立法背景下的幼兒園教師隊伍建設(shè)

伍香平 朱會從

2020年9月，《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）在網(wǎng)上推出，立即引發(fā)了社會各界的關(guān)注，獲得了廣泛討論。《草案》涉及九章75條，對學(xué)前教育發(fā)展中的全方位內(nèi)容進(jìn)行了約定，為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供了法律保障。雖然《草案》的條款表述可能還不盡完善，有專家指出其使用詞句混淆了法律條文與一般政策文本的表達(dá)方式，出現(xiàn)了較多的“應(yīng)該”條款，不盡嚴(yán)謹(jǐn)。但就其中彰顯的內(nèi)容方向來說，是非常令人期待的，對政府的主體責(zé)任、兒童權(quán)利保障、幼兒園辦園規(guī)范、人員隊伍配備、經(jīng)費投入、追責(zé)辦法等給出了比較明確的條款。因筆者一直關(guān)注幼兒園教師隊伍建設(shè)方面的主題，因此僅對《草案》中有關(guān)幼兒園教師的內(nèi)容談?wù)勛约旱睦斫馀c思考。

一、幼兒園教師是幼兒園設(shè)置的必要條件

《草案》在第24條關(guān)于幼兒園設(shè)置條件中明確提出：要配備“符合標(biāo)準(zhǔn)”的幼兒園教師，又在第53條明確縣級人民政府“負(fù)責(zé)教師配備補(bǔ)充和工資待遇保障”，并在第67條第3點中重申“未按規(guī)定核定教師編制、及時補(bǔ)充公辦幼兒園教師的”要追究責(zé)任。這些條款從配備、保障到追責(zé)，都表明了幼兒園教師是開辦幼兒園的核心要件，幼兒園教師的配備數(shù)量與補(bǔ)給質(zhì)量，都直接決定著辦園行為規(guī)范程度與建設(shè)質(zhì)量水平。

現(xiàn)實的痛點：數(shù)量短缺、質(zhì)量不高、入職門檻低

當(dāng)前普遍存在幼兒園教師數(shù)量緊缺的現(xiàn)象，每到開學(xué)季就容易出現(xiàn)“教師荒”。一些農(nóng)村幼兒園為了保障正常運轉(zhuǎn)，主要采用“一教一保”甚至是“一教包班，全園共保”的班級人員配備，這與教育部2013年印發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》文件中所要求的全日制幼兒園要“每班配備2名專任教師和1名保育員”的“兩教一保”配備要求相差甚遠(yuǎn)。為了節(jié)省專任教師數(shù)量，很多幼兒園減少開班數(shù)量，普遍存在班額過大的問題，超過35人一個班的情況也較為常見。

由數(shù)量問題引發(fā)了質(zhì)量困境，只要有人愿意應(yīng)聘，幼兒園就人為降低入職門檻，學(xué)前教育專業(yè)背景人員占比較小，學(xué)歷層次集中在高職高專層面，且絕大部分未獲得職稱類的專業(yè)能力認(rèn)定。據(jù)調(diào)查，在農(nóng)村幼兒園中任職的年輕教師，主要因結(jié)婚生子不能出遠(yuǎn)門，所以才就近選擇到幼兒園工作以方便照顧家庭;等孩子長到上初中的年齡，這些教師就會選擇跳槽或換行業(yè)，無形中加劇了原本就數(shù)量緊缺的農(nóng)村幼兒園教師隊伍流失。

對策與建議：嚴(yán)格準(zhǔn)入制度

一方面，教育管理部門要提高高等教育學(xué)校的培養(yǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，學(xué)前教育行業(yè)社會認(rèn)可度不斷被提高，幼兒園教師需求量增大，這大大激發(fā)了職業(yè)院校參與、創(chuàng)辦學(xué)前教育專業(yè)的興趣。因此，有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)教師準(zhǔn)入門檻，提高培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。對于中、高等職業(yè)學(xué)校申報學(xué)前教育專業(yè)，需要嚴(yán)格把關(guān)其師資隊伍水平、實訓(xùn)室配備、實踐應(yīng)用型人才培養(yǎng)方案、幼兒園教師資格證導(dǎo)向的課程設(shè)置;對于非師范類的專科院校，要嚴(yán)格按照學(xué)前教育專科國控專業(yè)要求來把關(guān)，切不可放低標(biāo)準(zhǔn);加大專科及本科層次師范院校的培養(yǎng)計劃，鼓勵其向高學(xué)歷實踐應(yīng)用型人才培養(yǎng)發(fā)展，為一線幼兒園提供專科以上學(xué)歷的教師儲備。

