唐代財稅政策變革及其經濟作用
——基于制度經濟學的分析

一、唐代財稅政策的歷史變革

唐代主要的財稅政策，經歷了從“均田租庸調制”到“兩稅三分法”的變革。制度經濟學認為“制度的變革是基于成本和收益的比較”，以“交易費用”為理論視點，將唐朝中央政府看成一個追求經濟績效最大化的組織，并從生產要素的相對價格及交易成本等角度來分析唐朝財稅政策的變革因素。

（一）從“國家授田”到“自由交易”。唐初實行均田制。土地國有，滿足授予條件的百姓都能合法地得到一定數量的土地用來耕種，所得除上交一定額度的租庸調之外，余下的由農戶自己分配。這一制度的實行源于當時人少地多的實際情況，隨著生產的恢復和生產力的提高，人口逐漸增多，人地比趨于提高。均田制趨于崩潰。

均田制和土地自由交易是配置土地資源的兩種不同方式，從交易費用的角度而言，實行均田制所采取的其他政策如括田和限田等造成巨大的交易費用，與之相比，土地自由買賣的交易費用則小得多。為保證均田制的順利施行，唐朝政府采取了括田和限田等政策。“檢括天下田”是唐朝政府的一項基本工作，但是其成本不低。括田的目的在于調整土地的配置情況，人地變動的頻繁無疑會加大括田的次數從而增加相應的交易費用。

所謂限田，就是唐朝政府限制土地兼并。唐朝均田制實行以來，土地兼并主要表現為貴族豪強占用土地和富者以錢財購買土地。王公貴族強占土地使多數百姓無地可耕，再加上賦稅，只能淪為逃戶，這減少了國家的稅收收入。均田制允許農戶出售土地，但只限于無力承擔喪葬費用之時。隨著商品經濟的發展，土地自由買賣逐漸頻繁，土地的自由流轉造成了資源的分配不均衡，同時擴大了社會的貧富差距，加劇了社會矛盾。唐朝政府為確保國家財稅收入和維護社會安定，多次下詔禁止土地違法買賣、禁止貴族官僚強占田地、督促解決逃戶問題，由此導致制度的交易成本不斷增加，均田制度也進入邊際收益遞減的階段，并最終為符合商品經濟發展潮流、交易成本更低的土地自由交易制度所取代，這種制度自唐以后一直為中國傳統王朝所沿用。

（二）從“以丁定稅”到“以資定稅”。唐初，“丁”是國家授田和征收賦稅的基本單位，唐政府為此制定了一套規范的戶籍管理制度：將人的年齡劃分為黃、中、丁、老四個階段，由于年齡的增長和戶口的變動，核實丁口數量就成為一項經常性的工作。在唐朝的戶籍冊上，詳細地記載了每戶人口的年齡和授田數及未授田數、是否為課戶等情況，由此可見唐政府的戶籍管理是較為規范的。唐朝存在逃戶問題，使得國家實際人口與納稅人口之間形成了巨大的差額，為此，唐朝政府“每一歲一造計帳，三年一造戶籍”，在造戶籍之前，還通過手實、計帳、戶籍三者構成了一套完備的戶口檢查制度，并設立相關機構來進行管理。由此也可看出戶籍管理的成本是很高的，又由于逃戶問題加劇了社會的流動性和賦稅收入的減少，更使得戶籍制度陷入高成本低收益的泥淖。

總之，戶籍制度形成了較高的財政支出成本和日益衰減的稅收收入，這是“以資定稅”取代“以丁定稅”的重要誘因。以資產定稅也要求與之配套的戶籍制度和財產清理制度，它將逃戶作為收納者的一項資產，并以此進行征稅，一定程度上避免了逃戶不納稅收的情況，增加了唐代政府的稅收收入。

（三）從“統支統收”到“財政分權”。唐朝前期，稅收由中央政府統一征收和分配支出，唐朝后期則轉變為中央政府和地方政府財政分權。具體來說，是中央政府根據大歷十四年的收成和人口，制定稅額，并將之分派給各地政府進行征收，此即“量出制入”原則。地方政府征收上來的稅收，分為“上供、留使、留州”三個部分，此即“兩稅三分”原則。

從統支統收到財政分權，既是唐朝中央政府與地方政府進行博弈的結果，也是雙方在考量其成本與收益之后做出的理性選擇。安史之亂前，唐中央集權體制較為穩固，地方上嚴格遵從中央的命令，這時統支統收的財政體制是有其政治基礎的。安史之亂時，為了募集平叛的兵力，唐玄宗進一步授予先前任命的節度使在其轄區內更大的自主權，分別為招募和調動軍隊的軍權、征收支用賦稅的財權以及“自辟署吏”的用人權。隨著節度使勢力日益強盛，各藩鎮割據勢力不再遵守一直以來的統支統收的財政管理體制，數州皆“不納貢賦”，侵奪中央財權。將當時最大的稅種——“兩稅”作為中央與地方的共享稅，實行“兩稅三分法”，是唐中央政府在認識到當時中央難以有效控制地方、地方自主權發展強盛的現實情況后，對藩鎮割據做出的讓步和“補償”，同時也是雙方博弈的最終結果。

