內在契合：建設法治政府與推行權力清單制度的關系研究

陳大為

（大連財經學院 法學院，遼寧 大連 116622）

法治政府是崇尚“憲法和法律至上”原則，在法律框架下規范運作其行政行為的政府①。法治政府之權力源于法律授權，其權力運行要遵循法治原則并接受監督，任何權力之擴張、濫用皆應受到法律制裁。因此，政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事②。權力清單是統計各級政府及其工作部門掌控的各項公權力，通過列表清單將其公之于眾并主動接受社會監督③。權力清單制度旨在劃定政府權力范圍和邊界，并在監督之下行使權力，清單所載明的事項，政府責無旁貸應主動作為；清單未載明的事項，政府則不能越權而為。從上述法治政府與權力清單制度的內涵可以看出，二者在本質上皆推崇法治治理模式，強調規范、限制政府權力，并可從法理、邏輯和路徑等三個層面入手，探索建設法治政府與推行權力清單制度之間存在著內在契合關系。

一、建設法治政府與推行權力清單制度法理層面之內在契合

就建設法治政府與推行權力清單制度內在契合的法理基礎而言，應當從兩個方面界定：一是法。二者所依據的應當是廣義上的“法”，具體來說是指憲法、法律、行政法規。二是文件。二者所依據的應當是在實際中已具備“法律效力”的中共中央、國務院所下發的文件。建設法治政府與推行權力清單制度所共同依據的理論基礎，從時間順序上大體可分為開始結合、逐漸融合、高度契合等三個時期，通過對不同時期所頒布的“法”和出臺的文件進行解讀，剖析二者在法理層面之契合關系。

（一）開始結合期（1999—2004年）

1999年3月15日通過的《憲法（修正案）》將“依法治國”載入憲法，作為治國基本方略，開啟了國家治理法治化的新篇章。這實際上為后來“建設法治政府”與“推行權力清單制度”奠定了憲法基礎，使之具有根本大法的理論依據。依法治國中“法”是一套法治（律）體系，通過該體系有效地將建設法治政府與推行權力清單制度所依據、適用的“法”予以確定，并在效力層級上緊密銜接。依法治國作為基本治國方略載入憲法，既為建設法治政府與推行權力清單制度創造了良好的契機，又為二者提供有力的法治保障。1999年4月29日通過的《中華人民共和國行政復議法》詳盡規定了解決行政爭議、糾正違法的行政行為、監督行政機關依法行使職權等，體現了法治政府與權力清單制度所倡導的權力行使須依法、權力違法須糾正、權力運行須監督的底線要求。雖然該法并未提及如何防止政府權力濫用和如何避免損害公民權利的具體措施，但其確已具備了“限權、擔責、監督”之雛形，為后期建設法治政府與推行權力清單制度，在權力運行的監督和制約方面起到了很好的借鑒作用。1999 年11 月8 日國務院頒布的《關于全面推進依法行政的決定》提出了“全面推進依法行政”，確定“依法行政”是“依法治國”的重要組成部分。“全面推進依法行政”是對法治政府所致力的“法治治理模式”和權力清單制度所追求的“權力運行法治化”的確定，以此來規范、限制政府及其工作部門行使權力時不偏離法治軌道。2003年3月21日，國務院首次將“依法行政”載入《國務院工作規則》，作為政府工作的三項基本準則之一，確定依法行政的核心是規范行政權力。依法行政是權力運行法治化、規范化的題中應有之義。政府權力源于法律授權，法律有效地規范政府權力，使權力運行走向法治化，此乃建設法治政府與推行權力清單制度過程中一致強調的政府權力運行所遵循的基本原則。2004 年3 月22 日國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出“全面推進依法行政，建設法治政府”，正式將法治政府的建設工作載入國務院的文件中。其中“合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限”“嚴格按照法定程序行使權力、履行職責”等內容已經蘊含了權力清單制度所倡導的“權限劃分”的苗頭。實質上，該綱要隱晦地將建設法治政府與推行權力清單制度置于一處，通過劃定政府職能和權限，使政府依照法定程序行使權力。