另一方面，教育管理部門對各級各類幼兒園的用人標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)寧缺毋濫，把好入口關(guān)。對于缺乏愛心、沒有幼兒園教師資格證、不具備學(xué)前教育專業(yè)背景且所學(xué)專業(yè)非幼兒園教育工作所需的人員，應(yīng)盡量避免聘任到教師崗位，盡量不用或少用其他學(xué)段的轉(zhuǎn)崗教師。若教師數(shù)量不足、不具備開設(shè)獨立班級條件，幼兒園應(yīng)盡量延緩設(shè)班，避免出現(xiàn)以較少教師數(shù)量開辦過多的班級而辦出低質(zhì)量學(xué)前教育的情況。

二、幼兒園教師上崗應(yīng)具備任職資格

《草案》第41條明確“國家實行幼兒園教師資格制度”，這意味著要成為幼兒園教師，首先應(yīng)取得幼兒園教師資格。雖然幼兒園教師資格在整個教師資格體系中屬于起始學(xué)段，但它具有學(xué)前教育的特殊性。其他學(xué)段的教師需要重新獲得幼兒園教師資格證，或經(jīng)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門組織的專業(yè)培訓(xùn)合格之后才能在幼兒園任教。這既突出了幼兒園教師資質(zhì)的重要性，又彰顯了學(xué)前教育的特殊性，還能在一定程度上轉(zhuǎn)變原來“高—學(xué)段的教師—定能勝任低—學(xué)段的教育工作”的錯誤觀念。

幼兒園教師資格制度不只適用于從教工作的教師，也適用于幼兒園管理者。在第43條的園長任職資格中，要求幼兒園園長首先要具備幼兒園教師資格，還應(yīng)有幼兒園教師工作經(jīng)歷，可見，幼兒園教師資格對專任教師和幼兒園管理工作都至關(guān)重要。這種重要性繼續(xù)體現(xiàn)在第六章“管理與監(jiān)督”的條款當(dāng)中，還在第72條的第4點中尤其明確地指出因“不具有從業(yè)資質(zhì)、未獲得任職資格而擔(dān)任教師職務(wù)的”，要追究具體人員責(zé)任。

現(xiàn)實的痛點：無證在崗情況不容樂觀

《教師資格條例》規(guī)定：中國公民在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作，應(yīng)當(dāng)依法取得教師資格。該條例當(dāng)中還專門列出了“幼兒園教師資格”，至今已經(jīng)有25年。然而，我們在近兩年調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幼兒教師執(zhí)證上崗的比例并不理想。除了在城市和農(nóng)村城區(qū)的幼兒園專任教師執(zhí)證率能達(dá)到90%～100%之外，在城市郊區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園未取得幼兒園教師資格證的占比較高，基本上在35%左右，而農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的民辦園甚至存在全園工作人員無教師資格證的情況。其主要原因在于郊區(qū)或偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)幼兒園教師數(shù)量短缺、入職門檻過低，為了維持幼兒園正常運轉(zhuǎn)而不執(zhí)行資格證制度。

我們在對園長執(zhí)證上崗情況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，園長幾乎都是先上崗后取得園長資格證，這是歷史以來的慣例。一些從中小學(xué)輪崗、轉(zhuǎn)崗成為幼兒園教師或園長的人員，仍然有一部分既未取得幼兒園教師資格證，也未接受過教育部門的專門培訓(xùn)，未取得合格在崗資格;還有一些公辦園園長因事務(wù)繁忙或培訓(xùn)時間地點不便而長期未取得崗位資格。

對策與建議：創(chuàng)新執(zhí)證路徑

一是要加大執(zhí)證上崗宣傳，激發(fā)幼教工作者的執(zhí)證意愿，以《草案》中的法律條款要求倒推個人和幼兒園職責(zé)落實，先執(zhí)證后上崗，先有證后聘任。二是加大財政投入，減輕有持證意愿人員的成本壓力，所聘幼兒園以前期資助或后期補(bǔ)助的方式與執(zhí)證者合理分擔(dān)執(zhí)證培訓(xùn)考試的費用。三是創(chuàng)新聯(lián)動機(jī)制，由縣級教育管理部門整合本地大中專院校資源，提供培訓(xùn)場地、人員，建立就近培訓(xùn)、就地認(rèn)證、追蹤管理的服務(wù)機(jī)制;或者明確本地執(zhí)證需求，獨立或聯(lián)合臨近縣、區(qū)，邀請第三方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以招投標(biāo)的機(jī)制來支持當(dāng)?shù)厝温氋Y格培訓(xùn)。四是拓寬持證培訓(xùn)認(rèn)證路徑，采取區(qū)域性培訓(xùn)并頒發(fā)合格證的過渡方法，以崗位合格認(rèn)證為基礎(chǔ)來推進(jìn)園長和教師的任職資格認(rèn)證。

