[8]。周黎安認為，在“雙層經(jīng)營結(jié)構(gòu)”中，地方政府之于轄區(qū)企業(yè)類似于一個競爭性地方股份公司。這一概念意在強調(diào)，在官場競爭和市場競爭雙向互嵌的約束下，政企之間形成了一種良性的合作與互動關(guān)系[32]。他認為，與“地方性國家統(tǒng)合主義”相比，競爭性地方股份公司不僅關(guān)注同一轄區(qū)的政企關(guān)系，而且還特別關(guān)注不同轄區(qū)地方官員之間、企業(yè)之間分別在官場和市場中的競爭關(guān)系，以及兩個競爭市場的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和影響。總之，隨著地方政府的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，地方政府的經(jīng)營性特征雖然保持不變，但經(jīng)營重點已經(jīng)發(fā)生了明顯變化。地方政府開始退出企業(yè)的具體經(jīng)營，轉(zhuǎn)而把轄區(qū)當作一個企業(yè)來整體經(jīng)營。在這一過程中，市場權(quán)力開始逐漸占據(jù)重要位置，地方政府通過融合行政權(quán)力與市場權(quán)力，借助土地、開發(fā)區(qū)等關(guān)鍵性資源和平臺，形成了新的政企關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

三、從“地方性國家統(tǒng)合主義”到政企統(tǒng)合治理：地方政府經(jīng)營結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

從經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營轄區(qū)，地方政府的經(jīng)營結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。隨著“地方性國家統(tǒng)合主義”的消退，地方政府開始退出企業(yè)的直接經(jīng)營，轉(zhuǎn)而抓住土地的開發(fā)權(quán)，形成了一種“雙層經(jīng)營結(jié)構(gòu)”。一些學者對“雙層經(jīng)營結(jié)構(gòu)”進行了初步闡釋，他們認為在政府經(jīng)營層面，呈現(xiàn)出一種較為典型的治理結(jié)構(gòu)，即黨工委、管委會與開發(fā)投資公司的高度統(tǒng)合。這些學者將這種治理結(jié)構(gòu)概括為“政企統(tǒng)合治理”[33-35]。

（一）經(jīng)營企業(yè)階段的“地方性國家統(tǒng)合主義”

“地方性國家統(tǒng)合主義”旨在描述1980 年代基層政府在經(jīng)濟活動中的角色特征以及政企關(guān)系。這一分析概念將地方政府和集體企業(yè)視為總公司與分公司的關(guān)系，政府官員猶如總公司的董事會成員來控制和介入“子公司”（企業(yè)）的日常經(jīng)營。地方政府主要通過工廠管理、資源分配、行政服務(wù)和投資貸款四個方面對企業(yè)經(jīng)營進行控制和介入。其過程體現(xiàn)在地方政府在掌握利潤分配和投資決策等關(guān)鍵決策權(quán)的前提下，把集體企業(yè)承包或租賃給個人，并通過選擇性分配關(guān)鍵性資源（如計劃內(nèi)價格的物資、信貸等）來激勵績效表現(xiàn)好的企業(yè)。在這個過程中，地方政府既是控制者，又需要為企業(yè)提供一攬子公共服務(wù)，以提高企業(yè)市場競爭力[36]。Shue、張靜將這類帶有“經(jīng)濟人”或“商人”特征的政府稱為“政權(quán)經(jīng)營者”[37，27]。 這些政權(quán)經(jīng)營者通過人事控制，直接介入集體企業(yè)的微觀經(jīng)營，包括談生意、爭取擔保和投資、獲得土地等。楊善華與蘇紅將政權(quán)經(jīng)營者進一步劃分為代理型政權(quán)經(jīng)營者和謀利型政權(quán)經(jīng)營者[38]。他們認為，需要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)單獨作為一個分析對象加以研究，以區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織在組織性質(zhì)、干部群體身份和權(quán)力層級等方面的差異。因此，楊善華等認為，人民公社雖然具有經(jīng)營性特征，但實際上是一種“代理式經(jīng)營”，即代國家經(jīng)營。原因在于，地方政府在資源來源、生產(chǎn)規(guī)模和種類等方面受到國家的嚴格控制和監(jiān)督。隨著以財政包干制為核心的財政分權(quán)體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅獲得了顯著的經(jīng)濟激勵，而且擁有了一定的財政自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開始積極介入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，以獲取利潤和經(jīng)濟增長為營利目標，如此形成了“謀利型”特征。