二、唐代財稅政策變革的經濟作用

傳統社會中，土地和人口是最為重要的生產要素。租庸調制下的土地由國家授予，實現勞動力與土地的結合。而兩稅法下均田制已經崩潰，因此就不存在國家授田，土地在市場中進行自由交易。勞動力只需繳納一定賦稅便可，政府并不對其從事行業作出嚴格規定，因此勞動力可以自由流動。理性的勞動者會根據其自身條件和資源稟賦從事最適合自己、收益最大化的行業，這就初步具備了市場經濟的雛形。郭祥認為從租庸調制向兩稅法的轉變，使農民放棄傳統農業轉向手工業和工商業成為可能，因此激發了社會經濟發展的活力。張學博則認為唐代財稅政策的變革增強了民眾的流動性，促進了農村商品經濟的發展，但也加速了土地的流轉，因此形成了較大的貧富差距。總之，財稅政策改革意味著勞動力和土地兩種生產要素進入市場交易，交易規模的擴大能夠促進經濟增長。

從財稅征收形式上來看，租庸調到兩稅法實現了由實物地租向貨幣地租的過渡。王玉茹指出財稅收支形式的不同對社會經濟的影響也是不同的，以力役和實物收支為主會不斷強化自然經濟，貨幣性財稅收支則會拉動商品經濟進一步發展。然而王仲犖很早就提出不要片面強調貨幣所起的作用，但他也肯定了兩稅中用錢貫納稅是對商品經濟發展的一種反映。由此可見，唐代財稅政策改革中“以錢納稅”這一條對促進唐代商品經濟的發展是有一定作用的。實際上，兩稅法下并沒有完全要求“以錢納稅”，而是允許民眾按照政府頒布的價格標準，將實物折算為錢進行繳納。這種折算制度要求農民進行貿易，增加了交易的次數，提高了貨幣和商品的流通性，從而促進了商品經濟的進一步發展。此外，正是由于以錢納稅或折算的興起，使得唐朝前期的錢帛并行逐漸轉化為完全的貨幣經濟，出現了飛錢、柜坊等具備現代金融特征的行業。

就中央與地方進行財政分權來看，地方上擁有一定財政自主權后進行了一定的經濟建設，從而促進了區域內的經濟增長。陳明光認為，實行“兩稅三分法”后，地方長官自籌財力進行地方經濟建設，具體表現為土木、水利、交通等方面，同時還注意減輕民眾的稅負和災年的蠲免，但這些行為與兩級地方官吏的政治品行和行政能力直接相關。張達志分析了“兩稅三分法”過程中央、藩鎮和州的經濟地位演變，認為中央和州的直接經濟聯系提高了州的財政自主權，而藩鎮的地位則直接下降。黃燕則提出地方政府是推動或者阻礙本地區經濟發展具有不確定性，利用財政結余或自籌財力進行經濟建設需要依靠道德約束，并且更集中于南方藩鎮。安史之亂后，南方地區確實成為經濟和國家財稅的中心。僅就江南各道來說，有唐一代共修建大型水利工程67項，屬于唐后期修建的有50項。從此可見端倪，唐后期的經濟發展水平要高于唐朝前期，而這與財政分權和地方擁有財稅自主權應該是有關系的。

從現代財政學的角度來說，從唐前期的租庸調法到后期的兩稅法，體現了“簡化稅種”和“量能定稅”等稅收原則，尤其是“量出制入”的原則更是為我國財政預算制度的確定提供了重要的借鑒作用，在當時來說無疑是先進的，這也是兩稅法一直為歷朝所沿用的重要原因。

三、結論與啟示

唐代財稅政策由初期均田制下的租庸調制變革為后期的“兩稅三分法”，從制度經濟學的角度來說，是土地和勞動力等生產要素價格發生變動的結果；也是檢括田地、清查戶口等相關配套制度的交易成本不斷增加而收益不斷減少所導致的結果；最后所形成的“財稅三分”制，是基于中央政府和地方政府收益最大化及相互博弈的結果。

唐代財稅制度變革使勞動力與土地兩種生產要素得以在市場進行自由交易，使唐代傳統農業經濟初步具備了“自由經濟”的某些特征；由實物地租向貨幣地租的過渡，增加了貨幣和商品的交換次數，推動了唐代商品經濟的發展；財政分權讓地方政府掌握了一定的財稅自主權，使之在地方經濟建設中發揮了比較重要的作用。

唐代財稅政策變革中所體現出來的稅收平等、量能定稅和早期的財政預算思想，對唐以后的各朝都產生了重要影響，后世的稅制基本上是承襲唐代的兩稅法。對今天中國的財稅政策改革也具有一定的參考作用。