推進市縣人大預算聯網監督系統建設的實踐與啟示
——以河南省Z市為例

楊 莉，黃 鶴，楊軍強

（1.中央財經大學，北京 100081；2，3.周口市人大常委會，河南 周口 466000）

一、引言

黨的十九屆四中全會就推進國家治理體系和治理能力現代化建設作出全面部署，堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度是其中重要內容。進一步加強人大各項工作制度和基礎建設，特別是加強各級人大預算審查監督工作，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。在現代國家治理體系中，對政府預算的審查監督，是實現公共治理效果最佳的重要手段。全會明確提出“支持和保證人大及其常委會依法行使職權，健全人大對‘一府一委兩院’監督制度”；“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。

對預算的審查批準、決算和監督執行是憲法、預算法、監督法等賦予全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的重要職權。人大及其常委會對預算的監督代表著人民行使對公共財政收入及支出監督的權力。預算監督的作用是否發揮到位關系著能否順利推進依法行政、依法理財，關系到預算編制質量及執行規范的水平。

人大預算聯網監督，是把政府的財政、稅務以及國資、人社等部門的有關數據，通過政務內網光纖專線同步傳輸到同級人大常委會信息平臺，達到互聯互通，實施人大、財政、審計等部門聯動，實現實時在線監督。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就加強人大預算決算審查監督工作和推進人大預算聯網監督系統建設作出一系列重大決策部署，提出一系列新要求。黨的十八大提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。黨的十八屆三中全會提出“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”。黨的十九屆三中全會進一步提出“加強人大對預算決算、國有資產管理等的監督職能”。《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（中發〔2017〕33 號），要求建立全口徑國有資產信息共享平臺，實現相關部門單位互聯互通。2018 年3 月，中共中央辦公廳印發的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（中辦發〔2018〕15 號），再次提出“要適應信息社會發展需求，加快推進預算聯網監督工作，要實現預算審查監督信息化和網絡化，充分利用預算聯網平臺加強對支出預算和政策的審查監督，提升審查監督內容的翔實性和時效性”。這些文件為落實各級人大預算執行動態監控工作提出了指導性意見和辦法。

為落實中央精神和要求，全國人大常委會先后制定了《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和《貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見〉五年規劃》，而且連續在北京、廣州等地召開座談會、推進會。《指導意見》明確了時間表、路線圖、任務書，提出了“三年三步走”的實施步驟，要求在2019年前實現縣級以上人大常委會預算聯網監督全覆蓋，逐步實現省、市、縣三級上下貫通。

二、文獻綜述

目前，學術界關于人大預算監督方面的理論研究較少，大部分研究是關于預算監督實踐意義方面的經驗探討，主要集中在預算監督現狀、能力、效果等方面。

針對財政監督信息公開度不高的問題，美國、法國、意大利、加拿大等西方國家早年就建立了政府信息共享平臺、政府財政管理信息系統等，加大財政信息管理共享力度，切實提高財政預算的監督效果（賀邦靖，2008）。國家在賦予各級人大對預算監督權力的同時，對監督效果也提出了更高的期望，但客觀事實是人大預算監督尤其是市縣一級人大預算監督存在因信息不對稱等造成權力的行使受到制約、監督能力有待提升、監督理念有待轉變等問題，導致預算監督效果不理想，結果流于形式等問題（李艷、彭超、何沁蕓，2018）[1]。周輝、張華倫（2016）認為人大及其常委會在監督過程中由于信息不對稱、信息滯后、信息分析效率低等因素，難以從不完整、滯后的信息中提取出有效數據進行審查，大大影響了預算監督的效果；難以從形式監督轉向實質性監督，監督權力也因此被弱化。我國地方政府財政透明度較低、公開范圍狹窄，市縣財政“四本賬”①的信息不完全公開，人大只能被動接受財政部門提供的信息，無法及時、準確掌握政府財政活動，難以開展有效審查和監督（呂俠，2015）[2]。清華大學課題組發布了《2019年中國市級政府財政透明度研究報告》②，提出衡量中國政府財政透明度的全口徑指標體系，包括財政資金、四本賬目及重要財政信息的公開情況以及財政公開的三個原則等內容，涵蓋295 個地級及地級以上城市和355 個縣級市。根據政府財政公開評分情況看，按照百分制，超過50%的評分低于60 分及格線水平。同時，縣級市政府的財政公開情況與2018年基本持平，與地級市政府相比存在較大差距。財政透明度水平的高低影響著人大監督和公民參與的積極性，進而影響政府良治的實現（劉東，2019）[3]。

