我國城市用地管控的不足、原因與對策

瞿理銅 趙麗娜

(1.中國浦東干部學院 博士后科研工作站，上海 201204；2.中共湖南省委黨校 湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

一、引言

(一)研究背景及意義

黨的十九大報告指出，要完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。這三條控制線，旨在處理好生活、生產和生態的空間格局關系，著眼于推動經濟和環境可持續發展，是美麗中國建設最根本的保障。當前，我國土地城鎮化與人口城鎮化呈現不同步的態勢。數據顯示，1990—2000年，我國城市建設用地面積擴大90.5%，而城鎮人口僅增長52.96%，兩者相差1.71倍；2000—2010年間，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長45.12%，兩者相差1.85倍；2010—2017年間，城市建設用地面積擴大38.73%，城鎮人口僅增長21.45%，兩者仍相差1.85倍。城市建設用地規模的擴大與城鎮人口增長的步調不一致，城市建設用地過度擴張，部分城市甚至出現“鬼城”現象，城市建設用地效益沒有得到充分體現。鑒于此，本研究對當前我國城市用地管控中存在的不足之處進行剖析，并挖掘其深層次原因，提出相應的對策建議，以期更好地管控城市用地行為。

(二)國內外研究綜述1.國外研究綜述

霍華德(1898)提出田園城市理論，將人類社區包圍于田地或花園的區域之中，在中心城區外圍設立永久性綠帶以限制城市的發展，對城市風貌、城市有機體進行了總體規劃，是一種平衡住宅、工業和農業區域比例的城市規劃理念。賴特(1932)提出廣畝城市理論，追求完全分散的、低密度、獨立功能的城市用地發展。[1]

英國1938年頒布的《大倫敦綠帶規劃法案》在倫敦周邊確定了環城綠帶用地，1944年的《大倫敦規劃》正式劃定綠帶環，以限制城市無序擴張[2]。美國，20世紀60年代以來，面對城市蔓延帶來的系列問題，先后出現了增長管理、精明增長等理論思潮，并進行了城市增長管理和土地利用管制政策改革的實證探索。UGB(Urban Growth Boundary)便是在這種背景下，在美國塞勒姆市被首次提出，通過劃定城市與農村地區之間的界線，以限制城市地區的增長[3]。Nelson和Moore(1993)認為美國最早應用城市增長邊界控制的實例當屬1976年美國俄勒岡州塞勒姆市在管理城市增長和保護原始農田所出臺的措施[4]。

Peter Hall(1973)指出，城市發展受地理因素的約束，即城市增長的地理形態受到自然地形條件、土地權屬類型、重大交通設施部署以及國家或團體投資策略的影響；城市發展容控包括城市增長的界線控制，同時包含與之配套的基礎設施政策和發展戰略[5]。

Hoch(2000)認為，激勵式區劃和績效式區劃能夠引導城市發展空間區位和提高城市發展密度。Sorensen(2002)指出日本城市化區域內的農地稅收減免造成城市地價上漲，使得地方政府很難有足夠的資金提供城市開發所需要的用地和基礎設施[6]。

2.國內研究綜述

我國對于城市用地管控的研究晚于西方發達國家，大部分以經驗借鑒和引入為主進行研究，偏重于城市規劃、制度、經濟領域，相關研究集中于單項政策工具在我國的適應性和可行性評價。雖然我國還沒有法律意義上的城市增長邊界，但是在城市規劃、土地利用規劃中都有類似的管控邊界設置，并以不同管制分區輔以管制規則、開發許可和用地指標控制等手段予以實施保障。鐘文樹(1985)[7]在《談珍惜耕地》一文中提出城鄉基本建設用地的日益增加與我國耕地數量劇減之間的矛盾，因此必須精打細算，控制建設用地面積。徐國弟(1988)[8]最先提出對城市建設用地進行科學管控，他認為對于計劃部門來講，要主動地與土地部門一起做好建設用地需求的科學預測，并搞好建設用地與整個基本建設的綜合平衡工作。陳瑋(1989)[9]首次運用數學方法研究并預測了城市建設用地需求量。袁健(2004)[10首次從土地供應調控的角度，將城市建設用地分為基礎設施及工業用地、房地產開發用地。季文光(2006)[11]認為城市建設用地可以分為城市經營性用地、城市非經營性用地。陳國建(2002)、薛麗(2007)、左金睿(2009)、朱希剛(2010)等分別運用趨勢預測法、回歸預測方法、灰色系統預測模型、雙因素預測法、平均增長率法、趨勢預測法、人工神經網絡預測法、馬爾可夫鏈分析法以及組合預測模型等方法研究城市建設用地需求總量，對城市建設用地管控進行了分析[12]。