（二）逐漸融合期（2005—2012年）

2005年7月9日，國務院辦公廳發布了《關于推行行政執法責任制的若干意見》，著重強調落實依法行政，建設法治政府，要做到權責明晰，厘清不同工作部門之間的職權界限，并做好銜接工作，特別是在政府及其工作部門依法界定執法職責，梳理執法依據等方面。該意見再次強調了政府作為法律執行者的地位，明確政府應做到有法必依、執法必嚴，依法懲處各類違法行為。通過在政府機構、職能、權限、程序、責任等方面推進建設法治政府與推行權力清單制度的法定化，使政府必須嚴格按照“法定化”要求實施行政行為，特別是在執法方面通過規范行使權力，逐步提高依法行政水平。同時，上述要求又助力法治政府的全面建設和權力清單制度的有效推行。由于《關于推行行政執法責任制的若干意見》是對《全面推進依法行政實施綱要》的貫徹和落實，因此，建設法治政府的同時，倒逼政府的權力運行向權力清單制度進一步邁進。2008年2月27 日，黨的十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，提出“合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致”“加快建設法治政府”，將有關政府部門的職能、權責方面的規定與建設法治政府置于一個文件之中，從深層次上來看，中央已認清權力清單制度與法治政府之間存在著必然聯系，只是當時并未找到一個合適的詞語，將界定政府職能與明確政府部門的權責分工以“權力清單制度”形式予以表述。而“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”的提出意味著政府權力的行使要在憲法與法律所規定的范圍之內進行，這與法治政府與權力清單制度對于權力運行的整個過程中所體現的“有權必有責、用權受監督、違法要追究”本質上是一致的。同年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》提出的“提高政府工作的透明度，促進依法行政”，為行政相對人監督政府權力在法治的軌道上運行提供了便利條件。同時該條例確立了除法定例外的情形，政府信息均應予以公開的制度。公開政府信息為打造法治政府“權力公正透明運行”提供了制度保障，而將政務公開則更有利于把權力關進制度的籠子中，加速各地方探索權力清單制度的工作進程。2012 年黨的十八大明確提出“深化行政體制改革，建立健全權力運行制約和監督體系”。通過對公權力的有效制約與監督，將政府及其工作部門的各項權力置于陽光下“暴曬”，防止權力被濫用，遏制腐敗問題，這正是法治政府與權力清單制度所倡導的政府自我限權，達到法治治理相得益彰。

（三）高度契合期（2013—）

2013 年11 月15 日，黨的十八屆三中全會發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定明確提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設”“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”④。這是法治政府與權力清單制度首次、同步被載入黨的最高文件之中，為建設法治政府與推行權力清單制度打上了最高指示的烙印。2014 年10 月23 日，黨的十八屆四中全會發布了《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的重大決定》，進一步提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”⑤，二者再一次同步出現在黨的公報之中并延續最高指示的效力，將政府治理法治化的精髓融入法治政府的建設與權力清單制度的推行進程中。2015 年3 月15 日，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修訂并通過，其修訂的核心在于解決了“權責法定”⑥的問題，從源頭上規范、限制政府權力，是對“控權論”的繼承與發展。權責法定原則是建設法治政府與推行權力清單制度普遍公認的“用權與擔責”核心價值。2015年3月24日，中共中央、國務院聯合印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），再次強調“推行地方各級政府工作部門權力清單制度”“建設法治政府”。《指導意見》將權力清單制度的推行和法治政府的建設一并提出，將二者提升至國家治理層面的高度，對于全面深化行政體制改革具有重大的戰略意義。2017年10 月18 日，黨的十九大報告提出“建設法治政府，推進依法行政”“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”，實質上要以科學合理的管理體制為基礎，通過轉變職能，簡政放權，明確職責為抓手有效推進法治政府的建設和權力清單制度的推行工作。

二、建設法治政府與推行權力清單制度邏輯層面之內在契合

法治政府與權力清單制度數次同時出現在黨的公報之中看似“不謀而合”，實質上是中央“有意為之”，這也充分證明了二者在邏輯關系上的內在契合。推行權力清單制度把政府權力關進制度的籠子里成為現實，實現政府治理法治化，助力法治政府的建設。建設法治政府將法治治理模式融入權力清單的制定過程，保障權力清單制度沿著法治的軌道前行。

（一）權力清單制度助力法治政府的建設

第一，權力清單制度是法治政府界定權力邊界的指南針。厘定政府權力，明確政府職責是推行權力清單制度的關鍵。這與法治政府所奉行的法治治理模式高度契合。通過推行權力清單制度確定行政機關的權力范圍，使“法無授權不可為”真正成為政府用權的“禁忌”，清單之外的任何行為皆屬越權，以此來圈定權力的外部邊界。同時，權力清單應當明確每一項權力的行使依據、流程、主體，以及主體在行使權力時是一個部門的單獨行為還是兩個（以上）部門的共同行為等，以此來確定權力的內部邊界，使“法定職責必須為”成為政府履行職責所必須堅守的“底線”。