為了切實改善地方人大預算監督效果，發揮其看好國家“錢袋子”的職責，學術界及各地人大及其常委會進行了理論和實踐嘗試。Clarke and Margetts（2014）提出，在提升政府治理現代化水平方面，可以使用信息化方法對社會治理參與方的行為進行分析、研究和監督，并對政府所提供的公共物品和服務水平進行評估。

三、河南省Z市推進預算聯網監督的具體實踐

Z市位于河南省東南部，地處黃淮平原腹地，經濟社會發展水平在全國屬中等水平。《2018年Z市國民經濟和社會發展統計公報》③顯示，Z 市整體經濟運行平穩，主要經濟指標及財政收支增幅均超過全省平均水平。其中，全市生產總值2687.22億元，同比增長8.2%，高于全省平均水平0.6個百分點；全市全年地方財政總收入為190.91 億元，同比增長21%，高于全省平均水平9.1 個百分點；全市全年一般公共預算支出617.87億元，同比增長20.4%，高于全省平均水平8個百分點。與此同時，Z市在經濟發展中面臨產業結構矛盾突出、民生領域存在短板、公共基礎設施欠賬較多、城鎮化率遠低于全國和全省平均水平等困難和問題。

作為在經濟發展水平、財政收支規模水平等方面都具有代表性的中原城市，Z 市所面臨的這些問題與挑戰，也是大部分河南省地級市和我國中部大部分城市發展過程中所存在的“通病”。基于此，加大人大及其常委會對預算的監督力度，提升財政支出的針對性和有效性，提高財政資金績效水平，促使政府更科學、更有效地獲得財政收入、分配公共資源，發揮好人大監管“錢袋子”的作用顯得尤為重要。

2018 年以來，Z 市人大及其常委會按照中央精神和全國人大、省人大的統一部署，堅持“圍繞中心、依法監督、統分結合、安全可控、逐步推開”的原則，在市、縣兩級推進人大預算聯網監督系統建設。截至目前，Z 市已完成預算聯網平臺階段性建設任務，基本具備“全口徑審查、全過程監督、實時在線監督”的條件。在推進過程中，重點突出了以下四個方面（具體工作流程見圖1）：

（一）加強組織領導

市委對人大預算聯網監督高度重視，市委常委會進行了專題研究，并將其列為Z市2018年度全面深化改革的重要事項之一。市、縣兩級分別成立了相應的領導機構和工作班子，為全市推進人大預算聯網監督系統建設提供了組織保障。

（二）加強信息平臺建設

圖1 河南省Z市人大預算監督工作流程圖

信息和數據的采集是聯網監督的前提。通過建立人大與財政、稅務、審計、人社、發改等部門數據的橫向聯通以及各級人大數據之間的縱向貫通，實現信息維度的完整性。2018年10月，市級及下轄部分縣初步實現了與財政國庫支付中心的數據互聯互通。軟件開發為對話維度上監督主客體之間的有效交流與反饋搭建了平臺。依照“統一編碼體系、統一數據標準規范、統一聯網方式、統一信息安全體系”的要求，突出平臺的實效性、安全性和軟件開發的針對性，平臺設置了預決算審查、預算執行監督、專項監督、智能審查、審計整改監督、監督預警、資料文庫、代表服務、橫向聯網查詢9 個主要模塊，已具備查詢、預警、分析、服務四大基本功能，基本實現了智能分析、實時監督和交流反饋。例如：（1）查詢功能。可對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算及其執行情況，包括2016 年、2017 年、2018 年財政歷史數據等進行在線查閱。（2）預警功能。結合人大審查監督職權的預警規則、標準和參數，設置有部門預決算執行進度、全市一般公共預算收支執行進度等11 項預警指標，根據偏差值，分別以三種不同顏色進行預警提示。（3）分析功能。可對預算的安排與執行、預算與決算、財政轉移支付、重點項目支出、地區間預算收支完成情況等基本數據，自動生成相應的量化指標和不同形式的圖表，實現在線分析等，使人大預算審查結果更加真實、準確、全面。（4）服務功能。人大代表可及時了解有關預算安排和執行的具體情況，在線收集意見和建議等，還可借助聯網監督系統進行專項大數據分析，對比了解預算執行中的各種情況。

