創新發展供給側改革下政府與社會資本合作（PPP）內部控制制度研究

一、前言

現如今，我國的經濟的發展趨勢愈發平穩，這種穩中求進的創新型經濟發展形式推動了供給側改革的進行，政府與社會資本合作（PPP）根據自身的模式特點，結合具體經濟環境，實現制度的完善和發展，這種創新投融資模式結合了政府和社會在市場中的優點，但也存在一定的風險。在供給側結構性改革下，制度創新賦予了政府與社會資本合作（PPP）模式重要現實意義，推動其完善成為了一項重要工作。

二、理論基礎分析

近年來我國經濟發展遇到了瓶頸，“供給失效”和“中等收入陷阱”等社會問題層出不窮，為解決這些問題政府投入了許多資金，但是由于本身政府存在收入不足的現象，從而加重了地方政府的債務負擔，為改變這一經濟結構不協調的現象需要進行制度創新。制度創新是供給側改革的核心，是激發政府內自我完善能力、提高市場活力的重要方式，政府與社會資本合作（PPP）模式近年來愈發得到重視，它一方面可以通過促進政府收入增加、減少不利支出使政府財政壓力得到減輕，其中社會資本參與項目是提高政府收入的一個重要方式，問責機制的建立也在一定程度上有效推進了國家和項目治理產生的新發展。在PPP的創新模式下，內部控制制度創新促進政府的政治功能進行變化，同時促進“頂層設計”的推進。

三、PPP內部控制的創新研究

PPP項目最為顯著的特點就是參與的主體較多，具體組成成分包括：發揮主管功能的行業實施主體，提供資金保障的財政部門，進行具體建設的企業運營部門等，項目公司是將這些成分進行連接的紐帶，以項目公司為中心對其他主體進行擴散可以形成較為系統完善的覆蓋面較為廣泛的內部控制體系。 因為參與主體具有多樣性，各部門主體責任分工不一，所以目標對象差異化效果明顯，在進行PPP項目內部控制應該明確整體管理目標，即以公共服務效率建設為前提，兼顧各個參與主體的利益，有效提高項目管理效率。同時要做好風險預測和管理工作，對參與各方做好有效的信用評估，尤其是要著眼于政府實際狀況提出信用限制方案，當政府因各種因素影響了合同中的相關約定致使參與項目的社會資本方利益受損時，要有可以依據的措施對政府行為進行規范。

四、政府與社會資本合作創新的目標體現

（一）推動項目規范化發展

有關數據顯示我國PPP項目近年來呈現高速增長形式，但實際上簽約成功的項目數量較少、項目開工成功率較低，這在一定程度上是由于我國政府與社會資本合作模式發展模式仍處于初級階段，我國有效的相關項目經驗較少。然而有關制度的缺失和外部約束力的欠缺才是造成這一現象的主要原因，為此我國需要貫徹法治意識理念，全面加強相關法律建設，從而促進政府與社會資本合作制度的健全發展，堅持合法合規的理念。這一理念也是確保政府與社會資本合作的基礎條件，能有效促進內部控制的推進。雖然我國現階段的PPP項目發展受時間的限制還存在經驗不足的狀況，與其相關的法律法規也不完善，但是我國PPP項目依然在原有法律體系下探索發展新模式，為促進這一項目的運作發展需要國家對相關的法律法規保障體系進行健全完善，為PPP項目嚴格執行相關條款提供制度保障，從而促進項目資產增值的實現。