總體而言，從“地方性國家統(tǒng)合主義”到“地方政府即廠商”再到“政權(quán)經(jīng)營者”，這些概念雖有差異，但在揭示地方政府經(jīng)濟角色和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營方式上沒有本質(zhì)上的差別，即都強調(diào)地方政府的經(jīng)濟人角色、企業(yè)家特征以及以地方威權(quán)為基礎(chǔ)的行政干預(yù)方式。

（二）經(jīng)營轄區(qū)階段的政企統(tǒng)合治理

1990 年代后期，隨著外部制度環(huán)境的變化，地方政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些新變化，并由此形成一種雙層經(jīng)營結(jié)構(gòu)：在第一層，地方政府把所轄區(qū)域作為一個“企業(yè)”來整體經(jīng)營，包括土地經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資等。在第二層，企業(yè)在地方政府所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的環(huán)境下，自主經(jīng)營、自負盈虧，并向地方政府貢獻財稅和GDP[8]。與“地方性國家統(tǒng)合主義”相比，這一結(jié)構(gòu)具有兩個典型特征：第一，地方政府不再直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營而是轉(zhuǎn)向外圍服務(wù)，成了類似于轄區(qū)內(nèi)的“企業(yè)服務(wù)總公司”；第二，地方政府的經(jīng)營重點開始轉(zhuǎn)向抓住土地開發(fā)權(quán)，通過商住用地和工業(yè)用地的分類經(jīng)營，強化地方政府的資本動員和引資競爭能力。趙樹凱從地方政府這一階段的行為特征、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制、政治基礎(chǔ)出發(fā)，嘗試用地方政府公司化來概括這一階段的地方政府角色[39]。他認為，“地方性國家統(tǒng)合主義”雖然有助于解釋地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的角色和政企關(guān)系，但仍然缺乏對地方政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的深層分析。“地方政府公司化”是指地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中融合了公司管理的特征，例如成本-收益決策原則、企業(yè)化管理手段等，使的政府運行如同公司運行。與“地方性國家統(tǒng)合主義”相比，地方政府公司化不僅揭示了地方政府經(jīng)營重點的變化，如土地運作和招商引資開始成為地方政府的中心任務(wù)，并主導(dǎo)其行為邏輯，而且揭示了地方政府公司化內(nèi)部碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運動式的權(quán)力運行方式。

從“雙層經(jīng)營結(jié)構(gòu)”到“企業(yè)服務(wù)總公司”再到“地方政府公司化”，這些概念從宏觀或中觀層面概括了經(jīng)營轄區(qū)階段地方政府經(jīng)營結(jié)構(gòu)和行為特征的變化，但仍然沒有從微觀層面進一步觀察和解釋地方政府究竟是采取何種治理結(jié)構(gòu)來經(jīng)營轄區(qū)的，比如土地經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。陳國權(quán)等學者基于開發(fā)區(qū)的案例發(fā)現(xiàn)，地方政府普遍采取政企統(tǒng)合的治理結(jié)構(gòu)來進行土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。所謂政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)是指開發(fā)區(qū)的黨政管理組織——黨工委、管委會——合署辦公，黨政合一；同時與開發(fā)區(qū)的運營組織開發(fā)投資公司高度統(tǒng)合，形成“兩（多）塊牌子，一套班子”的治理結(jié)構(gòu)。他們認為，這一治理結(jié)構(gòu)不僅普遍應(yīng)用于貢獻城市主要GDP的各類開發(fā)區(qū)，而且也廣泛存在于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，比如各類具有政府性質(zhì)的項目指揮部與開發(fā)公司的統(tǒng)合等。這種統(tǒng)合性體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系和治理機制三個方面。從組織結(jié)構(gòu)來看，黨工委、管委會通常合署辦公，即“一套班子，兩塊牌子”；開發(fā)投資公司的董事長或總經(jīng)理一般由管委會領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任或由管委會任命。從組織關(guān)系來看，管委會與開發(fā)投資公司之間的關(guān)系被描述為“松散的行政關(guān)系”，這一概念意在強調(diào)管委會對開發(fā)投資公司的控制權(quán)。從治理機制來看，政企統(tǒng)合治理的過程是行政、政治和公司三種機制統(tǒng)合運用的過程[40]。這些機制的運作和功能體現(xiàn)在，基于制度化權(quán)力和程序性的行政機制完成常規(guī)性的治理任務(wù)；基于動員和非常規(guī)權(quán)力運作的政治機制打破科層束縛，來完成非常規(guī)任務(wù)；借助對開發(fā)投資公司的統(tǒng)合，以公司機制實現(xiàn)資本動員，完成市場性任務(wù)。這種三位一體的統(tǒng)合治理機制，使得地方政府的權(quán)力、意志和績效互為推動，顯著拓展了地方政府的治理邊界和資源汲取能力。除此之外，有學者以開發(fā)區(qū)為例，進一步考察了地方政府與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)特別是工業(yè)制造業(yè)企業(yè)之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)從經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營轄區(qū)，政企關(guān)系仍然具備戴慕珍所提出的政企關(guān)系的統(tǒng)合性特征，但形成機制和關(guān)系性質(zhì)已從單向度的行政控制和干預(yù)，轉(zhuǎn)向“以地入股”為基礎(chǔ)的平等、契約式的市場合作[35]。如此，地方政府一方面通過與開發(fā)投資公司形成統(tǒng)合型的組織結(jié)構(gòu)，顯著增強地方政府的組織執(zhí)行和資源動員能力；另一方面，通過與轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)性企業(yè)形成統(tǒng)合型的政企關(guān)系，為增強地方政府的引資競爭能力和企業(yè)的市場競爭能力奠定基礎(chǔ)。總體而言，政企統(tǒng)合治理從兩個方面補充了地方性國家統(tǒng)合主義對地方經(jīng)營結(jié)構(gòu)和政企關(guān)系的解釋。第一，在結(jié)構(gòu)維度上，政企統(tǒng)合治理揭示了地方政府在經(jīng)營轄區(qū)中如何通過整合投資開發(fā)公司，實現(xiàn)政治、行政與市場機制的融合，進而顯著增強和拓展地方政府的資源動員能力和治理邊界。第二，在關(guān)系維度上，政企統(tǒng)合關(guān)系揭示了“地方性國家統(tǒng)合主義”中政企關(guān)系的新變化，即20世紀90年代以來，地方政府與轄區(qū)投資企業(yè)之間圍繞土地、招商引資等所形成的“以地入股”為基礎(chǔ)的平等、契約關(guān)系。