除上述四大功能外，從階段運行實踐看，該平臺還發揮了第五大功能，即警示功能。預算支出信息的實時抓取，可追溯到每一筆財政資金去向并對所支出的財政資金進行績效評價。這就增加了無形的“第三只眼”，有利于促進部門更加自律地使用財政資金，更加自覺地加強規范管理，一定程度上避免或減少了臨時追加費用情況的產生。

（三）加強管理制度建設

Z市在借鑒湖南、廣東等地經驗的基礎上，研究出臺了《Z 市人大常委會預算聯網監督管理中心管理辦法》，明確了網絡安全管理、崗位職責、查閱權限、保密要求、訪問、問題處置及反饋等管理制度，有效保證了系統運行的有效性和安全性。例如，建立系統訪問管理制度，平臺建設的初衷是為各級人大常委會和人大代表監督審查預算提供幫助和服務。預算里面不僅有數字，還有政治、有規矩，按照擴大公開范圍與嚴格保密統一的原則，Z 市明確了查閱權限、范圍、內容，實行嚴格審批程序和登記制度。又如，問題處置及反饋制度，設有專人實時在線監督，每月總結分析，對發現的問題及時匯總，反饋至相關部門，要求限期內處理完畢，并將處理情況復函市人大預算工委。短期內難以處理和糾正的問題，要詳細說明原因和辦理期限，辦理完結后上報結果。同時，市人大預算工委根據發現的情況，定期或不定期編發內部工作簡報，印發市委市政府主要領導和市人大常委會領導及相關部門參閱。各項制度的建立，提高了系統使用和管理的規范化水平，增強了人大預算監督的強制力。

（四）加強機構和隊伍建設

為確保系統聯得上、用得好、有效果、可持續，確保有人管事、有專業人員負責，加強人大預算監督工作力量至關重要。在市級層面，經市委常委會研究和編制部門核定，成立市人大常委會預算聯網監督管理中心，該中心規格為正科級，有事業編制4人。同時，建立預算審查監督聯絡員隊伍，從全市人大代表中聘任熟悉財政、審計、金融業務的人員，目前共聘任聯絡員23 名。預算聯網監督平臺的建立為聯絡員開展預決算審查監督工作豐富了審查手段，拓寬了審查內容，提升了審查質量。在縣級層面，在市人大常委會的督促指導下，10 個縣（市、區）機構和編制參照市級做法，部分單位已落實到位。同時，督促10 個縣（市、區）成立人大財政經濟委員會，有效解決了縣級人大普遍存在的預算監督工作人員少、“一人一委”④的問題。

四、河南省Z 市實施預算聯網監督取得的初步成效

目前，Z 市人大預算聯網監督工作取得了初步進展和效果，并呈現出良好的前景，對促進政府預算規范化管理，促進政府提升財政資金使用績效，促進政府預算公開透明等，發揮了積極作用。據市財政決算報告、市審計部門的審計報告和市人大常委會對部分單位預算執行情況監督檢查結果，2018 年全市財政一般公共預算收入完成預算的102.4%，一般公共預算支出完成預算的98.8%，市直部門預算執行率平均在90%以上，比上年提高3—5個百分點。

預算聯網監督對于改進人大預算審查監督工作是一個具有“革命”意義的突破性變化，根據平臺建設初步成效和發展態勢看，其正在有力推動“六大轉變”：

第一，推動人大預算監督工作所需信息由不對稱、不充分、不及時向全覆蓋、全口徑、及時傳送轉變。長期以來，人大在預算監督過程中普遍存在具體支出項目模糊、信息嚴重不對稱現象，導致預算監督實效受限，常常出現代表有心監督卻“力不從心”的情況。通過聯網監督，逐步實現預算監督向全覆蓋、全口徑、實時監督轉變，切實增強了人大監督實效，推動預算管理規范透明、標準科學、約束有力。