（二）提高項目利益效率

保值增值是項目開展的首要目標，一般是指以本身具有價值的公共服務為基礎，通過一定手段促進政府與社會資本合作所能帶來的經濟、社會效益得到提高。它通過進行合理的財政預算管理，使國有資產在保障資金安全的前提下實現收入增長，提高經濟效益。政府財政資金是國有資產的主要組成部分，為此在開展經濟活動前首先要確保財政資金的安全性，從而推動國有資產保值增值這一設想得到實現，以項目質量作為謀取經濟效益的基礎條件下，使項目的運營程序在內部控制的作用下得到管理和約束。在實現這一目標的過程中要關注公眾社會的安全狀況，以安全保障為前提促進社會公眾對公共服務的認同度以及滿意度得到提高，使社會效益得到切實關注，并將有關計劃以項目報告的形式進行呈現，要保證項目報告的真實性和準確性，在報告中對應用數據進行詳細地備份，為項目合作提供高質量的、有價值的雙體系財務報告，充分體現事前預測、事中監督和事后反映的作用。

（三）貫徹項目發展理念

政府與社會資本合作模式的順利推進需要在具體行動實踐上體現出國家的戰略目標的精神理念，并為國家戰略精神服務，在發展目標上與國家保持一致，實現政府與社會資本合作內部控制的終極實現。利用合理有效的方法驗證項目的可行性，經過初步篩選留下與宏觀發展目標相契合的立項，將控制和管理理念貫徹到項目實施的全過程，為提高項目的可行性要細致劃分戰略目標，增加項目實踐的具體性；同時要根據項目實際運營狀況進行績效判斷，健全完善的考核體系，在合同期限內使項目成果更加顯著，要想使這一項目實現持續競爭就需要項目進行內部規劃時充分考慮到國家戰略政策狀況，使戰略目標的定位更加明顯地與社會發展狀況相契合。

五、政府與社會資本合作創新的系統體現

（一）平衡主體關系創建組織層面內部控制體系

組織層面內部控制主要指通過有效的手段使公權力以及其運營機制得到有效的控制和設計完善，以此推動項目構成的權力機構得到完善、明確項目責任、使項目工作程序更加法制化。在PPP項目當中需要明確各個職責部門的工作，財政部門在經濟活動充分體現自身管理服務職能，需要做好預算審批工作，通過系統有效的約束，增加資金使用過程的規范化程度，將預算編制權力進行有效分解，使得預算的工作效果成就更為顯著。政府部門也可以根據這一發展情況進行相關的制度設計，例如完善財政監督專員制度、加強監察機構工作、實時跟蹤資金執行實施情況等，并且將監督權進行細化和分離，統一推動決算和績效評價單位的考評工作。

（二）根據風險狀況從業務層面發展內部控制環節

進行風險評估是加強業務層面內部控制程序設計的重要前提，評估出具體風險后需要對相應的責任主體進行明確，將風險點與管理口進行有效銜接，以有效提高對風險的控制。這種控制在財政管理方面體現為對預算編制和債務管理工作進行明確，把握預算的的全過程，包括審批、執行和評價等。在項目進行前要明確參與政府的債務情況，債務負擔過重的政府需要對其進行轉移，通過對債務進行綜合管理，促進收支平衡的實現。項目管理的包含內容相對復雜，采購、合同、質量、會計、進度都是管理的重要指向對象，這些項目差異較大，控制起來較為復雜，需要相關項目人員對控制點進調整和完善，并不斷加強對判斷控制環節的調節。

（三）著眼于內外管控狀況對內部控制評價監督

當前形式下我國PPP項目的運營模式還是比較幼稚的，這一項目的內部控制體系正在處于摸索探求的發展階段，為及時發現這一體系中存在的問題并對其進行調整可以利用內部控制執行流程對數據進行實時記錄和反饋。這就需要建立與其相關的評價監督機制，使建設工作從內、外部實現齊頭并進，一方面進行自我反饋和自我建設，一方面根據外部監督進行有效的自我調整。

六、結語

政府與社會資本合作內部控制制度是能有效推動政府收入增加、公共服務事業發展的合作制度，可以調動市場和政府在經濟發展過程中的積極性，創新發展是供給側改革背景下這一合作發展的新選擇，內部控制制度的創新將推動這一合作模式不斷發展，平衡我國各部分經濟的發展。