第二，權力清單制度是法治政府治理權力腐敗的必殺技。法治政府與權力清單制度在權力行使方面保持高度一致，即將政府權力內容置于公眾視野之下，通過公眾監督政府權力的行使，使政府的每一項權力內容都能夠在陽光下運行。在建設法治政府的進程中，民眾可以窮盡各種手段將政府權力運行的實際與權力清單所載的內容進行比對，核實政府權力行使的法律依據，最大限度地縮小權力運行時的自由裁量空間，繼而打破權力壟斷，遏制權力腐敗。同時，推行權力清單制度在一定程度上又保障了民眾的知情權、表達權、參與權等民主權利，特別是為民眾監督政府權力開辟了一條合法的路徑。

第三，權力清單制度是法治政府推進依法行政的動力源。建設法治政府就是要實現全面依法行政。實現全面依法行政則要求政府公開權力。權力清單制度通過對政府及其工作人員的權責范圍進行梳理，編織一張嚴密的權力運行網，依據清單履行職責，既摒棄“法外用權”，又避免懶政、怠政抑或越權、失職等不良現象的發生。明確政府及其工作人員的職責是法治政府全面實行依法行政的重要舉措。因此，推行權力清單制度能夠有效提升權力行使的正當性，既為實現全面依法行政提供所需的動力，又對加快建成法治政府起到了巨大的推動作用。

（二）法治政府保障權力清單制度的推行

第一，法治政府為權力清單制度提供理論前提。眾所周知，政府的公權力源于人民的賦予，其職能只能限定在保障民眾權利、維護社會公益、穩定市場秩序等方面，并自覺地接受民眾的監督。政府權力行使的有限性恰恰凸顯了法治政府的本質特征，而以清單的形式向社會公布權力，并主動接受社會公眾監督的權力清單制度，追本溯源，來自法治政府權力運行所必須遵循的“法無授權不可為”的準則。因此，政府在行使權力時必須有法律法規的授權，否則就缺乏合法性依據，政府權力極有可能異化為侵害公民權利的“邪惡權力”。如果這種“邪惡權力”的運行成為常態，公民對政府的信任將逐漸淡化，甚至很可能演變為公民與政府之間不可調和的矛盾，則后果不堪設想。現階段，推行權力清單制度正是秉承著法治政府限權的理論基礎，通過向社會公示清單，運用公民權利制約政府權力，實際上筑起了一道防止權力濫用、限制政府權力的“圍墻”。

第二，法治政府為權力清單制度提供法治基礎。當前，權力清單能夠有效推行的前提條件就是政府施行的法治治理模式，而法治治理的根基基于建設法治政府來予以夯實。通過建設法治政府將政府治理的工作重心轉向宏觀調控、公共服務、環境保護、社會管理、市場監管等方面，將“法定職責必須為”“法無授權不可為”等原則有效地貫徹、實施。而推行權力清單制度將政府的公權力以清單的形式予以確定，并運用法治治理手段來規范政府的行政行為，避免政府在履職中違法現象的出現。時至今日，權力清單制度能夠較為順暢地推進，這與我國全面依法治國、建設法治政府的法治治理理念在全社會中達成共識是密不可分的。

第三，法治政府為權力清單制度提供制度保障。建設法治政府的堅實基礎是權力運行公開、程序合法透明和公眾積極參與。實踐證明，政府權力運行過程中所出現的腐敗問題大都是由權力過于封閉和隱蔽造成的。建設法治政府的關鍵是要將政府的行政權力關進制度的籠子，而推行權力清單制度恰恰是沿襲了法治政府所設定的制度體系，站在法治政府這一“巨人的肩膀”上，將“籠子里的權力”的主體、依據、范圍、程序、責任等一覽無余地呈現在全社會的面前，通過完全揭開政府權力運行的神秘面紗，打破長久以來權力運行的封閉性和隱蔽性，確保政府行使權力的公開與規范、高效與廉潔，使公眾能夠真正地感受到“看得見的正義”。