第二，推動人大預算監督工作由聽報告、看報表的傳統方式、手工作業向依靠現代信息技術、大數據分析的智能化方向轉變。傳統模式下的人大預算審查監督多體現為聽報告、看報表等手工作業式監督，重點關注書面方式呈現的預算草案和預算執行報告，難以掌握具體過程的執行情況。目前，依靠大數據分析整合生成各類動態模塊和表格，實現對預算資金的智能化動態監督。在調研過程中，有代表反映，預算聯網監督就如同醫院里的CT 一樣，通過信息化、大數據進行分析和預警，具有穿透性、掃描性監督功能，能找準問題的實質，分析問題的根源。

第三，推動人大預算監督工作由人大會議期間及半年中的定期節點式監督向常態化實時在線監督轉變。傳統預算模式下的監督，各級人大及其常委會除在大會期間及半年中的某個時間，聽取并審議批準預算和審查預算執行情況的報告外，并無其他經常性監督的條件。聯網監督系統可每日、每周或每月進行常規性查詢，實現常態化實時在線監督。

第四，推動人大預算監督工作由事后的被動監督向事前、事中、事后全過程主動監督轉變。預算聯網監督從草案編制、審批、執行、調整再到后續整改評價，進行全過程主動監督。運用信息化技術將大數據進行解構，抽象數據變成了實際問題，監督更能抓住關鍵環節對發現的問題能夠及時反饋、集中整改。由過去的被動監督變成主動監督，形成了及時發現問題、快速處理反饋、有效解決問題的工作機制。

第五，推動人大預算監督工作的重點由過去重赤字和規模、重收支平衡向突出支出預算和政策拓展轉變。過去，一直有人大代表反映，大會審查預算時間短，面對這些“海量”的分類數字，“外行人看不懂，內行人看不清”。監督大多是停留在收支、財政收入總量、增幅及是否平衡等層面，對于收入支出的合法性、合理性、科學性無從辨別和審查。現在通過日常數據的收集轉換，結構、賬表、圖形等各類信息的綜合分析，把傳統難解的紙質材料轉化為電子信息數據，預算執行情況較直觀，有利于推動中發〔2017〕33號、中辦發〔2018〕15號文件精神的落實，促進人大監督重點向支出預算和政策及其監督效果上拓展。

第六，推進人大預算監督工作由重形式、重程序向突出針對性、重實效轉變。過去人大會議期間，對于財政預算報告，相當一部分人大代表是“隨大流”舉手通過，從程序上完成由預算“草案”到批準的決議。而通過預算聯網監督系統則可監控預算單位的每一筆資金收入及支出的詳細情況，包括資金收入的來源、類別、用途，支出資金的金額、流向、結算方式、績效等，針對性和實效性更強。

五、河南省Z市預算聯網監督存在的問題與不足

一是工作力量需要進一步加強。目前，從市縣兩級人大來看，專業監督人員力量不足的問題比較突出。預算聯網監督是一項系統的、全新的工作，對人員在網絡運行、安全維護和軟件后續提升以及財政預算知識等方面提出了一系列新要求。要落實推動預算聯網監督工作，專業技術人員必不可少。不僅需要相關工作人員具備扎實的法律法規、財會審計等知識，還需要具備嫻熟的計算機操作技能。要不斷提高管理人員和具體工作人員計算機專業技能、問題分析能力、風險處理能力，確保預算聯網監督作用有效發揮。

二是軟件開發需要進一步完善和提升。軟件開發是提升聯網監督工作的關鍵環節，有針對性、實用性和安全性是核心要求。隨著政府及相關部門電子政務的快速發展，履行著監督職能的人大常委會信息系統也理當與時俱進，與之相匹配、相適應并同步跟進。首先，要提升系統的針對性和實效性。從廣東、湖北、山東、四川等地的實踐看，以省級為單位，由省級人大常委會會同財政廳共同研發結合實際的軟件系統有利于人大系統上下貫通，能促進監督模塊、監督重點內容、評價監督效果的統一化。其次，要提升系統的靈動性。落實中央工作要求，根據形勢發展、政策調整、科技進步和任務變化，不斷完善和提升軟件開發工作，及時跟進。再次，要提升預警功能的智能性。目前系統僅僅是對超預算收支項目、不按時序完成進度項目進行亮燈預警提示。隨著大數據技術不斷升級，監督系統也應提升其預警的強制力，如系統自動識別并拒絕預算外的支出項目以及不按預算時序進度支出等違規事項，對其從源頭直接提示“NO”。