嵇濤等(2014)利用緊湊度指數、建設用地擴展系數及擴展方向分析研究了不同階段建設用地時空動態特征，發現重慶主城區建設用地逐漸由粗放型向集約型轉變，城市形態由非緊湊型向緊湊型轉型，并且建設用地管控方向具有明顯的分異性[13]。

程永輝等(2015)從“多規合一”的角度對城市開發邊界的彈性尺度進行了探討，為我國新時期下城市用地開發邊界的劃定提供了參考[14]。

高燕語和鐘太洋(2016)基于中國土地市場特征的理論框架，對全國及東部、中部和西部地區的城市進行了回歸分析，以揭示土地市場結構對城市建設用地擴張影響的區域差異[15]。

同時，布買日也木·買買提等(2017)[16]、王濤等(2017)[17]、董景瑜和王三(2015)[18]、陳江龍等(2014)[19]分別以新疆、西安、重慶、南京為研究區域，分析了不同地區城市建設用地隨時間推移所體現出空間形態上的變化特征。

二、我國城市用地管控不足的主要表現

(一)城市建設用地需求總量預測不準

1.地方政府對城鎮化趨勢研判不準

根據大多數發達國家的實踐經驗來看，城鎮化的趨勢應該是人口向主要城市群和都市圈集聚，如美國人口主要集中在北大西洋沿岸城市群、五大湖流域城市群和西太平洋地區城市群，日本人口主要集中在以東京為中心的都市圈，韓國人口主要集中在以首爾為中心的都市圈，英國人口主要集中在以倫敦為中心的都市圈。因此，黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”。從長遠來看，我國的人口也會主要流向粵港澳大灣區、長三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群等城市群或都市圈，人口在城市之間的遷移將會成為未來城鎮化的一個重要趨勢，近年來各地推出的“搶人”大戰就是應對這一趨勢的重要舉措。2011年，我國城鎮化率超過50%以后，城鎮化速度有所放緩，城鎮化已經進入下半場。目前我國很多地方政府對城鎮化的發展趨勢研究不到位，沒有發現城鎮化在繼續推進的過程中，土地供給政策更傾向于中西部地區，導致中西部地區很多城市人口減少了反而還獲得了更多的用地指標，城市用地建設規模仍在擴張，但部分城市卻出現了收縮現象。據清華大學建筑學院副教授龍瀛的統計數據，中國654個城市中已有180個城市，出現不同程度的經濟、人口和資源收縮現象，且收縮趨勢還在進一步加劇。

2.城鎮化趨勢判斷不準導致城市人口規模預測不準

城市人口規模是區域發展和城市吸引力共同作用的結果，全國和區域城鎮化的速度與規模本身就很難預測，個體城市的經濟社會發展及其對區域人口的綜合吸引力同樣充滿了不確定性，現實對規劃的適度偏離是必然的。

2002年，國內曾有學者預測，2020年中國人口城鎮化率將達到50%，但根據2016年我國按實際情況統計后發布的《國家新型城鎮化報告》，2015年我國的城鎮化率就達到了56.1%。2007年，世界人口基金會預測到中國2030年的城鎮化率上升到64%，但《國家新型城鎮化(2014—2020)》的相關預測是到2020年我國城鎮化率將超過60%，2035年中國城鎮化率將達到71%-73%之間，2050年將達到76%-79%之間[20]。

對我國城鎮化發展趨勢預測不準，將會對我國的城鎮化進程帶來嚴重后果，有專家對“十三五”時期年城鎮化增長率保持在1%以上提出質疑，也有專家提出未來五年的城鎮化年增長率為0.8%。不同的預測結果，對國家城市發展政策制定和戰略規劃、公共基礎設施用地建設和預算投入等影響頗深，已成為當下亟待解決的戰略性判斷問題。

近年來，隨著我國城鎮化的快速推進，城市人口規模的預測越發難以準確把握。地方政府在編制規劃過程中，僵化地理解城鎮化的反“S”曲線規律，認為每個市縣城鎮化率都可以達到70-80%，預測城市人口規模的過程中缺乏從理論、實踐和歷史三個層面進行分析，單純地認為該地區城鎮人口還會不斷地增加，沒有考慮在城鎮化過程中人口在城鎮之間的轉移這一新的動態演變趨勢，導致很多城市尤其是中小城市人口預測規模明顯高于其實際的人口規模。