法治政府以規范、限制公權力為重點，將政府及其工作部門的各項權力完全曬在陽光之下，使遏制腐敗，防止權力濫用變得簡單、有效。權力清單制度通過摸底政府公權力，確定權力范圍，倒逼政府主動地向社會公示權力，接受社會監督，使權力腐敗與濫用無可遁形。法治政府所遵循的法治治理模式將權力清單制度的推行工作固定在法治軌道上，杜絕偏離、脫軌等現象發生。因此，將權力清單制度的推行工作置于法治政府的建設進程中是當前最科學、最符合實際的做法。

三、建設法治政府與推行權力清單制度路徑層面之內在契合

當前，尋求一條符合中國實際的建設法治政府與推行權力清單制度之路至關重要。將創新頂層設計方案的構建、完善相關法律法規的制定、加快政府職能的轉變、強化權力監督機制的規范等四個方面作為抓手，探索建設法治政府與推行權力清單制度路徑層面的契合關系，使政府及其工作人員的法治治理理念得以提升，依法辦事的效率得以提高，貪污腐敗的現象得以控制，并為法治政府的建設與權力清單制度的推行營造良好環境，確保二者的工作目標順利實現。

（一）創新頂層設計方案的構建

黨的十八大首次明確“法治政府基本建成”的確切時間為2020 年。黨的十九大將“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”的時間點調整為2035年。《指導意見》確認“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作”⑦。顯而易見，建設法治政府抑或推行權力清單制度二者皆是相當復雜的系統工程。從建設法治政府來看，距離建成的時間不足兩年，已經到了“滾石上山、爬坡過坎”的關鍵階段，必須拼盡全力，勇往直前。但是，在行政立法與執法、政府職能、管理體制、行政監督、政府工作人員等方面所存在的固有“頑疾”，將嚴重阻礙我國法治政府建成的既定目標的實現。從推行權力清單制度來看，當前各級政府雖然已將權力清單公布于眾，但是權力清單仍然存在缺乏統一的制定依據、統一的運行依據、規范的動態管理機制、強效的監督機制、有效的公眾參與機制⑧。如果不能有效地解決上述的“疑難雜癥”，必將影響到推行權力清單制度的整體效果。建設法治政府與推行權力清單制度二者共性之處在于規范、限制政府權力，保障公民權利。根據現行憲法相關規定“權力源于權利”⑨，權利實現需要權力保障。通過建設法治政府與推行權力清單制度恰恰是在現代國家治理體系中，運用法治治理模式規制政府權力，維護、保障、發展、實現權利的典范。為了使法治政府的建設與權力清單制度的推行工作具有明確的法律地位，達到真正限制權力與有效保障權利的最佳狀態，應當在創新頂層設計方案方面下足功夫，雖然國務院機構改革方案于2018年3月13日對外公布，根據方案要求，國務院取消、整合、新設一些組成部門，但是并未組建與法治政府和權力清單制度相對應的專門機構，實屬遺憾，這將弱化法治政府建設與權力清單制度推行的合法地位。筆者認為基于二者“限權”的共性，可統一設立，實行一套工作機構、兩個機關名稱（建議名稱：國務院法治政府建設辦公室和國務院權力清單制度推行辦公室），作為國務院專門議事協調機構，負責建設法治政府與推行權力清單制度方案的總體設計，其職能是領導、協調全國范圍內法治政府建設和權力清單制度推行等相關工作，以摸清省、市、縣、鄉四級政府及其工作部門的現有權力為主要任務，同時對權力主體、內容、來源、程序等方面進行調查研究，并對建設法治政府和推行權力清單制度的實施情況進行巡視和督導。此外，地方各級政府也要成立專門議事協調機構作為本行政區域內建設法治政府與推行權力清單制度的領導機構，同時協助上級政府專門協調機構，監督和檢查法治政府和權力清單制度等相關工作在本行政區域內的貫徹、執行等情況。因此，應當盡快成立建設法治政府和推行權力清單制度的專門議事協調機構，并明確其法律地位，才能確保法治政府與權力清單制度所倡導的“政府限權”的治理模式真正做到“有法可依”。