三是監督事項需要進一步拓展和延伸。只有人大與相關部門之間實現信息的橫向聯通，才能確保全口徑、全覆蓋監督；只有各層級人大之間實現信息的縱向貫通，才能確保信息的完整性。例如，在內容上，國有資產的監督、審計發現問題的整改、財政支出的績效等都應納入系統監督對象，真正落實全國人大提出的全方位、全覆蓋、全口徑、全過程監督要求。在橫向上，加快推進市、縣兩級人大預算聯網中心與國資、審計、人社、稅務等部門聯通，實現預算收支信息的橫向聯通對比；在縱向上，加快實現省、市、縣三級人大之間預算聯網監督的上下貫通，逐步實現縱向信息和數據傳輸應用共享。

六、河南省Z市經驗對推進市縣人大預算聯網監督系統建設的啟示

（一）要進一步加強黨的領導

堅持黨的領導是做好人大各項工作的政治前提和首要保障。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨中央提出的一系列指示精神，尤其是深入學習貫徹習近平總書記在黨的十九屆四中全會上的重要講話和全會精神，不斷提高政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。各級人大開展預算聯網監督工作要及時向同級黨委匯報，取得黨委重視和支持。同時，要及時與政府溝通，得到政府配合，以保證預算聯網監督工作的順利開展。

（二）要切實發揮系統的監督作用

預算聯網監督只有實現發現問題、整改問題、跟蹤督辦的監督模式，才能有生命力，才能可持續。一是要建立及時發現問題、分析問題的機制。通過實時在線監督，對發現的問題依照法定程序向政府有關部門通報，督促其分析原因，實現提前介入、提前干預，發揮預防性作用。二是要建立快速交辦、反饋問題的機制。政府有關部門對通報的情況按照法定程序作出研究處理，并及時向人大常委會反饋。三是要建立高效整改問題的機制。各級人大常委會和相關工作部門要加強跟蹤督辦，督促整改工作落實。

（三）要建設專業化隊伍

人大預算審查監督工作，尤其是基于大數據信息的聯網監督工作是一項專業性很強的工作，要選派懂法律、懂財會、懂審計、懂計算機的專業人員，以保障網絡平臺數據采集、運營、查詢、分析、處理、推送、演示及線下監督等工作的順利開展。預算聯網監督平臺采集和處理的數據涵蓋政府多項內部信息、敏感信息甚至涉密信息，工作人員要保持相對穩定性。所以，要切實加強經常性培訓，不斷提升工作人員的綜合素質和業務水平。

（四）要加強對下級人大的工作指導

作為新生事物的預算聯網監督，要實現良性、高效、規范運行并非一蹴而就的事情，在實現從無到有的突破后，還需要經歷系統功能不斷豐富、管理不斷規范、作用不斷強化的發展演變過程，在此過程中也將遇到許多新情況、新問題。全國人大及其常委會要加強頂層制度設計，加強督促和指導。2019年9月4日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書到天津市人大預算聯網監督中心檢查指導工作。上級人大要不斷加強對下級人大工作的指導和聯系，及時交流溝通動態信息，積極推薦先進做法和經驗，減少走彎路，更快見實效，以不斷提高人大預算審查監督的針對性和有效性，不斷提升政府依法行政、依法理財水平，進而為推動我國經濟社會高質量發展、全面建成小康社會做出積極貢獻。

注釋：

①“四本賬”為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。

②《報告》給出了衡量中國政府財政透明度的全口徑指標體系，包括四大部分：一是使用財政資金的政府與準政府的機構公開情況；二是包括公共財政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金的政府四本賬目的公開情況；三是其他重要的財政信息公開情況；四是財政公開的全口徑、用戶友好和一站式服務三個原則。

③河南省各市《國民經濟和社會發展統計公報》由省統計局統一公開發布。每年發布一次，每年的上半年發布上年度經濟運行狀況等重要指標。

④人大機關常設工作委員會，每委室僅有1名工作人員。