3.城市人口規模預測不精準導致城市建設用地需求預測不準

城市人口規模決定了城市建設用地規模和基礎設施建設的規模，如果城市人口規模預測不準，實際人口數超出了預測人口數較多，就會造成今后城市用地緊張，基礎設施超載，還會帶來一系列城市擁擠、生態失衡、環境惡化等社會問題；同時，如果城市預測人口數超出實際人口較多，又會導致土地資源或部分基礎設施閑置。實踐中我國地方政府對城市人口預測值往往高于實際值。有的地區為了使本地區人口數量達到鄉改鎮、縣改市、縣級市升級為地級市的標準，往往會把人口規模數據做大一些，導致很多地區會對統計的人口數據進行夸大上報；再則，城市外來定居、暫住人口等人口流動的不確定性，致使人口規模預測過程中存在人口重復計算、重復統計等問題，使得土地城鎮化和人口城鎮化出現明顯背離的現象，各城市發展錯亂無章，無法進行科學規劃，人口增長速度和城市建設用地面積增長速度已經嚴重不相匹配，導致國內建設用地需求預測不準。

(二)城市生態用地保護不夠

2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。生態用地是生態空間的重要載體，保護生態用地就是有效保護生態空間，但我國城市生態用地保護意識還有待加強，投入到生態建設方面的資金與力量不足，對生態紅線這條“生命線”有力堅守的缺失，造成生態用地處于岌岌可危的狀態。

1.城市生態用地保護意識有待進一步增強

良好生態環境是最普惠的民生福祉。當前我國城市建設過程中，城市環境污染比較嚴重，居民的生活環境質量有所下降。我國污染物排放面廣量大，環境污染重，86%城市河段水質超標，水土流失面積356萬km2，森林覆蓋率(16.55%)低于全球平均水平(31.4%)，先污染后治理或邊污染邊治理的情況依然存在，部分地方政府甚至為了眼前的利益而經常實施一些短期高利潤但對環境嚴重污染的項目。同時，我國城市發展過于強調經濟的發展，城市規劃與發展中更加注重經濟增長往往會忽視生態用地保護的重要性，廣大群眾從自身做起、從娃娃和青少年抓起、從家庭和學校教育抓起共同參與保護城市生態環境的意識還相對薄弱。

2.生態建設投入存在偏差

生態建設主要包括生態產業規劃建設、城市綠化規劃建設、生態人居規劃建設、生態社會規劃建設等。我國很多城市生態保護和建設投入還遠遠不夠，相關法規政策和標準規范的制定沒有結合城市本身實際情況，對經濟效益、環境效益、社會效益和綜合效益項目投資效益分析不夠具體，許多城市在建設過程中投入了巨額資金和專業人才隊伍力量，事先卻沒有對資金使用情況進行合理預估安排，在城市功能定位和產業經濟方面沒有實現互補共贏，在資源開發利用和生態環境保護方面不相統籌協調，投入的新工藝、新技術和新材料的研發推廣仍處于起步階段，整體建設預算與實際投入還存在較大的偏差。

3.生態紅線堅守不夠

生態紅線是保證生態環境安全的底線，是自繼18億畝耕地紅線后，另一道被上升到國家安全層面的“生命線”，生態紅線的守住與否直接關系到國家生態安全和未來的可持續發展。當前，我國各級各類生態保護區域類型多，保護地數量達10000多處，約占陸地國土面積的18%。就目前來說，我國對能源、水、土地等戰略性資源管控不夠，對林地、濕地、荒漠生態空間保護和治理也遠遠不夠，近年來我國生物多樣性加速下降總體趨勢仍在持續，脊椎動物受威脅比例達21.4%,特有高等植物受威脅比例高達65.4%，這些數據仍處于下降趨勢，進一步說明我國對生態紅線的保護與堅守還待更具體、更完善。

三、我國城市用地管控不足的主要原因

(一)土地出讓金歸地方政府實際擁有

1989年5月，財政部頒發《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規定國有土地使用權出讓收入與城市土地開發建設費用實行“收支兩條線”方式管理。上繳財政的土地使用權出讓收入統一計入中央和地方財政預算內，進行必要扣除后，中央財政與地方財政分配比例為4：6。當年7月，中央將土地出讓收入提取比例下降至32%，半年后，出讓土地使用權出讓收入統稱為“土地出讓金”，上繳中央財政的比例下調為5%，因土地開發成本無法核實，中央獲得的土地出讓金收入逐步下滑。