（二）完善相關法律法規的制定

雖然法治政府與權力清單制度等內容在黨的十八屆三中、四中全會公報中被連續提及，但這僅僅是從黨的路線、方針層面肯定了二者的建設與推行工作，似乎缺少了專門的法律法規保障二者的實施。從20世紀80年代末到90年代末，《中華人民共和國行政訴訟法》（1989年）、《中華人民共和國行政處罰法》（1996 年）、《中華人民共和國行政監察法》（1997年）、《中華人民共和國行政復議法》（1999年）等法律相繼通過，在規范政府權力行使，監督政府行為，維護行政紀律，促進廉政建設等方面有了專門法律予以規制，同時也為以后法治政府與權力清單制度規范政府行政活動的實踐奠定了法理基礎。但是，當前極度缺失與建設法治政府和推行權力清單制度相契合的法律法規。因此在全面依法治國的今天，亟須制定“良法”且運用“善治”來規范政府權力，保障法治的實現，這正是建設法治政府與推行權力清單制度的題中應有之義。現階段，應當進一步完善專門規范政府權力的法律的制定工作。最高立法機關可以“一步到位”，直接制定類似于“政府權力規制法”等專門法律來規范政府權力。國家也可以采取“循序漸進”式的立法方式，先由國務院制定類似“政府權力規制條例”的行政法規作為試點，待到時機成熟之后，再制定相關法律。無論是制定法律抑或行政法規，都應作為推進建設法治政府與推行權力清單制度實施工作的合理保障且有效規制與二者休戚相關的行政權力，實現依法治權、權責一致。具體來說，該法律或者行政法規關鍵是要對法治政府與權力清單的權力實施范圍予以確定，哪一級政府、哪些部門有哪些權力應當具體明確。同時，也要確定建設法治政府與推行權力清單制度的組織領導，這就與頂層設計方案中的專門議事協調機構保持同步，貫徹權責對等原則，真正實現授權有據、行權依法（規）、錯（越）權擔責。各地方也應根據實際情況，通過地方立法，因地制宜推進法治政府的建設與權力清單制度的推行工作。《立法法》明確規定了地方立法權⑩，通過制定地方性法規推進地方性事務工作，因此省級人大及其常委會在本行政區域內享有立法權作為保障省級政府建設法治政府與推行權力清單制度的實施工作則不容置疑。雖然省級人民政府享有政府規章的制定權，但是絕對不能制定政府規章保障省級政府在建設法治政府與推行權力清單制度方面的實施工作，因為凡涉及限制省級政府權力時，如若再制定政府規章，就會出現省級政府“既是裁判員，又是運動員”的怪象，這不足以體現公平公正，難以令人信服。而對于沒有立法權的行政機關，可由省級政府制定專門的、適用于不同層級行政機關的政府規章按層級來施行。由于設區的市的人大及其常委會立法權限有限[11]，因而在法治政府與權力清單制度方面設區的市則不享有地方立法權，這是市一級地方事務的推進中所不能規避的短板問題。鑒于此，在各省級行政區域內，根據各地的實際，既可由省級人大及其常委會制定地方性法規，也可由省級政府制定政府規章作為設區的市的法治政府與權力清單制度工作的推進依據。無論地方性法規還是政府規章，在不與法律相抵觸的前提下，應當細化市一級法治政府建設和權力清單制度推行工作，為其“量身定做”法規或規章條文，同時也要充分考慮到發揮設區市的主動性和創造性。

（三）加快政府職能的轉變

當前，檢驗一個國家是否具備現代化治理體系，通常是以政府職能的轉變程度作為衡量標準。而政府職能的轉變正是現階段我國建設法治政府與推行權力清單制度的最為基礎性工作，是法治治理現代化的邏輯起點。但是，長久以來，政府已在國人心目中留下“全能型”的印象，即無所不包、無所不管。“全能型”政府必然導致權力過度集中、行政效率低下、社會治理成本增加、腐敗現象滋生、政府公信力下降。轉變政府職能就是要改變政府職能“錯位”“越位”“棄位”等現象以及由此所產生的背離法治軌道的狀況。通過建設法治政府與推行權力清單制度能夠最大限度地限制政府權力，推動政府集中精力做好政府的分內之事，倒逼政府加快政府職能的轉變。近年，限制、約束政府權力一直是建設法治政府與推行權力清單制度的價值追求，也是政府職能尋求轉變的關鍵所在。“政府就是個力大無窮的神獸，盡管它是必需的但卻又很可能對公民權利形成無法抗拒的威脅或無法承受的傷害。”[12]因此，加大力氣約束、規范政府權力成為防止公權力（政府權力）權限過大而肆意侵犯私權利（公民權利）的最佳解釋。以現有且逐步完善的法治環境為基礎，確定政府與公民的各自權限且依法進行活動。在建設法治政府與推行權力清單制度的進程中，政府權力勢必要與公民權利頻繁互動，亟須通過轉變政府職能來改變作為“強勢”一方的政府權力所造成的目前“權力與權利不對等”的狀況，徹底根除政府運用“指令性計劃和行政手段”管理社會的做法，使政府職能真正地回歸到社會和公共服務上來。這將徹底消除政府權力“任性”地凌駕于公民權利之上的亂象，使權力“心甘情愿”地服務于權利。同時，在建設法治政府與推行權力清單制度的過程中也需要真正加大政府職能轉變的力度，一方面徹底地改變政府干預經濟的狀況，使其回歸到社會公共領域，不斷提升法治水平與服務能力，加速推進法治治理現代化進程。另一方面政府需要從源頭上找到職能轉變的關鍵——法治政府的建設與權力清單制度的推行，使政府更多地承擔宏觀調控任務，通過在監管經濟與公共服務等方面的有效措施，提升政府的公信力與執行力，使政府主動地向法治政府的方向邁進，同時政府權力的運行要依托權力清單達到“法定職責必須為”“法無授權不可為”的境地。因此，加快政府職能的轉變，使法治政府的建設與權力清單制度的推行在邏輯上更嚴謹、在內容上更科學、在體系上更完善，從而逐步提升國家治理體系和治理能力現代化、法治化水平與權威性。