三、幼兒園教師要有符合標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)素養(yǎng)

如果說任職資格只是一塊上崗的敲門磚，那么專業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)就是幼兒園教師崗位勝任力的核心指標(biāo)。《草案》第40條從法律角度要求幼兒園教師要履行職業(yè)義務(wù)：“應(yīng)當(dāng)熱愛幼兒，具備專業(yè)能力，為人師表，忠誠于學(xué)前教育事業(yè)。”第46條規(guī)范了幼兒園教師的職業(yè)素養(yǎng)：“應(yīng)當(dāng)身心健康，遵守法律、法規(guī)和職業(yè)道德規(guī)范，尊重、愛護(hù)和平等對待學(xué)前兒童。”還在第四章“保育與教育”中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中“師德為先、幼兒為本、能力為重和終身學(xué)習(xí)”的內(nèi)容，要求幼兒園教師應(yīng)堅持保教結(jié)合的原則，禁止教授“小學(xué)化”內(nèi)容，重視游戲和生活教育，配備適宜的玩教具和圖畫書，不得使用教科書，從內(nèi)容、形式、材料、課程資源等多方面實施科學(xué)保教，禁止開展違背學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律的活動。

現(xiàn)實的痛點：專業(yè)素養(yǎng)與職業(yè)道德水平有待加強(qiáng)

自2001年《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》頒布的近20年來，全國上下進(jìn)行的幼兒園課程改革快速推進(jìn)，幼兒園教師的教育理念、專業(yè)技能和課程實施能力不斷面臨新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，“以兒童為本”的觀念仍然主要停留于理念層面，在實踐中常常出現(xiàn)基于教師工作便利的行為，在角色定位、班級管理和游戲?qū)嵤和u價等多個領(lǐng)域仍然存在明顯缺陷或不足。幼兒園教師隊伍素質(zhì)參差不齊，個別教師的不良行為極易影響幼兒的身心健康，甚至危及幼兒的生命安全，使得幼兒園教師的職業(yè)道德水平引人關(guān)注。

對策與建議：師德素養(yǎng)與專業(yè)技能齊抓不放

應(yīng)嚴(yán)格落實各級培訓(xùn)中的師德素養(yǎng)課程，樹立優(yōu)秀幼兒園教師典范，對于新入職教師和新手教師，應(yīng)加強(qiáng)名師案例榜樣示范培訓(xùn)和引導(dǎo)，加強(qiáng)全體教師的師德專題學(xué)習(xí)，表彰先進(jìn)典范。根據(jù)《草案》中“鼓勵教研”條款，全面發(fā)揮教科研機(jī)構(gòu)的職能，做好常規(guī)教育教學(xué)研討與交流工作，創(chuàng)新教研機(jī)制，分層推進(jìn)豐富多樣的教研活動，提升幼兒園教師的專業(yè)技能。

四、幼兒園教師應(yīng)享有法律規(guī)定的權(quán)利

幼兒園教師享有法律規(guī)定的職業(yè)尊重權(quán)利。《草案》在第40條中提出“全社會應(yīng)當(dāng)尊重幼兒園教師”，這是對《中華人民共和國教師法》（2009年修正）總則第4條尊師重教要求的具體化，也著重強(qiáng)調(diào)了幼兒園教師是教師隊伍的重要組成部分，具有與其他學(xué)段教師同樣的“師道尊嚴(yán)”。

幼兒園教師享有相應(yīng)的工資福利和社保待遇。作為教育管理部門以及與教師工資待遇福利保障相關(guān)的其他政府部門，應(yīng)當(dāng)保障幼兒園教師的合法權(quán)益，包括工資福利、社會保險待遇，力所能及地改善其工作和生活條件。《草案》著重強(qiáng)調(diào)了對公辦幼兒園教師的權(quán)益保障，在第48條中明確提出：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范疇。”這里所說的公辦幼兒園，《草案》第18條當(dāng)中闡述得很清楚，是指“政府及其有關(guān)部門舉辦，或者軍隊、國有企業(yè)、人民團(tuán)體、高等學(xué)校等事業(yè)單位、街道和村集體等集體經(jīng)濟(jì)組織等利用財政經(jīng)費或者國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園”。這意味著對號入座的這些公辦幼兒園中的教師都應(yīng)當(dāng)納入財政保障范疇。