四、地方政府經(jīng)營結(jié)構(gòu)變遷的制度邏輯

從“地方性國家統(tǒng)合主義”到政企統(tǒng)合治理，這兩種經(jīng)營結(jié)構(gòu)的形成及轉(zhuǎn)變有著特定的制度基礎(chǔ)和邏輯。戴慕珍認為，“地方性國家統(tǒng)合主義”形成的制度條件包括兩個：一是以財政包干制為基礎(chǔ)的財稅體制分權(quán)化改革，二是農(nóng)業(yè)去集體化。前者激發(fā)了地方政府謀求和推動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的動力，后者使地方政府無法再從集體農(nóng)業(yè)中汲取資源。因此，在當時社會主義意識形態(tài)的約束下，集體企業(yè)成為地方政府增加收入的首選，這也是農(nóng)村工業(yè)起飛的原因。不過，魏昂德認為除了財政分權(quán)和農(nóng)業(yè)去集體化之外，縱向不同層級政府所面臨的預(yù)算約束以及對企業(yè)控制能力的差異性也是重要因素。首先，與高層級政府相比，基層政府面臨更強的預(yù)算約束，因此具有更強的意愿來扶持企業(yè)和推動轄區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，以增強財政收支能力。其次，與高層級政府相比，基層政府對所屬企業(yè)的控制力更強，原因在于高層級政府往往委托所轄大型企業(yè)承擔就業(yè)、住房基金、社會保險等政策性任務(wù)。基于互惠機制，企業(yè)的這種“政策性負擔”[41]實際上削弱了高層級政府對企業(yè)的財務(wù)控制能力，進而產(chǎn)生了“軟預(yù)算約束”[42-43]現(xiàn)象。再次，基層政府對企業(yè)的監(jiān)測目標從實物產(chǎn)出和供應(yīng)等傳統(tǒng)指標逐漸轉(zhuǎn)向企業(yè)的銷售前景、財務(wù)績效等更易于反映企業(yè)經(jīng)營狀況的指標，因此，基層政府的監(jiān)測能力也在逐漸增強。與戴慕珍的分析相比，魏昂德不僅解釋了基層政府經(jīng)營企業(yè)的激勵，而且分析了基層政府的企業(yè)經(jīng)營能力，進而進一步解釋了鄉(xiāng)村工業(yè)興起的原因。然而，隨著外部制度環(huán)境的變化，“地方性國家統(tǒng)合主義”遭遇了諸多挑戰(zhàn)，新的政府治理結(jié)構(gòu)和政企關(guān)系開始出現(xiàn)。這些制度變化具體體現(xiàn)為四個方面。