（四）強化權力監督機制的規范

“有權力的人們使用權力，一直遇到有界限的地方才休止，不受制約的權力必然腐敗。”[13]因此，“把權力關進制度的籠子里”，進一步強化權力監督機制作為“有界限的地方”，最大限度地防止權力出軌、權力尋租，這與建設法治政府和推行權力清單制度規范、限制政府權力，并主動接受監督，保障權力運行不偏離法治軌道的根本目標不謀而合。同時，在建設法治政府與推行權力清單制度的過程中也需要構建規范化、權威化、制度化的權力運行的監督機制，徹底地給權力戴上“金箍”。之前，筆者認為監督機制最有效的措施是以行政內部監督為主導，以外部監督為保障，內外并舉，大力推行監督模式的一體化建設，而行政內部監督主要依靠審計與監察等部門的專門監督[14]。但是，隨著2018 年第五個《憲法修正案》的通過和國務院機構改革方案的公布，新成立的國家機關——監察委員會——誕生，政府的監察部門整體并入該國家機關，由監察委員會繼續行使對行政機關及工作人員的監察權則毋庸置疑。在建設法治政府與推行權力清單制度過程中以監察委員會為主監督政府權力運行實至名歸，這既有效地解決了以前政府對監察部門在實施內部監督時的制約和干預，又適時地消除了監察部門監察范圍過窄的尷尬狀況。現行《憲法》確定了監察委員會獨立行使監察權的合法地位，監察委員會獲得了明確的憲法依據。2018 年3 月20 日通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）遵循憲法精神，進一步明確了監察委員會對所有公職人員監察全覆蓋的工作職責，并接受監督的法律規定，這為監察委員會成為監督行政權力運行的主要主體奠定了法律基礎。《監察法》第十五條確定了監察范圍，凸顯了“公職人員”的職業屬性——“從事公務”，申言之，應打破在體制與編制方面的傳統觀念，將“從事公務”作為認定“公職人員”的唯一條件。《監察法》第六十五條又確定了9種行為[15]作為監察機關及其工作人員濫用監察權所應承擔法律責任的依據。因此，以監察委員會的監督為主，已成為建設法治政府與推行權力清單制度的進程中，監督政府用權的主要模式。而其他類別的監督如黨內監督、人大監督、社會監督等作為輔助監察委員會的監督形式，將與建設法治政府和推行權力清單制度相關的權力運行納入監督范圍之內。黨內監督是對全體黨員尤其是對黨內干部履行職權所實行的監督，通過堅持民主集中制與黨管干部原則，來檢驗全體黨員，特別是黨員領導干部在行使權力時是否認真貫徹、落實黨的方針、政策，以此來強化黨對行政權力的監督。當前，黨的紀檢部門與監察委員會合署辦公適時地解決了黨的紀檢部門對非黨員公職人員濫用職權而監督缺失的難題。監察委員會對所有公職人員實施監督，既包括黨員也包括民主黨派和無黨派人士，以“黨有黨規”“國有國法”所呈現的監察新局面，真正實現黨內監督與國家監察高度融合。因此，這種高度統一的內在一致性對于建設法治政府與推行權力清單制度在監督權力運行方面顯現出最優的效果。人大的監督體現在政府向人大負責，主動接受質詢和自覺服從人大的檢查工作。最為關鍵的是，任何權力行使與清單不符或是任何權力運行偏離法治軌道的情形都應納入人大監督，通過質詢，及時糾正并有效制約權力濫用行為的發生。社會監督是公民、法人或其他組織對行政機關及工作人員的行政行為所行使的一種沒有法律效力的監督。其中，新聞輿論監督與人民群眾監督屬于最具代表性的社會監督。只有人民監督政府，政府才不會懈怠，各級政府都要接受新聞輿論的監督[16]。但是，在立法方面的缺失，導致在實踐中對新聞輿論監督與人民群眾監督保障乏力，亟待制定相關法律保障其監督的有效性。同時，在建設法治政府與推行權力清單制度的過程中，為了提高工作的透明度，各級政府及其工作人員應全面推進政務公開，拓寬監督渠道，認真調查、核實群眾普遍反映的問題，及時處理并主動接受監督。就政府層級監督與審計監督而言，將其定性為“行政內部監督”實為不妥。筆者再三斟酌之后，將其劃歸為輔助監察委員會的其他類別監督，感覺這樣更為準確、妥當。通過完善政府內部層級監督制度，使監督體系立體化，上級監督下級常態化。改革審計監督制度，建議上下級審計機關實行垂直領導，以此來強化并保障審計機關依法獨立行使審計監督權，對于領導干部用權尤其是在行使經濟方面的權力時應當實行審計全覆蓋。