納入財政保障范疇最通俗易懂的做法就是入編，即核定公辦園的編制，編制內(nèi)的人員都是由財政經(jīng)費統(tǒng)籌來支付薪水和福利待遇。《草案》明確指出，省級政府要制定公辦幼兒園教職工基本編制標(biāo)準(zhǔn)，地方各級編制部門依據(jù)基本標(biāo)準(zhǔn)和配備標(biāo)準(zhǔn)核定公辦幼兒園教職工編制并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。實際上，在2017年7月教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于各地出臺公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)情況的通報》之前，全國已經(jīng)有15個省（直轄市）出臺了編制標(biāo)準(zhǔn)，在這個通報出來之后，其余的各省（直轄市）也大多出臺了相應(yīng)的編制標(biāo)準(zhǔn)。此次《草案》從立法的角度再次強(qiáng)調(diào)編制標(biāo)準(zhǔn)，其意義重大，一方面為落實各省編制政策提供法律支撐，另一方面也意味著速度緩慢的編制改革會有令人期待的變化，公辦園編制內(nèi)教師年齡老化、結(jié)構(gòu)失衡的狀況將得到改善。

幼兒園教師還應(yīng)享有發(fā)展權(quán)利。包括職業(yè)發(fā)展和專業(yè)提升。職業(yè)發(fā)展主要表現(xiàn)在職務(wù)評聘和職稱評級兩個方面。《草案》第42條中明確幼兒園教師職務(wù)分為“初級、中級、副高級和正高級”四個層次，彰顯了幼兒園教師屬于專業(yè)化教師隊伍的本質(zhì)。在《草案》第49條又強(qiáng)調(diào)：“幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任（用）方面享有與中小學(xué)教師同等的待遇。”這即表明，幼兒園教師不僅在職務(wù)評聘和職稱評定上都具發(fā)展機(jī)會，在申報機(jī)會、職數(shù)、評與聘的占比等方面都應(yīng)該與中小學(xué)教師持有對等權(quán)益，為幼兒園教師的發(fā)展提供了更適宜的機(jī)會。例如，在職稱評定中可以多考慮學(xué)前教育的應(yīng)用性特點，多突出教師的實踐技能而適當(dāng)弱化學(xué)術(shù)論文發(fā)表的要求;考慮農(nóng)村學(xué)前教育的特殊性，給予農(nóng)村幼兒園教師一些特殊補(bǔ)助，包括艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼;等等。承擔(dān)了特殊教育任務(wù)的幼兒園教師將按規(guī)定享受特殊教育津貼。

專業(yè)提升主要體現(xiàn)在崗位培訓(xùn)上，《草案》第52條專門提出要對在崗教師給予培訓(xùn)支持，要求縣級以上人民政府教育行政部門開展多種形式的專業(yè)培訓(xùn)，提升在崗教師的專業(yè)技能與水平。自2010年“國十條”發(fā)布以來，各類國家級培訓(xùn)、省級項目和卓越教師工程等都較好地體現(xiàn)了崗位培訓(xùn)對教師專業(yè)提升的重要價值，也為幼兒園教師提供了應(yīng)享有的合法發(fā)展權(quán)益。

現(xiàn)實的痛點：待遇水平影響權(quán)益保障的成效

一個人的社會地位無形中會與工資待遇、收入水平掛鉤，幼兒園教師現(xiàn)有的工資水平整體較低，常常僅與當(dāng)?shù)刈畹陀霉て鹦焦べY持平。絕大多數(shù)教師未進(jìn)入財政性編制體系內(nèi)，無法享受同工同酬，公辦園的聘用教師甚至比同區(qū)域的民辦幼兒園教師工資還低很多，同城不同酬;即便是公辦園編制內(nèi)的教師，也因沒有同區(qū)域公辦小學(xué)的課后托管費補(bǔ)貼，而比同類小學(xué)教師的收入低—個檔次。

