鄉村振興進程中的困境與治理路徑探析

《鄉村振興戰略規劃（2018 - 2022年）》的實施，不僅明確了全面建成小康社會的奮斗目標，更是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的重要抓手。歷史經驗證明，任何一個國家的現代化進程必然會帶來大規模的鄉村衰退，如何改變這種現狀的關鍵是要適時尋找實施鄉村振興實施的重要機遇期。我國農業農村的現代化進程面臨著鄉村振興所帶來的機遇與挑戰，鄉村振興構想無疑是具有針對性的鄉村治理新戰略，我們必須立足于當前的實際和更加宏觀的視角就鄉村振興中的主要問題進行深入思考，以便更好地回應鄉村治理體系與治理能力現代化的呼聲[1]。

一、鄉村振興中的治理邏輯

鄉村治理決定著中國社會整體發展與治理的水平，鄉村振興承載著更加寬闊的社會治理期待，我國長期以來深厚的農耕傳統形成了鄉村治理在社會治理中的重要角色。一個基本的邏輯是，鄉村振興的提出必定源于中央領導集體對中國鄉村現實情境的準確把握與判斷，即鄉村治理中的隱患凸顯這個不爭的事實。然而，不斷推進中國特色社會主義現代化建設，為全球解決鄉村治理問題貢獻中國力量與智慧是中國社會發展與全球發展的必然邏輯。因此要解決中國發展不平衡不充分中的突出問題和現代化建設中的短板與薄弱環節，必然要優先轉變我國鄉村農業落后、農村凋敝、農民貧困、資源與優勢要素不足、發展的結構性矛盾突出等一系列阻礙工業化、城市化、現代化建設的局面，加快推進鄉村治理的進程。

二、鄉村振興中的困境因素

政策科學的重要環節是政策執行，新制度主義政治學中的“制度——行動者”二維互動解釋框架認為，政策執行的最終是各利益、群體、觀念和制度結果雙向相互作用的結果。制度在政策實踐層面政策執行卻常常被政策實施者所忽視，出現政策執行偏差行為。新制度主義政治學合理地解答了鄉村振興戰略中公共組織在政策執行中與政策目標發生偏離的現象[2]。

面臨簡單化治理的困境：改革開放41年來，鄉村社區治理和城市社區治理是我國最基層的治理體系。鄉村社區治理以社區成員間的血緣親情為紐帶，以傳統生活習俗為主要影響因素在人口分布分散、經濟結構單一的社區資源基礎上建構治理體系，實施簡單化治理。這種鄉村治理模式對于著眼未來、面向現代化城鎮社區建設造成了阻礙，不利于“城鄉結合部社區”“超級村莊”和“城中村”的發展。

面臨城鄉統籌治理的困境：傳統城鄉二元分治體制下，社會呈現出雙軌制的治理形態，城鄉在教育、住房、醫療、就業、財政管理、規劃建設、社會管理等一系列公共管理中差距加大，造成了發展中的各種不均衡隱患，致使社會治理陷入城鄉統籌推進的困境。另外，在城鄉分治的既有體制下實施的一系列強農惠農的補償與支持政策，反倒使政策效能大打折扣。[3]為解決城鄉治理的難題，推進城鄉一體化發展，縮短城鄉差距，促進城鄉共同富裕。必須要在鄉村振興中堅持城鄉統籌和城鄉共治理念，進行系統性改革，突破城鄉二元治理體系的路徑依賴和自我強化的困境。

面臨城鄉資源流動不暢的困境：鄉村振興就是要盤活城鄉資源，推動資源在城鄉間合理流動與增值，構筑城鄉融合發展的體制機制。首先面臨著農業轉移人口在城鎮落戶，改造城中村及后續發展，破解我國人力資源配置的困境；其次面臨著土地資產化如何推動農民身份轉化，創新土地資源利用體制機制的困境；最后面臨著如何利用好資本下鄉策略，消解農村“虛假融資” “套取配套資金”“土地財政”等現象，實施資源開放性治理的困境。

三、鄉村振興進程中的治理新路徑

要充分體現鄉村振興戰略的顯著優勢與治理效能，必須要構筑合理、科學、協同的鄉村治理體系，以推進鄉村治理體系與治理能力現代化。

構筑多元的鄉村治理格局：鄉村振興過程中必須將縣城、農村社區與鎮區等單元充分融合考慮共同構建，形成橫向與縱向治理的新格局，在鄉村治理中要將中等城市治理與鄉村治理緊密結合，形成多層次、多區域治理格局。在鄉村治理中，逐步完善鄉村與城鎮的協調和合作機制，同時要關注縣城和鎮區在城鎮間的橋頭堡與鏈接點作用，充分利用縣城在鄉村振興中的增值作用，實現組團式鄉村體系的合作治理。統籌鄉村五位一體發展，以生態良好、宜居和高品質的鄉村生活吸引大中城市、城鎮人口到鄉村尋找鄉愁，吸引農民“返鄉”發展農村經濟促進鄉村內生發展，提升鄉村人力資本存量，助推鄉村振興戰略實施。

構筑土地制度的創新與協同機制：鄉村振興的重要途徑就是土地使用制度的創新與協同機制構建，同時也是構建城鄉融合機制的關鍵環節。因此要樹立城鄉融合治理的理念，進行頂層設計，以市場推動為主線，圍繞農村集市、交通、貿易樞紐地，注重土地使用制度的協同效用。通過承包地、宅基地“三權分置”的制度設計實施經營權流轉，增加農業經營性用地供給和農業生產設施用地，滿足農業現代化建設需求。改革農村公共建設用地和經營性建設用地使用制度，提升鄉村土地利用效率，為實現工業產業升級、工農互補、城鄉融合發展提供土地資源保障，為鄉村振興助力[4]。

構筑農村社會中的“人”“地”“錢”資源激活制度：鄉村振興必須盤活資源流通機制。首先要培養造就一批“三農”工作隊伍，破解人才流動瓶頸制約因素，開發把人力資本，暢通人才下鄉通道和城鄉融合中要素流動的通道和機制，引導優秀人才到鄉村創業，發展鄉村旅游業建設特色小鎮。其次要推進農業轉移人口市民化體制機制建設，推動推動城市化建設步伐。最后要政府發力，聯合群眾、企事業單位及其他社會等主體，激活鄉村治理中的多種資源，統籌推動各種要素在城鄉之間互補，進而為實現農業現代化和農村現代化提供有效的鄉村治理路徑。

中國發展與治理的基礎場域是實現鄉村治理，其體現的是中國共產黨和各級政府在執政關懷和執政理念，事關國計民生的根本。要穩健地推進鄉村振興戰略就必須發揮鄉村振興戰略的顯著優勢，提升鄉村治理的效能。從實踐層面看，在國家治理體系與治理能力現代化進程中，鄉村振興戰略必然面臨著現代化進程中的眾多困境，會阻滯鄉村振興功能的發揮。因此更為重要的是要不斷探索鄉村振興的成長之路，在實踐中不斷評估鄉村振興的失誤風險與成本并進行預判性研究，其中必然離不開政府與其他組織的協同發力，以便將鄉村振興的顯著優勢轉變為鄉村治理的效能，顯然這是一個長期的過程。在構筑鄉村治理體系過程中不僅要關注鄉村振興中存在的應然問題和實踐困境，也要把握好鄉村振興的機遇期，不斷創新改革鄉村治理的路徑，以便更加有效地推進鄉村振興戰略實施。