四、結語

建設法治政府與推行權力清單制度的成效是衡量國家治理體系法治化與治理能力現代化水平的試金石。在建設法治政府進程中推行政府權力清單制度抑或在推行權力清單制度過程中建設法治政府，無論采取何種形式都應趨于常態化、機制化，且不能僅局限于目前的狀況。因為國家治理體系法治化與治理能力現代化是一個不斷發展與亟須完善的過程。認清建設法治政府與推行權力清單制度在法理層面、邏輯層面和路徑層面所具有的內在契合關系，既利于推動法治國家、法治政府、法治社會三位一體建設，直至實現法治中國的終極目標，又有助于建設中國特色社會主義法治體系，夯實中華民族偉大復興的法治基礎。

注釋：

①陳大為：《淺析我國法治政府建設之路徑選擇》，《遼寧教育行政學院學報》2015年第2期。

②[英]威廉·韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第25頁。

③柳霞：《權力清單制度：將權力關入透明的制度之籠》，《光明日報》2014年1月17日。

④本書編寫組：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（輔導讀本），人民出版社2013年版，第36頁。

⑤本書編寫組：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（輔導讀本），人民出版社2014年版，第16頁。

⑥雖然《中華人民共和國立法法》并沒有直接規定政府的具體職權，但是在權責法定方面確有規定。《中華人民共和國立法法》第八條下列事項只能制定法律：（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權。

⑦趙兵：《中辦國辦印發〈關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見〉》，《人民日報》2015年3月25日。

⑧陳大為：《權力清單制度的困境及出路——以法治政府建設為視角》，《長白學刊》2017年第6期。

⑨《中華人民共和國憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

⑩《中華人民共和國立法法》第七十二條第一款規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”

[11]《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款部分規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”

[12][英]霍布斯：《利維坦》，黎思復等譯，商務印書館1985年版，第93頁。

[13][法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上卷)，商務印書館1961年版，第155頁。

[14]陳大為：《推進中國法治政府建設研究》，《天津行政學院學報》2016年第6期。

[15]《中華人民共和國監察法》第六十五條規定：“監察機關及其工作人員有下列行為之一的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理：（一）未經批準、授權處置問題線索，發現重大案情隱瞞不報，或者私自留存、處理涉案材料的；（二）利用職權或者職務上的影響干預調查工作、以案謀私的；（三）違法竊取、泄露調查工作信息，或者泄露舉報事項、舉報受理情況以及舉報人信息的；（四）對被調查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的；（五）違反規定處置查封、扣押、凍結的財物的；（六）違反規定發生辦案安全事故，或者發生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當的；（七）違反規定采取留置措施的；（八）違反規定限制他人出境，或者不按規定解除出境限制的；（九）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。”

[16]溫家寶在十屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-03/16/content_1369379_2.htm，最后訪問時間：2018年10月31日。