直到1994年，我國開始實施分稅制財政管理體制，中央與地方的財政分成比例發生了調整，地方財政支出壓力開始加大，土地出讓金全部劃歸地方所有，以便于城市基礎設施等建設和發展，這就成為地方政府預算外收入的主要來源，使得地方政府具有不斷擴大城市建設用地規模的沖動。

國務院發展研究中心一份調研報告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上[21]。

(二)地方政府土地財政過多依靠新增建設用地

我國土地財政收入指預算內和預算外的各種收入，包括與土地出讓相關的稅收收入，以土地出讓金、新增建設用地有償使用費等為主的非稅收入，還包括政府土地抵押融資所得。中國式土地財政主要是依靠新增建設用地創造財政收入，地方財政需求主要是通過出讓新增建設用地獲取土地出讓金來滿足，城市舊城更新推進力度不大、方式不多、機制不活。

中國現有的土地財政形成機制是不夠完善的，土地財政過多依靠擴大新增建設用地規模，通過出讓新增建設用地的方式來獲取地方政府的主要建設資金，導致出現很多快賣地、賤賣地的情況發生，犧牲子孫后代的利益。很多發達國家從機制上就改善了土地財政的來源，取得土地財政主要通過土地保有的稅收環節，而不是依靠新增建設用地的增量環節。

(三)地方政府考核機制不健全

當前發展階段，雖然中央和地方政府一直強調“不以GDP論英雄”，但在各地實際考核中，對GDP、固定資產投資、財稅收入等指標的隱性考核，半年、季度和全年上報指標等現象依然存在，哪個地區GDP增長快，財政收入越高，哪個地區的地方官員升職越快，而對于文化建設、社會保障、環境治理等不能量化的指標則選擇忽視，或者依靠上級政府來督導或督查。因此，這就導致地方政府官員為了過分追求“看得見”的政績工程，以多繳納稅收、多創造GDP為借口，推動房地產業的發展而不顧土地財政帶來的一系列惡果，促使地方政府無節制地運作土地，想盡各種辦法征地賣地，甚至做出抬高地價等炒作行為。

四、相關建議

(一)科學研判城鎮化趨勢，框定城市建設用地總量

1.強化城市群發展意識，把握人口向中心城市和城市群集聚趨勢

發展城市群是推進我國城鎮化的客觀要求，是推動我國經濟向高質量發展的重要推力。2017年我國人口城鎮化率達到59.05%，相比2016年我國人口城鎮化率57.35%增長了1.7%。2018年，我國城鎮人口占總人口比重(城鎮化率)為59.58%，比上年末提高1.06個百分點，到2020年我國常住人口城鎮化率預計達到62.97%[22]。中心城市和城市群集中了最好的文化設施、醫療設施、住房設施、公共服務設施等優質資源，對外來人口具有強有力的吸引力，這樣就帶來了人口分布會向中心城市和城市群集中轉移的趨勢。未來20年，人口和產業向中心城市和城市群集聚的特征將更加明顯，受規模效應、交易成本、物流成本等因素影響，大多數服務、高新技術、金融、制造產業集聚效亦更加明顯。隨著產業的發展，人口向中心城市和城市群集聚，向優質的教育水平、較多的就業機會、個人發展空間和前景較好、經濟更發達的地區流動和集聚。

2.框定城市建設用地總量

在明確城鎮化發展趨勢和科學預測城市人口規模的基礎上，框定建設用地總量。隨著我國全面進入新常態，受市場經濟規律影響，要深刻把握城市群、都市圈比小城鎮更節約土地能源、更有活力效率、更符合產業集聚和人口集聚的經濟社會發展規律，產業和人口更多向中心城市和城市群流動集聚、廣大中小城市吸引人口能力較弱的發展規律，科學地提升對各自城市發展定位及人口集聚能力的認知。按照城鎮化發展規律，嚴格根據資源環境承載能力，科學預測城鎮化進入穩定期后的城市人口規模，在此基礎上，按照國家城市規劃人均建設用地面積的標準，再合理框定城市建設用地的總量需求，合理規劃城市土地的承載能力。