對策與建議：依法保障并提升待遇水平

一方面，要依法落實幼兒園教師的整體待遇水平，真正使教師的收入與同區(qū)域的中小學(xué)教師待遇標(biāo)準(zhǔn)持平，甚至是參考同區(qū)域的公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，使幼兒園教師群體的待遇水平得到切實提升。另一方面，要加強(qiáng)管理與監(jiān)督職能，教育行政管理部門要切實把保障教師合法權(quán)益放在隊伍建設(shè)最重要的位置，督促用人單位履行合法聘任責(zé)任，與聘任教師簽訂勞動合同，購買社會保險，準(zhǔn)時且足額支付工資。

五、幼兒園教師應(yīng)享有勞動法權(quán)益保障

《草案》尊重了《中華人民共和國勞動法》提出的“保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，調(diào)整勞動關(guān)系，建立和維護(hù)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的勞動制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步”的要求，《草案》第47條明確了幼兒園教師實行聘任制：“幼兒園應(yīng)當(dāng)與教職工簽訂聘用合同或者勞務(wù)合同，并報主管教育行政部門備案。”這適用于所有性質(zhì)的幼兒園，在民辦園當(dāng)中尤其應(yīng)重視勞動合同的簽訂，以保障幼兒園教師作為勞動者的合法權(quán)益。

現(xiàn)實的痛點：第三方勞務(wù)派遣的聘任制度不盡如人意

除了編制內(nèi)的人員直接與幼兒園或教育管理部門簽署聘任合同之外，現(xiàn)在最常見的做法是：教育管理部門委托第三方勞務(wù)派遣公司來進(jìn)行教師招錄與派遣。幼兒園所聘用的教師與幼兒園之間只有用工關(guān)系，不直接簽訂勞動合同，由于教師在幼兒園里屬于臨時用工，而且通常是—年一簽，不僅影響隊伍穩(wěn)定，也時常發(fā)生勞務(wù)派遣公司不交或少交社保、變相克扣教師工資的行為。以此，由于勞務(wù)公司的管理、考核辦法與在園工作的專業(yè)要求、評價標(biāo)準(zhǔn)不—樣，使得這些聘任的教師無法對幼兒園產(chǎn)生歸屬感、集體榮譽感，加上與正式編制內(nèi)教師同工不同酬的待遇落差，或多或少會影響聘任人員的工作熱情和積極性，從而間接影響幼兒園教育質(zhì)量。

對策與建議：依法保障幼兒園教師勞動關(guān)系與對應(yīng)的權(quán)益

教育管理部門應(yīng)在充分使用以第三方勞務(wù)派遣的方法來規(guī)避用人風(fēng)險的做法中，盡最大可能保障幼兒園教師的合法權(quán)益。首先，要明確幼兒園教師不是一般的用工，其具有職業(yè)特殊性，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行勞動合同簽訂制度，并追蹤督促社保足額交納情況。其次，幼兒園作為直接聘任方，應(yīng)建立起梯度化的薪級制度和獎勵措施，對聘任的教師給予專業(yè)成長機(jī)會和配套激勵機(jī)制，激發(fā)聘任教師愛崗敬業(yè)、積極進(jìn)取、熱愛所工作的幼兒園。

六、幼兒園教師要對禁止行為承擔(dān)法律責(zé)任

《草案》第八章“法律責(zé)任”第72條當(dāng)中羅列了四種違法行為，并依據(jù)行為造成的后果給出了處分、撤銷資格證終身禁教、治安管理處罰、追究刑事責(zé)任等不同處理方法，著重對體罰、歧視、侮辱、虐待、性侵或其他手段損害兒童身心健康并造成不良后果的行為進(jìn)行闡述，同時也明確了“不具有從業(yè)資質(zhì)”而從事教師職務(wù)的要承擔(dān)法律責(zé)任。

現(xiàn)實的痛點：一旦出事就辭退了事

2018年教育部出臺《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，各省市也相應(yīng)出臺了該“處理辦法”的實施辦法。但是，政策文本的執(zhí)行力度有限，即便是“教育法”也只能劃歸到“軟法”的行列，說明在具體的普法、執(zhí)法中還存在較大的困難，也使得各種虐童事件時有發(fā)生。我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生虐童行為的常常是聘任的教師，所以幼兒園常常以辭退了事而告終。

對策與建議：建立違法備案進(jìn)行持續(xù)追蹤

對于幼兒園教師的違法行為，有關(guān)部門及幼兒園不僅應(yīng)即時給予相應(yīng)的處理，更應(yīng)建立起備案制度，記入違法者的個人檔案中，特別是對那些被撤銷了任職資格、終身禁教的人，要實行持續(xù)追蹤，避免其換個身份再次進(jìn)入教書育人的行業(yè)。