第一，企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制與民營化。市場經(jīng)濟體制確立之后，隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制和市場化步伐加快，各級政府開始逐漸退出一般競爭性行業(yè)。這一波改革也被稱為中國民營化改革的“第二波浪潮”[44]。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)逐漸退出市場競爭和民營企業(yè)的興起，地方政府難以基于地方威權(quán)直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。第二，政治與市場中的雙重競爭和互嵌。所謂雙重競爭是指政治中的官員晉升競爭和市場中的企業(yè)競爭[32]。而互嵌體現(xiàn)在兩個方面：一方面，地方官員之間的晉升競爭嵌入在市場競爭之中并受到市場競爭的約束，原因在于官員為晉升而需要的增長績效依賴于市場中企業(yè)的績效表現(xiàn)。由此，地方政府表現(xiàn)出兩種行為偏好：一是在一個相對自由的流動市場，地方政府需要競相降低各類生產(chǎn)成本，改善營商環(huán)境吸引投資企業(yè)；二是在引進企業(yè)后，關(guān)心和扶持企業(yè)的后續(xù)發(fā)展，幫助企業(yè)改善績效表現(xiàn)。另一方面，企業(yè)之間的市場競爭也嵌入在政治競爭之中，原因在于企業(yè)之間的競爭會受到各自轄區(qū)政府政策、資源、市場等方面的影響，因此企業(yè)也需要依賴本轄區(qū)政府的支持來應(yīng)對激烈的市場競爭。雙重競爭和嵌入的一個重要結(jié)果是使得地方政府與轄區(qū)企業(yè)具有了“相容利益”[45]，這種利益互賴性為良性政企合作關(guān)系的形成奠定了基礎(chǔ)。第三，財稅金融制度的集權(quán)化改革。自1994年開始我國開啟了以分稅制、政銀關(guān)系為代表的財稅金融制度改革。這一改革帶有明顯的集權(quán)化特征，其影響體現(xiàn)在：分稅制改革對地方財政自主權(quán)的削弱，政銀分離改革對地方信貸能力的約束，貸款、擔保制度對地方政府借款、擔保能力的制約，預(yù)算制度對地方債券融資能力的約束等。這些制度改革一方面強化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但同時也削弱了地方政府的資本來源和動員能力[46]，形成了不平衡的財政收支體系。第四，開放與壟斷并存的生產(chǎn)要素市場。開放體現(xiàn)在，隨著市場經(jīng)濟體制的確立以及市場化程度的加深，勞動力、資本、產(chǎn)品等各類市場基本形成并逐漸走向成熟，其市場化速度和范圍猶如進入了一個“市場社會”階段[47]。壟斷體現(xiàn)在，隨著土地制度的改革，城鎮(zhèn)國有土地的屬性變更、征收、儲備、出讓等一系列權(quán)力被控制在地方政府手中。由此，在企業(yè)最重要的勞動力、資本和土地要素中形成了一個開放與壟斷并存的生產(chǎn)要素市場。

上述因素共同作用于政企統(tǒng)合結(jié)構(gòu)和關(guān)系的形成。首先，市場化和民營化的推進、產(chǎn)權(quán)制度的改革，基本消除了地方政府直接介入企業(yè)日常經(jīng)營的正當性和合法性基礎(chǔ)，地方政府需要與民營企業(yè)建立新的關(guān)系形式。其次，在“官場”和市場雙重競爭和互嵌下，一方面，地方政府要為“增長而競爭”，以實現(xiàn)“政治上最優(yōu)的經(jīng)濟增長目標”[8]，獲得晉升資本。為此，地方政府既需要增強投資能力，通過強有力的基礎(chǔ)設(shè)施投資改善投資環(huán)境，應(yīng)對激烈的招商引資競爭；也需要通過各類公共服務(wù)關(guān)心和扶持轄區(qū)企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展，以獲取GDP增長和持續(xù)的財稅收益。另一方面，為應(yīng)對激烈的市場競爭和投資風險，企業(yè)也需要依賴政府支持以降低各類成本。如此，雙重競爭和互嵌為地方政府的投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長特征[48]和緊密的政企關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。再次，雖然地方政府有強烈的投資激勵，但受制于集權(quán)的財政金融制度改革，地方政府需要“變通”來尋求額外的可支配收入，以應(yīng)對投資約束，增強投資能力。土地市場的形成和地方政府對國有土地使用權(quán)的壟斷為此提供了“契機”。地方政府通過組織調(diào)適和策略變通，一方面借助各類融資平臺公司，通過國有土地使用權(quán)抵押，獲取大量預(yù)算外資金。據(jù)統(tǒng)計，2016 年，以土地融資作為核心業(yè)務(wù)的地方融資平臺總負債約為30.27萬億元[49]，約占當年GDP 的41%。另一方面，以各類國有開發(fā)投資公司為基礎(chǔ)，通過政治、行政和公司等多種治理機制的融合運用，地方政府顯著強化了其組織執(zhí)行、增長控制和引資競爭能力。由此，形成了轄區(qū)經(jīng)營中政府與公司統(tǒng)合的組織治理結(jié)構(gòu)。與此同時，地方政府借助土地使用權(quán)的壟斷，通過“土地入股”策略吸引企業(yè)和扶持企業(yè)發(fā)展，進而與投資企業(yè)形成緊密的利益聯(lián)盟以應(yīng)對激烈的引資競爭。在這一過程中，地方政府的角色從具有威權(quán)色彩的“家長”，轉(zhuǎn)變?yōu)檩爡^(qū)企業(yè)的“保姆”和服務(wù)者，政企關(guān)系單向度的行政控制和干預(yù)，轉(zhuǎn)向“以地入股”為基礎(chǔ)的平等、契約式的政企合作。