(二)強化生態紅線管護1.劃定城市生態保護界限

科學劃定城市生態空間保護界限，并制定相關管制措施，強化城市生態空間用途管制，健全國土空間用途管制制度。針對城市不同片區生態空間的功能定位和建設控制要求，明確城市的生態空間布局與規劃，明確劃定城市生態保護界限的范圍，扎實做好邊界勘定工作，科學劃定城市開發邊界、生態保護紅線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線等多條生態線。力爭在2020年前，全面完成生態保護紅線劃定，勘界定標。生態保護紅線劃定后，做到“一線一策”，按照功能不降低、面積不減少、性質不改變、責任不削減的管控要求，嚴格實行管控。

2.動態監測城市生態紅線演變

加強生態預測與預警體系建設，采取多角度多方位的監管方式，對城市生態保護紅線區域實行動態監控、定期評估、實時監控和中長期預警相結合。充分運用互聯網技術、遙感技術和地理空間分析技術，與國家環境保護生態背景數據網絡平臺聯網，構建結構完整、功能齊全的國家生態保護紅線監管平臺與臺賬系統，實行數據信息共享，掌握城市生態系統構成、分布與動態變化。開展城市生態系統健康診斷與預測評估，對全國城市生態紅線區域實施及時評估和預警生態風險，定期發布城市生態安全預警信息，為國家城市生態保護提供技術支撐。

3.不斷強化城市市民生態保護意識

生態環境保護是需要組織全社會力量一同參與的偉大事業。積極搭建公眾參與平臺，調動群眾參與的積極性，強化城市市民的生態保護意識，增強城市市民生態環境保護的責任感。通過多形式、多層次、全方位的宣傳教育，使城市市民樹立綠色的生態文明觀，積極引導城市市民自覺培養綠色出行、再生水利用和垃圾分類意識，倡導綠色生活模式。注重城市市民生態道德教育，提高市民道德素質，使人人都參與保護環境的隊列，自覺自愿地投入到城市生態環境保護中去，把城市生態環境保護作為整個社會的重大事情來抓。

(三)完善土地管理體制機制1.創新國有土地資源資產管理體制

自然資源資產管理和自然資源用途管制分立可充分發揮市場作用，簡政放權，對山水林田湖草實現綜合管理，克服監管盲點，提升綜合保護績效。要以自然資源資產產權制度改革為契機，加快推進國有土地資源資產管理體制創新，積極探索國務院代表國家行使土地所有權的具體實現形式。城市土地資源資產可以以產權制度改革為依托，構建多層次的土地資源資產管理體系，以市場建設為基礎，提高市場配置土地資源資產的競爭性。可以考慮參照原國家稅務系統體制布局，設立國有土地資源資產管理委員會，地方國有土地資源資產管理委員會受國務院垂直管理，地方自然資源管理部門重點強化其規劃利用的實施。

2.加快推進“多規合一”

建議以“多規合一”為平臺，建立有組織有領導的規劃實施機制，做到統一銜接、全域覆蓋、功能互補、相互協調，形成一本規劃、一張藍圖、一個平臺的“多規合一”空間規劃體系。加快推動“多規合一”的體制建設進程，統一好各項規劃涉及到的相同內容，明確規劃的統一編制時間、規劃年限，協調相關數據的通用性和一致性，加強不同部門之間對建設用地規模的協同管控，對重大項目布局進行主體功能定位。研究基于統一數據基礎、統一底圖的空間規劃數據標準化方法與思路，建設“一張圖”數據信息平臺，以優化城市開發規劃布局和土地資源的有效利用。

五、結論

城市建設用地管控體現的是城鎮化進程中各要素在建設空間中的綜合利用程度，科學做好城市用地管控工作有利于促進城市轉型發展，提高城鎮化質量，城市用地管控是現代空間規劃管制的重要內容。受人口城鎮化與土地城鎮化步調不一致，城市生態資源環境保護不夠，地方政府相關機制并不完善等各類因素影響，發現我國城市用地管控并未與經濟、人口和土地城鎮化之間形成明顯的耦合關系，甚至有些環節還出現明顯脫節的現象。造成我國城市用地管控存在不足的根源在于土地出讓金歸地方政府實際擁有，土地財政過多依靠新增建設用地，地方政府考核機制不健全，迫切需要科學地研究分析我國城鎮化的發展趨勢，嚴格監督生態紅線等生態界線的管控，科學預測城市人口規模，合理規劃城市建設用地，完善和創新土地管理機制，加快推動“多規合一”，充分吸取各國城市用地管控的先進經驗和做法，為我國城市用地管控提供參考和借鑒。