制度化提升全民衛生應急素養，補齊公共衛生應急管理短板

蔣繼貧，王心強（華中科技大學同濟醫學院附屬同濟醫院，湖北 武漢430030）

“非典”疫情之后，我國衛生應急管理體系本建成，此次應對新冠疫情印證了國家公共衛生應急管理體系的成績也暴露出衛生應急管理體系的不足，公民個體的衛生風險的意識和能力不足、初期的群眾反映過度，恐慌無序，醫療系統應對乏力等等加速了疫情的傳播。 以全民衛生應急素養提升為抓手進行國家公共衛生應急管理體系建設，“為了人民、依靠人民”，發揮人民群眾在突發公共衛生事件中的主體作用，理順發展與安全的關系，助力健康中國建設。

一、公民衛生應急素養的內涵

關于衛生應急素養的具體定義， 學界目前還未達成共識。 從內容上看，衛生應急素養一般是指公眾在突發公共衛生事件中獲取、理解、接受、運用衛生應急知識，掌握避險、救援技能并參與簡單應急救援活動的素養與能力， 集中體現為公眾在突發公共衛生事件中的自救與互救。 它是全民健康素養的組成部分， 是政府建立公共衛生群防群控機制的社會基礎。

提升我國公民的衛生應急素養是我國公民衛生健康教育工作的重要組成部分，是做好新時代人民健康工作的重要內容，是健康中國建設的題中之義。 我國已將突發性傳染病防治與緊急救援工作納入十三五規劃， 從戰略層面給予重視。2016 年，國家衛生計生委印發《關于加強衛生應急工作規范化建設的指導意見》， 正式提出要以廣泛普及基本的衛生應急知識和技能的方式， 提升我國公民的衛生應急素養，增強我國公民在突發公共衛生事件中的自救與互救能力。 2018年，國家衛生健康委發布了《公民衛生應急素養條目》，以簡單生動的圖解形式，將居民面對突發公共衛生事件時有所行動的十二條注意事項進行了扼要的科普性傳播。 這是我國首次就開發公民的衛生應急素養基本知識與技能做出的，結合了中國實際、體現了中國特色的創造性嘗試。

二、 我國突發公共衛生應急管理體系優勢明顯但公民衛生應急素養不足

（一）應急管理體系中“集中統一領導”優勢明顯

我國的國家公共衛生應急管理體系是一套綜合性系統，它以疾控中心為骨干，以醫療機構為依托，以全社會的廣泛參與為支撐，將針對公共衛生風險的監測預警、治療處置、科研攻關等環節進行有機結合， 除現有的疾病防控體系與醫療救治體系之外，還統籌了突發公共衛生事件應對中的監測、應急處置、救治救援、物資和技術保障等各個環節。 健全國家公共衛生應急管理體系是一項具有明顯的整體性、 系統性和協調性的任務。我國的國家公共衛生應急體系具有“有力、有序、有效”的特點，“集中統一領導”是其顯著優勢。 在此次抗擊新冠疫情的戰役中，我國國家公共衛生應急體系發揮了這項優勢，實現了抗擊疫情的全面動員、全面部署、防控全面加強的有力態勢。 我國的公共衛生應急管理體系，是自新中國成立以來，在各種突發性公共衛生事件的考驗之下發展起來的， 是我國合理高效應對重大疫情、 深入完善國家公共衛生應急系統的基礎與優勢。但在新冠肺炎疫情的防控實踐活動中，這一應急管理體系也暴露出諸多短板和不足之處， 成為此次疫情大考留給我們的“思考題”，有待在實踐中繼續加以完善。

（二）公民個體的衛生應急素養缺乏，群防群控難度加大

首先，由于我國公眾衛生應急素養教育起步較晚，我國公眾在面對突發的公共衛生事件時， 容易受到因缺乏衛生應急素養，生物疫情的蔓延與信息疫情的擴散相疊加，在初期帶來了醫療資源的過度擠兌。此次疫情發生之初，驚慌失措的群眾蜂擁至醫院，給醫療系統帶來了巨大負荷，拖慢了我國醫療系統對疫情應對的反應速度， 也在一定程度上加劇了疫情的蔓延與擴散。其次，我國目前推廣的公民衛生應急素養條目中的內容較為淺顯，且缺乏與之配套的詳細規范、防護措施、細則標準、 操作流程等具體指引， 且宣傳工作尚未形成常態化機制，對于提升公民衛生應急素養起到的作用還較為有限。