五、結(jié)論與討論：政府與市場間的“第三領(lǐng)域”

從“地方性國家統(tǒng)合主義”到政企統(tǒng)合治理，二者雖然在制度環(huán)境、行為特征、治理邏輯上有所差異，但它們共同揭示了中國特色社會主義市場經(jīng)濟下政府角色的多元性、政府與市場邊界的模糊性以及政企關(guān)系的緊密性等特征，這些描述和分析在一定程度上打破了古典自由主義對政府與市場二元對立角色的判斷，而在政府與市場之間形成了模糊緊密的“第三領(lǐng)域”。正如周黎安所言，官場+市場的雙重競爭與互嵌導(dǎo)致在國家與市場之間形成了緊密的政企互動關(guān)系，體現(xiàn)出既非簡單的政府干預(yù)，也非簡單的市場調(diào)節(jié)的政企關(guān)系特征，進而形成了中國政府與市場之間的“第三領(lǐng)域”[50]。“第三領(lǐng)域”的概念源自黃宗智對國家與社會關(guān)系的描述和分析[9，51-53]，他認為國家與社會之間并非二元對立的。在中國歷史上，當基層發(fā)生糾紛或沖突時，基層政權(quán)首先常借助“鄉(xiāng)保”“士紳”等準官員或地方勢力來調(diào)解。黃宗智將國家與社會之間非正式的、半行政的治理機制稱為“集權(quán)的簡約治理”。這種治理模式有助于降低治理的風險與成本，展現(xiàn)了較強的適應(yīng)性。黃宗智將這一概念進一步引申到市場領(lǐng)域，他認為改革時期市場經(jīng)濟和私營企業(yè)的發(fā)展在很大程度上得益于國家機器和官員的扶持，市場經(jīng)濟及其各類主體的產(chǎn)生源于體制和市場的互動，這一現(xiàn)象也屬于“第三領(lǐng)域”的范疇。由此觀之，“第三領(lǐng)域”不僅存在于國家與社會之間，在國家與市場之間同樣存在。周黎安借此概念來形容政府與市場之間的互動，以描述政府與市場之間的非對立性及緊密的互動關(guān)系，但遺憾的是周黎安并沒有詳細闡述政府與市場之間“第三領(lǐng)域”的具體特征以及治理機制。

本文認為“政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)”是政府與市場之間“第三領(lǐng)域”的一個結(jié)構(gòu)表現(xiàn)，即地方政府借助所控制的公司平臺，完成不適合介入市場但又必須加以控制以保障地方政府治理目標和政策執(zhí)行的任務(wù)。這一過程是政治、行政和市場機制綜合性運用，但同時又具有模糊性和相機性的特征[54]。政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)在功能上有助于地方政府整合經(jīng)濟發(fā)展中的多重目標沖突，例如，地區(qū)經(jīng)濟控制權(quán)與市場化之間的沖突，增長目標與增長能力之間的沖突等[55]，但同時也帶來了各類問題。當然，有關(guān)這一治理結(jié)構(gòu)的具體問題已超出本文范疇，恕不展開討論。本文需要強調(diào)的是，在理解中國體制下的政府與市場關(guān)系時，要特別注意地方政府在“第三領(lǐng)域”中彈性、模糊的治理機制。這些機制不僅廣泛存在于政府與社會關(guān)系之間，而且同樣存在于中國的政府與市場關(guān)系之中。關(guān)注和解釋這些機制對理解和建構(gòu)中國情境下的政府與市場經(jīng)濟學具有重要意義。

（本文得益于浙江大學陳國權(quán)教授、曹正漢教授、耿曙教授，清華大學袁鋼明教授，北京大學劉世定教授以及中山大學的陳家建教授等師友的批評建議，在此一并致謝。）