（三）以相關疾控知識引導公民個體行為的應急人才缺失

在疫情發生時，群眾迅速開展自救互救行動，但因缺乏相關專業知識，難以對紛飛的信息進行精準有效的識別，此外，老齡人口、殘疾群眾、困難群眾等人群獲得信息的途徑狹窄，加劇了他們的恐慌與無助。當健康碼、體溫在線上報等技術抗疫手段推出后， 這部分人群又因信息技能的不足而難以掌握操作要領，生活處處不便。 公共衛生事件爆發時，因缺乏有公信力的相關專門機構的引導，群眾缺乏安全感，一部分群眾對疫情的危害性缺乏科學認知，認為“沒事”從而并未及時采取有效防護，另一部分群眾則草木皆兵，稍有不適即就醫，造成醫院、藥店等場所人員擁擠，加劇了疫情的傳播與蔓延。

三、 制度化提升個體衛生素養對健全應急管理體系至為重要

（一）全民衛生應急素養是國家公共衛生應急管理體系建設的重要支撐

社會的廣泛參與是建設好國家公共衛生應急管理體系的重要支撐，而提升全民衛生素養是實現社會廣泛參與的基礎。全球化趨勢的深化也帶來生物安全形勢的不斷惡化，“黑天鵝”式的傳染病危機時有發生，嚴重危害我國人民的生命安全和經濟的有序發展。 信息時代的突發性公共衛生安全事件往往與“信息疫情”疊加傳播，人民群眾對于突發性公共衛生事件所產生的情緒反應與相關知識技能的儲備情況可以在很大程度上影響疫情傳播的速度與范圍， 是影響醫療系統相關應對措施的重要因素。 具有一定衛生應急知識技能與應對突發公共衛生事件的良好心理素質的公民群體， 能夠在醫療系統找到合理應對措施的過程中節省寶貴的時間， 降低全社會在公共衛生事件防控與應對中的成本，減少犧牲。對于國際社會來說，具備良好衛生應急知識、素養的公眾還可以有效遏制病毒疫情與信息疫情在發生地的傳播， 為世界其他地區人民爭取寶貴的應對時間，樹立并鞏固有擔當、負責任的大國形象。

（二）全民衛生應急素養是基層衛生服務系統建設的重要環節

“健康優先、預防為主、防治結合、群防群治”是我國應對此次新冠疫情的行動準則， 也是我國公共衛生應急管理體系的建設與運作準則。 “群防群治”是我國打贏此次疫情防控攻堅戰的制勝法寶和關鍵武器。 每一次公共衛生事件阻擊戰都是一場人民戰爭，只有充分動員群眾、依靠群眾，才能夠真正贏得每一場公共衛生事件阻擊戰的徹底勝利，因此，全民衛生應急素養提升對于充分發揮我國公共衛生應急管理體系的作用來說有重大意義。

我國的醫療體制改革正在推進， 分級診療機制是其中的重要內容。全民衛生應急素養的提升，對于推動分級診療機制落地有著重要意義。在疫情等公共衛生事件發生時，具備一定應急衛生素養的公眾能夠迅速進行先期自救和互救， 并根據自身癥狀冷靜、有序、就近就醫，根據癥狀輕重程度合理地選擇鄉鎮醫院、鄉鎮醫院或大醫院進行治療，避免蜂擁入院的情況，從而大大降低醫療系統的短期負荷，緩解疾病預防與控制系統的壓力，為及時阻斷疫情傳播爭取寶貴時間。在具備一定衛生應急素養的群眾的配合下，疫情的預防可以實現“關口前移”，避免小病發展成大疫，真正將“以預防為主”的衛生與健康工作方針落到實處。

（三）以全民衛生應急素養為抓手符合我國國情

1. 選擇居民衛生應急素養作為衛生應急管理體系建設的抓手，符合我國的基本國情。我國居民的衛生應急素養相對較弱，且我國人口基數龐大，地區差異顯著，而建立國家公共衛生應急管理體系需要每個公民的參與， 因此必須首先提升居民個人和家庭的衛生應急素養。“防治結合，平戰結合”是我國國家公共衛生應急管理體系的建設標準， 只有提升了每個居民的衛生應急素養， 才能夠真正落實疫情防控的屬地管理原則，阻斷疫情傳播。

2. 建設居民的衛生應急素養， 是應對公共衛生事件中“關口前移”原則的要求。對于任何突發性公共衛生事件來說，有效應對的基礎都是“早發現”與“早報告”。 雖然我國已經開展網絡直報體系建設， 但在疫情的傳播過程中， 最先發現線索、做出響應的還是公民。 “關口前移”要求的真正落實，要求網絡報告系統不斷提高其偵測與報告的靈敏性， 更加有賴于公民在發現異常事件時向衛生系統提供及時、準確的報告。只有提升公民參與衛生應急事件防控的水平， 才能夠真正做到社會協同、公眾參與，實現群策群力、群防群治。

3. 提升居民的衛生應急素養便于實施與操作。 社區是社會治理的最小單元，是離居民最近的生活主場景。 因此，現代化的國家公共衛生應急管理體系需要從社區起步， 居民衛生應急素養建設也可以以社區為起點開始實施。 公民衛生應急素養建設可以與我國城市的精細化治理與新農村建設相結合，協同推進，在提升全社會衛生應急意識的同時，加強公民對政策的理解與支持力度。 也有利于進行屬地管理。

4. 疫情帶來的影響深刻，此時進行全民衛生應急素養提升工作可以“趁熱打鐵”。在此次抗擊疫情的實踐中，人民群眾展示出堅強的斗志和必勝的信念， 也顯示出衛生應急素養水平的不足、相關知識和技能的欠缺，為進一步提升全民衛生應急素養提供了實踐依循。 這些經驗來自近期成功抗擊疫情的生動實踐， 可以視作我國公共衛生應急管理體系建設的絕佳場景實驗。疫情帶來的思考在群眾中反響強烈，此時進行深入的衛生應急素養教育正當其時。

四、提升全民衛生應急素養的路徑

（一）進一步深化全民衛生應急素養教育

首先，強化全民衛生應急素養教育的力度，合理分配、適當深化培訓的條目內容， 增加應急技能實操訓練在整體素養教育中的比重。在《公民衛生應急素養條目》基礎上，對宣傳和培訓材料的內容進行深化，在常識性知識的基礎上，增加關于國際重大傳染病、 流行病和公共場所食品衛生事件等緊密結合時事的、 與人民群眾生活貼近的宣傳， 增加宣傳教育的頻次，豐富宣傳教育的形式，培養專業的公民衛生應急素養教育工作隊伍， 將提升我國公民的衛生健康素質作為長期的重要任務來進行。

其次，探索進行我國公民衛生應急素養水平的監測評估，建立并完善我國公共衛生監測報告系統。 在定期進行公民衛生應急素養宣傳教育培訓的基礎上， 還應當相應地制定全民衛生應急素養水平的評估機制， 對公民衛生應急素養培育工作進行動態跟蹤，通過政府監測、社會預測、群眾評測等多元主體的監測與評價，及時地發現和修正衛生應急素養教育在知識普及、技能提升等過程中的薄弱環節，更為精確地掌握我國居民衛生應急素養水平，提升素養培育工作的效率。同時也有助于完善各級各地衛生應急培訓信息的統計收集和需求反饋機制， 使我國的公民衛生應急素養培育工作形成動態跟蹤—監測評估—成果發布—反饋提升的閉環， 不斷就培訓結果進行自我總結。 設置合理的監測內容、監測指標、監測頻率與監測方式，堅持科學預測、問題導向、預防為主的基本原則，充分運用大數據、新媒體等現代信息技術手段，確保監測評估工作的執行與結果能夠反映我國公民衛生應急素養的真實水平。

再次，實施定期發布監測評估報告制度，將公民衛生應急素養監測評估定期向社會披露， 同時根據現實需要及時發布相關應急衛生提示，利用好大數據資源，充分發揮衛生應急素養監測評估結果在預測引導、 激勵監督和決策支持等方面的強大優勢， 為國家衛生健康工作和突發公共衛生事件應對與處置工作提供參考。權威、真實、定期、有序的全民衛生素養信息披露和應急衛生信息提示能夠大大增強人民群眾的安全感，增強應對突發公共衛生事件的信心。

同時，加強衛生應急專業引導人員培訓，建設一支公共衛生應急人才隊伍。 應當加強對流行病學相關專家和技術人員的培養，加強各個公共衛生學院對急性傳染病、新發傳染病的教學和科研攻關，在重點公共衛生學院建立傳染病學、流行病學的博士后工作站和科研站點。 在高校探索開設并深入研究公共衛生管理、衛生經濟學、健康經濟學等新興學科，培養一批具有現代公共管理理論知識和健康管理專業知識的復合型人才，以適應健康中國的建設需要。 相應地，完善公共衛生人才在培養、使用、待遇保障、考核評價和激勵等方面的政策，提高疾控人員的待遇，建立保障與激勵相結合的運行新機制，營造尊重疾控工作人員、重視公共衛生知識的良好社會氛圍。

（二）提升基層衛生服務能力，織牢基層群防群控聯動網

首先， 進一步優化基層衛生服務機構的布局與醫療資源配置。 全民衛生應急素養的提升需要質量高、可及性強、供給充足的基層衛生服務資源來作為配合。 應當在廣泛調研的基礎上， 科學、 合理地配置各級各類醫療衛生機構的數量與規模， 充分保障基本醫療衛生服務和公共衛生應急服務在基層尤其是農村地區的可及性。 提高鄉鎮衛生院和鄉鎮衛生應急單位的建設標準，強化鄉村衛生機構的衛生應急能力。在整體規劃上，將與衛生應急有關的醫療資源向基層傾斜，進一步加強大醫院對基層衛生機構在衛生應急方面的技術支持和人員支持， 增強基層群眾對基層醫院妥善處置公共衛生事件的信心，引導群眾就近、有序就醫。

其次，健全并優化重大疫情救治體系，建立健全分級、分層、分流的重大疫情救治機制，強化基層尤其是社區、鄉村衛生機構的重大公共衛生事件反應系統，運用大數據技術，織牢織密基層疫情信息數據網絡，提升信息網絡的反應速度，強化基層群眾在公共衛生事件防控和應對中的參與感。

（三）構建并完善衛生應急素養保障配套機制

1. 保障應對突發公共衛生事件工作所需的經費供應，加大財政投入。完善國家衛生應急物資專項儲備制度，加強應急物資的科學儲備與有序管理。 根據公民群眾的實際衛生應急需要，不斷調整和優化應急物資儲備的種類結構與存儲規模，保障重要應急物資的產能， 建立更加迅捷高效的跨區物資調配機制，全面提升應急物資儲備與調配能力。 同時，在強化實物儲備的基礎上， 不斷增加衛生應急技術儲備和重要物資生產能力儲備， 根據我國公民衛生應急素養水平和衛生應急實際需要，不斷提升應急物資保障水平和緊急調配能力。

2. 運用現代信息技術，提升公共衛生應急管理和公民衛生應急素養培育的深度與水準。 首先，充分發揮大數據、云計算、人工智能和5G 技術等在疫情防控中的深度應用優勢，建設并充實我國突發公共衛生事件應急管理數據庫和信息網，實現部門間、區域間數據信息的溝通與整合，強化聯動協作的平臺機制，打造實時更新、準確高效的疫情防控數據庫。 在此之上，充分利用好數據資源，做好疫情規律的研究與趨勢的研判，使得抗疫決策更加科學化、智能化，為應對突發公共衛生事件提供有力的技術支持和保障。其次，在公民衛生應急素養培育方面，通過現代信息技術的應用，構筑并及時完善我國公民衛生應急素養水平數據庫， 定時采集公民衛生應急素養水平的監測、評估數據，為相關決策提供真實準確的數據支撐，也為突發公共衛生事件發生時的決策制定提供參考與支持。

3. 加強公共衛生應急活動的相關法律法規建設，為公民參與衛生應急活動提供充分的法律依據與保障。首先，完善衛生應急法律系統，推進生物安全領域相關立法工作，在公共衛生應急管理領域打造一套體系完備、銜接嚴密、權責清晰、執行高效的公共衛生應急管理法律體系。其次，加強執法監督工作，打擊公共衛生事件應對過程中危害公共安全的行為，獎勵運用科學的衛生應急知識支持疫情防控的行為， 提升我國應對和處置公共衛生事件、預防傳染性疾病工作的法治化水平。再次， 將傳染病防治的法律法規的普及納入全民衛生應急素養教育中，提高我國群眾依法防控公共衛生事件的意識，引導公民遵照有關法律法規，積極履行衛生防控義務，不斷提高自身法律意識。